引言

环境法作为一门新兴学科在我国的发展可谓方兴未艾，由于环境损害等问题日益严重，公民环境保护意识逐渐提高，国家法制日益健全，针对环境公共利益损害的环境公益诉讼应运而生。在我国环境公益诉讼实践中，由于原告是为了保护环境公共利益提起诉讼，法院并不会把生态环境损害赔偿资金等相关费用直接判决给原告，主要原因在于一旦将判决所产生的生态环境损害赔偿资金等给予原告，难免会使人对原告提起环境公益诉讼的初衷到底是为了个人的私益还是为了环境公益这一问题产生疑虑。当前，我国对于生态环境损害赔偿资金的性质以及使用方式等相关内容尚无统一规定^[1]，仅见于各地出台的条例等，各地做法可谓百花齐放。但是生态环境损害赔偿资金的管理与使用在环境保护中的地位至关重要，如果不对其进行明确规范，不仅会使环境公益诉讼的效果得不到全然的释放，同时也存在极大的资金安全隐患，凡此种种，对环境保护与环境公益诉讼而言都是极为不利的。鉴于此，本文在对现存相关规定进行梳理的基础上，对我国生态环境损害赔偿资金制度的推进与完善提出个人见解。

1 生态环境损害赔偿资金的归属及其问题所在

本文所指“生态环境损害赔偿金”是特指环境公益诉讼通过法院判决所产生的用于生态修复等用途的赔偿金。而“生态环境损害赔偿资金”是一个集合性概念，指的是与生态环境损害赔偿相关的各项资金的总和，不仅包括生态环境遭受损害后通过法院判决的所获得的赔偿金，也包括生态环境未遭受损害前社会各方所捐赠的用于环境保护的公益金等。

1.1 生态环境损害赔偿资金的归属

本文选取环境公益诉讼中具有代表性的一些案例^①，并对赔偿金的金额、归属以及通过何种途径裁判的进行了归纳整理^②，见表 1。

① 根据2015年11月中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（以下简称《试点方案》），产生了“省级政府生态环境损害赔偿案件”这一新类型环境资源案件，各试点地区人民法院按照改革试点要求，依法受理案件，积极探索审判规则。截至2017年6月，共受理案件3件，审结1件。因此类型案件在实践中还处于探索阶段，所以笔者搜集整理国内有关赔偿金的环境公益诉讼案件时尚未收录这一类型的案例。

② 案例来源：2014年7月最高人民法院发布的9起环境资源审判典型案例、2017年最高法发布的10起环境公益诉讼典型案例以及中国裁判文书网、北大法宝法律数据库等。案例来源时间为2012—2017年。

从表 1中可看出，从泰州的1.6亿元“天价赔偿”到腾格里沙漠的5.69亿元赔偿金，环境公益诉讼赔偿金再创新高，这一赔偿金额刷新了之前泰州的“天价赔偿”，在环境公益诉讼中赔偿金额的增加说明了我国对环境的重视，同时也说明了环境破坏的严重程度。这一笔笔巨额赔偿的管理与使用，如果缺乏专门、系统的管理，势必会造成巨大的腐败问题。甚至，环境公益诉讼的意义都会因此而磨灭。

在这些案例中除了通过调解协议支付5.69亿元赔偿金和600万元公益金的腾格里沙漠污染案中没有提及这些资金支付至何处以外，有一起是将赔偿金直接支付给环境保护局、两起将赔偿金上缴国库、三起将赔偿金支付至法院指定的账户，绝大部分是将环境公益诉讼赔偿金支付至案件所在市的环境保护公益金专项账户（账户的名称不尽相同，但设立的目的都明确是为了支持环境公益诉讼）。可见主要包括以下归属：①生态环境局；②国库；③法院指定账户；④专项账户。其中，专项账户有的是设立在生态环境局的账户下，如绍兴市；有的是设立在财政局的账户下，如泰州市、无锡市。这说明，各地专设的环保资金是不同的管理主体，主要分为生态环境局和财政局。

1.2 生态环境损害赔偿资金制度的现存问题 1.2.1 各试点方案存在的问题

我国先后在吉、苏、鲁、湘、渝、贵、滇7省（市）开展了生态环境损害赔偿制度改革，且各试点先后出台了相关的改革试点工作实施方案，其中唯有贵州省提出设立贵州省生态环境损害赔偿基金，其余6省（市）的方案都是将生态环境损害赔偿资金作为政府非税收入，全额上缴至地方国库并纳入地方预算管理。表 2是笔者对各试点省市的资金管理方案进行的归纳整理。

