自然资源作为推动生产与技术进步的必需物质，对其进行科学管理及合理配置，关系到我国经济可持续发展与生态文明建设工作的有效推进。如何治理好自然资源，实现资源永续利用，已得到全社会高度关注。这不仅是自然资源治理研究与实践的核心，还涉及多个基础产业部门的生存发展^[1]，并且是习近平生态文明思想所关注问题的重要组成。2005年，时任浙江省委书记的习近平提出“绿水青山就是金山银山”的重要理念，两山论的理论雏形就此形成。经过了10余年的科学实践与理论深化，其系统阐述了自然环境与经济发展和谐共生的辩证关系^[2]。对于相关产业而言，自然资源利用的行为发生在生产供给阶段，这属于典型的供给侧问题。2015年11月初，习近平总书记指出，要在适度扩大总需求的同时，着力加强“供给侧结构性改革”。同年3月，两山论正式被写入《关于加快推进生态文明建设的意见》的重要文件中，标志其正式成为我国治国理政与推进生态文明建设的重要思想。同年6月，总书记在贵州考察调研时重点指出，希望贵州协调推进“四个全面”战略布局，守住发展和生态两条底线。2017年，党的十九大进一步将“增强绿水青山就是金山银山的意识”写入党章，明确了两山论对我国自然资源治理思想及产业发展的重要指导作用^[3]。

两山论既强调绿水青山的优美生态，又强调金山银山的经济增长，明确了自然资源治理理论发展方向^[4]。而两条底线则是可持续发展的核心延伸，是加强生态文明建设的内在要求，其目的是实现自然资源的利用与保护间的有效平衡。本文从自然资源的供给侧问题的产生及发展分析出发，结合两山论的理论发展与两条底线的贵州实践，并以满足治理过程中利益相关方多元需求为方向，构建一种适宜于国情的多元主体下的自然资源治理体系。在此基础上，结合区域发展，探析其目标功能实现与重要理论延展，从而为丰富治理理论，促进产业转型升级，深化生态文明体制改革提供参考。

现阶段管理实践中，不同地区存在不同的经济主导产业。而其中如化工业、旅游业、采矿业等资源型产业，以自然资源的利用与开发为基础，并对自然资源存在一定依赖度，其资源储量、质量、市场需求及公众反馈等因素，均与自然资源治理的供给端问题关系密切。随着公众对于良好生态环境的迫切需求，以及社会消费观念的转变，资源型产业的转型发展面临新的要求。相关问题若处理不当，将产生诸如产业布局调整困难、产业经济滞胀、产业区生态环境遭破坏，以致区域发展陷入资源诅咒泥潭等一系列现象。此外，以资源消耗型产业为主导的地区经济往往服务业态单一、商业模式较为僵化，存在转型升级的局限性。

针对外部环境的新变化，由经济高速增长向高质量发展而转变，是新时代下发展条件新变化的直接要求。传统大刀阔斧的经济发展模式，已难以适应经济可持续发展的要求，也与党和国家持续迈向生态文明新时代的路径相悖。自2015年起，供给侧改革成为经济工作的关键词，而推进供给侧结构性改革，正是我国面对经济形势新常态后所探寻的治理途径。供给侧改革，即从供给端与生产端入手，通过结构性改革优化供给体系，改善供给效率，以达到促进经济发展目的^[5]。“十三五”规划纲要对于深入推进资源可持续利用，推动资源利用产业发展提出新的要求，这是抓好供给侧结构性改革，从而提高供给体系效率与质量的体现。

2018年召开的中央经济工作会议明确指出，2019年是全面建成小康社会的关键之年，我国经济运行主要矛盾依然为供给侧结构性矛盾，应坚持以供给侧改革为主线不动摇。作为经济增长的新视角，供给侧改革实质是一种关注产业发展的资源供给端治理优化的模式，即如何正确处理产业发展进程中所存在的自然资源无效供给过度、有效供给不足和供需错位等供给问题。因此，相关产业发展的核心便在于如何保障自然资源的高效利用与有效供给。

作为典型的资源型省份，贵州蕴含着丰富的自然资源，据统计数据显示，其煤炭资源储量位居全国第五，磷矿资源储量位居全国第三，是著名汞矿与稀土矿资源大省。其资源型产业占省内整体经济比例较重，有关数据显示，贵州传统资源型产业的工业总产值之和占比高达57.18%，其企业单位数量占比也超过半数，为51.41%。然而，在一定发展时期内，贵州也存在着经济总量较小、产业结构单一的现象。此外，区域经济增长与产业发展对于自然资源的依赖度较大，并且存在转型升级困难与创新动能不足的问题。以贵州铜仁的万山地区为例，因其丰富的高品质汞矿资源以及国家产业规划的发展需要，20世纪相关产业得到了蓬勃发展，拉动了地区经济并改善从业人员的生活水平。但由于产业规划不足、技术水平不够先进以及相关人员的管理理念落后等原因，造成不少高品质矿源的过度开采与滥用。随着资源持续枯竭，国家政策引导转向，管控措施不断增强，相关产业也受到了较大冲击，此后万山地区面临相当长的经济发展迟缓期，生态环境长期待修复，适龄劳动人口大量外流。在贵州省脱贫攻坚全面建设小康社会的关键阶段，如何避免发展中过剩产能消化不足，发展受限陷入资源诅咒的类似现象继续出现，一直是相关部门与研究者探索和实践的课题。

2015年6月，习近平总书记对贵州发展明确给出守住发展与生态两条底线的指导性要求，奠定了贵州深化生态体制改革、推动区域经济增长的理论基础，为努力建设满足人民物质生活需求，良好生态系统服务的生态文明新时代，提供了充足的信心^[6]，这也与习近平生态文明思想的理论深化演进过程相契合。由此可见，两山论的理论发展与两条底线的要求实践，其实质上是在产业供给端自然资源治理层面，提出新的管理要求与政策约束，践行生态体制改革与深化生态文明建设^[7]，这给予了产业研究者与政策制定者们重要的理论参考。

自然资源作为资源型产业发展的基础要素，其管理理论的长期演进，是自然资源管理实践从一元治理到多元治理的转变过程^[8]。但由于自然资源治理理论与实践较为不足，导致治理体系发展呈现出滞后性。传统资源管理过程强调政府部门的垂直管理，忽视社会组织诉求与公众的共同参与，系统中利益相关方群体联动较差，而公共资源的过度开发与低效配置，民众生态意识亟需进一步培育，且缺乏科学反馈与优化机制，这些因素将成为影响我国可持续发展的阻碍条件。自然资源治理，强调政府部门应协调利益相关群体，并根据群体的需求、行为、观念等要素进行资源管理决策^[9]。两山论关注绿水青山与金山银山之间的辩证发展关系，其区别于传统用生态或资源消耗换取经济暂时增长的管理方式，融入了可持续发展理念，强调正确处理好资源的生态系统保护与人类的生态服务需求间的关系，以全生命周期视角进行更加长远的经济社会的发展规划。生态系统服务是人类从自然生态系统中所获取的反馈及利益，作为人类社会与自然生态交互的重要途径，生态系统服务是支持人类社会发展与生存的关键系统^[10]。因此，两山论下的自然资源治理，注重对资源的永续利用与科学管理，着力于解决民众参与、产业发展、资源可持续、政府引导功能等各利益相关群体不同需求间的矛盾性冲突问题，进而构建生态系统保护与生态服务需求间的协同发展关系。

此外，绿色发展与生态保护早已成为世界经济社会发展的主旋律，而两条底线作为两山论的区域要求，结合守住发展与生态底线的外部约束条件，通过其政策实践与效果反馈，能够反映出自然资源治理中生态系统服务如何满足区域经济发展需求的合作模式。贵州在本世纪初就正式提出生态立省发展战略，而2010年在贵州第一次工业发展大会上又明确了工业强省的战略抉择，其建设进程中一直伴随着不同思想及理论的探讨与碰撞。上述不同时期的发展战略，都是在响应国家层面号召与省级层面引导下所做出的，满足了不同发展阶段的利益需求。例如，生态立省起初就响应国家天保工程^①，提出2010年全省森林覆盖率要达到40%，促进环境保护建设生态城市。工业强省则是经过长期的发展积累后，其资源禀赋、生态环境、区位条件等良性因素开始显现。在利用好自然资源优势，推进新型工业化进程的条件下，2012年国务院颁布了支持贵州发展的国发2号文件，指导贵州结合实际，坚持承接技术产业转移与发展现代产业的路径。综上，两大战略均围绕自然资源的保护与利用层面而推行，且具有较强的倾向性，但由于其作为宏观战略，在一定程度上属于历史需要，相关的自然资源管理体制、手段及模式仍以传统形式为主，政策施行中容易忽略不同利益相关方的多元需求。

① 国家天然林资源保护工程，目标主要是解决天然林的休养生息和恢复发展，于2000年10月正式启动，中期目标到2010年，远期目标到2050年，是一项庞大的、复杂的社会性系统工程。

两条底线的提出，作为对新时代下自然资源治理的指导要求，是针对人民大众对丰富的生态服务需求与良好的区域经济发展期望的有效呼应。由两山论指导的两条底线约束下的贵州实践，通过多年发展，依靠良好生态系统保护所积累的高资源禀赋，为区域乃至周边的人类活动提供了丰富的生态系统服务；在维持优良自然环境的前提下，促进了地方经济增长，保持了稳定经济增速，这为自然资源治理理论的研究与发展，提供了具借鉴价值的实践成果。近年来贵州不断探索自身转型发展之路，一是结合资源条件与政策约束，推动旅游、信息技术、医药及特色农产品等产业的规划布局与发展实践。二是共同实施“大数据、大扶贫、大生态”三大战略，持续落实两条底线发展要求。依托良好生态气候与丰裕能源条件推动大数据产业建设，实施千企改造与千企引进策略促进产业转型升级，将绿色发展理念融入自然资源治理与社会发展全过程，并发挥其对人才资源的集聚效应，助力上下游关联产业发展，探索经济社会发展数字化、信息化与智能化。三是作为全国贫困程度与人口最多的省份之一，贵州结合大扶贫战略实施，做好易地扶贫搬迁工作，加快城镇化建设，并选取相关行业打造产销一体扶贫产业体系，助推实体经济发展。统计显示，2018年底贵州省森林覆盖率已达到57%；9个中心城市空气质量优良天数比率稳步提高，其中2018年全年平均为97.2%，同比上升1.6%；同年，高新技术企业突破1000家，且其高新技术产业新产品开发经费投入也持续增大，如2000—2011年十余年经费支出上升约18倍；贵州的经济增速已连续两年全国第一。

通过上述分析，新形势下的自然资源治理，首先应促进不同利益相关方间多元化需求的满足最大化，还应当处理好人类活动下的生态系统保护、社会经济发展以及生态系统服务需求间的冲突与关系，并且要重视资源治理过程中的多方参与，着力于实现治理中多方参与度的提升。本文以两山论、两条底线及供给侧改革的核心理念为基本主线，围绕“生态系统服务，生态系统保护，区域经济发展”为功能实现目标，结合利益相关方理论，尝试构建一个关注公众参与度提升，强调多元治理主体的自然资源治理体系框架。这与习近平生态文明思想中的重要论断相符合，即两山论指导下的自然资源多元治理模式。

作为一种关注多元主体参与，利益相关群体多方诉求的自然资源治理体系（图 1），其对于借助定量手段探析资源管理模式的优化路径选择具有显著价值^[11]。

图 1

图 1 多元主体下的自然资源治理体系框架

治理体系的目标理念是处理好新时代社会民众日趋增长的多元化生态需求与传统资源管理手段及理念不匹配的矛盾问题，以期望实现自然资源的永续利用。多元化生态需求，不仅指美好生态环境与资源储量丰富的体现，还包含人类对于游憩、观赏、资源产品等需求，社会对于资源的存在价值、产业驱动、科教及人文价值等需求。而所构建的核心区域则通过“生态系统服务、生态系统保护、区域经济发展”的三大功能的协同实现，促使达到治理目标。自然资源以良好的生态系统保护而维持自身有序发展，并持续供给多种类型的生态系统服务以满足人类活动需求，推动区域经济与产业发展的目的，从而围绕自然资源的特点及状况构成循环治理核心系统。并且，以习近平生态文明思想的三大重要理论与实践成果为主线要求，即以两山论指导生态系统保护与服务发展间的关系，保证良好生态系统服务的有效供给。进而在社会发展进程中，遵循两条底线约束条件，实践推动区域经济绿色发展。在经济增长的过程中，重视自然资源利用的供给端问题，持续推动产业转型升级，从而实现对生态系统保护的效果反馈与提升。

此外，结合利益相关方理论，治理进程中将涉及社会中多元主体的利益需求，根据其与自然资源的功能实现差异主要可分为四类，并在体系中以不同的活动形式、行为反馈、信息交流等相互影响彼此策略，构成治理框架的外围结构^[12]。由于资源管理与社会运行间存在交互行为，在外围结构与核心区域间通过不同类型利益相关方对自然资源的需求特性，以对自然资源的管理模式及人类活动形式进行行为输入，而核心区域以资源的治理效果与供给状况进行实际反馈，并对下一期多方行为产生策略影响。其中，还可通过纠偏机制促使其有效调整，构成稳定的治理结构。

良好的自然资源治理既能保障资源可持续供给，又能促进人类社会和谐发展。而不恰当的自然资源治理将会导致广泛的问题，如破坏生态系统的多样性、生产力以及恢复力。影响自然资源治理体系的因素有很多，如何满足各利益相关方需求，构建现代化自然资源治理体系，并推动自然资源治理系统性定量研究，这是下一步研究中亟待深入的问题。

多元主体下的自然资源治理作为一个复杂系统，各利益相关方持续产生交互行为，构成多元主体下的中心—外围型治理结构。其中作为治理主体的外围区域中四类利益相关方，彼此联系紧密产生相互作用，如政府部门可通过资源制度制定与管理策略的执行，以发挥对于产业组织与社会团体的约束与控制。此外，产业组织则通过自身的部门发展，以缴纳税收、诉求反馈等形式影响政府部门行为，寻求政策支持。社会团体则根据自然资源治理状况，如NGO、舆论媒体等组织与政府部门搭建不同形式的沟通渠道，协调反映自身诉求促使政策调整。最后，社区公众作为对自然资源进行人类活动的输入行为的主要路径，与政府部门的管理模式共同对中心区域间的三大目标功能实现产生影响。产业组织通过对自然资源进行产品转换的功能实现，与社区公众产生联系，而社区公众则根据自身情况向产业组织表达需求。社会团体则以宣传、科教、组织等形式进行社区公众的生态意识培育，相应的也通过治理体系的外围结构，收集期望诉求并发挥自身作用。

在此基础上，可通过构建多元主体下的自然资源治理模型，确定数据来源与调查方式，结合不同类型资源特点进行利益相关群体分类，开展自然资源治理模型及其因素的评价与验证。而数据搜集上，重在对利益相关方有关于自然资源的关系、合作、反馈、策略与行为进行测量。根据各主体治理关系的探析，确认治理结构是否稳定与高效，以进行结构调整与路径优化。

贵州作为典型的资源型西部省份，一直存在经济体量不高、结构单一亟待转型的问题，自身产业发展对自然资源的依赖性较强，且自主创新与产业升级上动力不足。而贵州作为近年来习近平首次直接提出两条底线发展要求的自然生态良好型省份，是两山论理论深化进程中的区域性实践与政策性指导，得到社会高度关注。结合前文所构建的自然资源治理体系，以其中核心区的“生态系统保护、生态系统服务、区域经济发展”三大功能实现为切入点进行治理实践分析，以期能对政策观点与理论体系进行验证，为资源型产业转型升级，深化生态文明体制改革提供借鉴。

贵州省作为两山论的实践区域，两条底线政策约束的典型区域，其顶层设计的目的是谋求地区跨越式发展。供给侧改革以后发优势的视角切入^[13]，通过为相关产业提供科学的管控机制与良好的行业环境，探求实现经济的可持续增长。传统意义上，供给侧结构性改革会关注产业过剩与库存水平量等情况，但对于资源型产业及其资源管理而言，存在一定的局限性。而相关部门在推动改革深化进程中，容易简单地将淘汰落后、过剩产能的“去产能”变成不计后果的“降产量”，以至于降低产业集聚程度，削弱竞争优势，甚至出现对有限自然资源的浪费与利用低效现象。在保证发展优势与能动作用的同时，更应当紧密围绕习近平生态文明思想，遵循符合发展路线的基本条件，提供满足社会与生态要求的更高品质、更加环保及更优技术的产品与服务。此外，通过对产业组织内的一线生产部门、各利益相关方及其经济驱动的内在关系研究，能在自然资源治理的全过程中发现值得改善的要素。

前文所提及的万山地区，虽在2009年被国务院列入全国第二批资源枯竭型城市的名单，但经过持久的探索与产业转型，通过发展氯化汞与低汞触媒生产，创立了省内唯一的汞资源综合利用工程研究中心，并建立了万山转型工业园，利用原有工业基础与人力资源，推动了冶金产业、新材料产业与农副产品加工业发展。此外，其还利用汞矿旧址与资源特性，打造了国家矿山公园，被核定为第六批全国重点文物保护单位，并在生态持续恢复基础上，利用独有的凉爽气候与自然风貌扩大了地区旅游业影响，引入社会资本推进城镇化，打造了以朱砂产业为特色的休闲怀旧小镇。

通过前期研究，以贵州传统资源型主要产业为例，结合区位熵理论分析发现，现阶段一部分行业并不具备区域带动优势，但也有一些行业产生了规模经济带动作用。从2012—2016年的熵值分布趋势上看，十余类主要行业可分为三类状况：①逐年递增：如采矿、酒、黑色金属、有色金属、农副产品与石油加工等行业。这类行业整体发展较为稳定，且受自然资源状况影响较显著，如由于贵州地形地貌影响，多山地少农田，难以大规模生产农产品，直接约束其副产品加工行业的发展。②逐年下降：如电力、化工、烟草等行业。这类行业虽有一定发展基础，但受行业趋势及周边区域影响明显，如电力行业在国家推进西电东送计划时，产业发展迅速，并为周边经济发达地区进行产业能源支持，但随着能源政策调整，其他地区能源途径的拓展，传统以水、火力为主的贵州电力产业，优势影响日趋降低。③趋势下降但存在反复：如非金属行业。这既跟贵州资源储量及勘探状况相关，又跟持续重视相关技术创新，促进产业升级有关。

随着社会关注的日趋提升，相关产业发展近年来也受到政策动向的影响，而无论是两山论的深化，还是两条底线的推动实践，也正是从供给侧出发，对资源型产业提出精准的政策约束条件。对于资源产业而言，这也是对产业结构性改革提出更高要求。在供给端的自然资源约束条件下，推动产业发展，将符合社会发展对产业转型的要求和趋势。通过政策引导提高资源型企业工艺技术投入，改善产品与服务品质，增强竞争力。这在淘汰落后产能，筛查高污染高能耗产业的同时，对于增强产业集聚，发挥集群带动与区域优势等有显著作用。从发展与生态两条底线出发，强调产业不仅要具有发展自身，维护社会稳定，促进经济增长的目标，还要更加注重生态系统保护，促进自然环境改善与资源永续利用，从而构成产业经营发展中的两条可持续路径。最后，两条底线政策要想达到顶层设计的预期，既需要政府管理水平进一步升级以有力支持，也对行业内企业提出了新的要求。同时，公众的良好参与也将是内在动力，关注治理实践中公众参与度提升，将进一步促进自然资源治理效果改善。

从供给侧改革角度出发，两山论的理念指导与两条底线的政策约束，目的在于倒逼区域经济发展下的产业升级，推进生态文明体制改革持续深化。其本质是可持续发展的深入实践，是加强生态文明建设的内在要求，目的是促使自然资源的三大功能良性循环，相互促进，达到资源管理与保护的永续发展。在此基础上从宏观及微观两个层面切入，探讨资源型产业升级转型路径。一方面，在市场需求旺盛，政策执行倾向产业支持的时期，资源禀赋丰裕地区的产业得以迅猛发展；反之，随着资源的枯竭、市场需求的减少、国家不再支持对资源的持续消耗，资源型产业会受到严重制约，甚至直接影响一个地区的发展与社会稳定。另一方面，资源型产业的高速发展会带来资源的大量消耗、过度使用甚至滥用，资源利用中衍生品导致的环境污染，这些都严重威胁着人类的可持续发展，不利于建设生态文明社会，持续深化生态体制改革的目标达成。

人民生活水平的持续提高，对良好生态环境产生迫切期望，相关问题得到党和国家的重视。国家生态文明试验区作为贯彻落实党中央、国务院关于生态文明建设和生态文明体制改革的总体部署，应运而生。福建、贵州、江西三省于2016年被确定为第一批国家生态文明试验区，《国家生态文明试验区（贵州）实施方案》于2017年10月3日正式获批。2018年自然资源部与生态环境部的正式组建，部门职能的重新规划统筹，意味着自然资源管理体制与生态环境监管机制将进一步理顺。相关措施及政策的出台，体现了我国推动自然资源治理能力建设，发展治理理论的迫切需求。这也表明党和国家正不断加大践行自然资源治理力度，持续推动生态文明思想中重要理论的区域实践与延展。

生态文明建设背景下的自然资源治理，不能单纯注重经济利益，还要寻求与社会共生，处理好利益相关方需求层次多元化的问题。党的十八大和党的十九大报告要求正是习近平生态文明思想的政策体现，而两山论便是其中的重要组成^[14]。两山论的发展历程还体现出习近平新时代特色社会主义思想中的生态资源观与自然关怀，其从引导社会公众的朴素生态观视角切入，从强调良好生态与经济质量的必然关系出发，其理论体系与治理规划深远，贴近民众具有深厚的人文关怀，并蕴含马克思主义政治经济理论的辩证统一思维，以及传统中华文明对于美好未来社会的大同理念^{[15, 16]}。“两条底线”可视作为两山论的贵州实践，把坚守发展与生态两条底线作为全省经济社会发展的基本纲领。两条底线是发掘地区的生态环境保护与资源利用生产发展之间的平衡点，以此促进人和自然的和谐发展，是习近平生态文明思想的又一重要体现。

结合习近平生态文明思想，分析自然资源供给侧问题，通过对两山论的理论演进与两条底线的贵州实践，探析自然资源治理体系的结构特性，对于新型治理途径的构建与探索具有重要参考价值。此外，探索绿水青山转变为金山银山的路径，培育发展绿色经济，体现生态环境价值，从而实现自然资源价值的有效提升，其有效成果将可为破解生态文明建设过程中的特殊问题和严峻挑战，提供政策参考与理论支撑^[17]。最后，在新形势经济环境与资源供给端约束下，在生态文明体制改革持续深化，公众良好生态需求的外部环境下，思想是否统一，认识是否到位，政策是否贴地气，执行是否落实，生态文明新时代的建设包含着机遇与挑战。两山论的理论延展与两条底线的科学实践，为推动区域产业发展明确了指导与转型方向，将促使新时代生态文明社会建设目标的具体实现。

在以两山论与两条底线实践为指导下，资源型产业发展的供给侧改革进程中，应当减少对自然资源过度依赖的问题，产业发展亟需转型升级。两山论强调保护绿水青山，不仅是为了金山银山以促进当前经济生态可持续发展，更是人民群众身心健康的重要保障，是维护子孙后代福祉的有力措施。自然资源治理不能再单纯的注重经济利益，还要寻求与社会文明的和谐共生。在治理体系的整体构建中，应紧密围绕资源管理中发挥约束及协作作用的各利益相关方。除强调政府及资源产权属地的主体作用外，还可引入公众参与、社会组织、舆论监督、专家指导等各利益相关方合作，强调多主体合作的自然资源治理体系，这也是破除“公共资源困境”的有效模式。最后，其目的是通过完备系统的多层次治理结构，促进多元主体参与式治理，以达到资源最优利用与公共利益最大的协同效应，构建符合两山论指导要求与两条底线政策约束的自然资源治理模式。