由表 2可见，首先是吉林省的规定，将赔偿资金全额上缴“省级国库”，这一规定是明确的，所有的生态环境损害赔偿资金无论是哪一级法院审判或是磋商获得的，其无法修复需要支付的赔偿资金均全额上缴“吉林省国库”，这与云南、湖南及山东规定的“上缴地方国库”不同。虽然在《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》中规定赔偿资金“全额上缴地方国库”，但是作为全国的改革方案是原则性的，具体的规定还应以各试点省市根据自身情况而定。《生态环境损害赔偿制度改革方案》所称“地方国库”应当是指不用上缴“中央国库”，但赔偿资金的性质应当是“政府非税收入”并全额上缴“地方国库”，因此此处的“地方国库”是可以由各试点省市自主决定纳入哪一级地方国库。在云南、湖南及山东三个省的工作实施方案中均规定全额上缴“地方国库”，此处易产生歧义，根据《中华人民共和国预算法》第59条的规定^①，我国国库除了中央国库以外，地方国库至少设立三级国库，即省级国库、市级国库及县级国库，有些地方甚至还有第四级国库，因此此处所称“地方国库”应当是包括至少三级地方国库在内的。所以，单从滇、湘、粤三省的生态环境损害赔偿制度改革实施方案所规定的全额上缴“地方国库”到底是指“省级国库”还是“地方各级国库”，存在歧义。山东省在其2017年出台的《山东省生态环境损害赔偿资金管理办法》中规定赔偿资金“全额上缴省级国库”，自此解决了赔偿资金到底是上缴哪一级“地方国库”的歧义。综上，在试点省市的工作方案中如果采用“地方国库”的表述会产生歧义，而采用“省级国库”则更加明确。从目前的实践和司法解释来看，应当采用“省级国库”更加恰当并符合实际。

① 《中华人民共和国预算法》第59条：县级以上各级预算必须设立国库，具备条件的乡、民族乡、镇也应当设立国库。

其次，重庆市的规定虽然没有明确规定赔偿资金归属于哪个部门，但是明确规定纳入“市财政预算系统”，并“实行专账核算”，从此规定可以看出，重庆市应当是在财政局设立专项账户对赔偿资金进行管理。除重庆市以外，湖南省的规定与重庆市的规定一样，都表明赔偿资金应当设立专项账户，专款专用。因此，在试点省（市）中，重庆市和湖南省实行的是赔偿资金专账管理、专款专用、专账核算。

不同于其他试点省（市），江苏省的规定意味着各级财政都有权力管理各同级赔偿资金。江苏省的规定与其他试点省（市）相比（除贵州省是设立基金），略显松散，因为其他试点省（市）都是将赔偿资金纳入地方国库进行统一管理，但江苏省是各级财政各自管理各自的赔偿资金，这样的分散管理不利于赔偿资金的管理。并且在表述上，江苏省和重庆市规定的是纳入“财政预算管理”，云南、吉林和山东三省规定的是纳入“地方预算管理”，尽管表述不同，但可以明确其规定均表明赔偿资金需纳入“预算管理”。

依上述梳理，7个试点省（市）出台的工作实施方案中关于损害赔偿资金管理主要分为以下三种途径：①设立基金；②设立专项账户，专款专用；③地方国库。这与现有司法实践大致相同，在司法实践中不同于以上三种途径的是赔偿资金进入法院指定的执行账户。

对于进入法院指定的执行账户这一途径已被摒弃，原因在于，法院承受环境损害赔偿金管理与使用的负担过重，其应当专心于司法审判，而不应当为了赔偿资金的管理和使用等问题分散精力，并且赔偿资金进入法院指定的执行账户也存在诸多问题，如法院无法从大量的审判事务中剥离出来进行资金的使用、监管等具体事务。并且作为审判者，如果将审判所得赔偿金归入自己的账户，其中立性将会受到质疑。因此，这一途径在尚未出台明确规定时可以作为一条备选方案，但是目前看来已经难以适用于我国司法实践。

1.2.2 各地方管理办法中存在的问题

目前我国仅有个别地方出台了关于环境公益诉讼赔偿资金的管理办法。现对管理办法所规定的管理部门进行整理，见表 3。

以上可以看出，福建省漳州、龙海两个市仍规定由人民法院来管理资金，上文已讨论过由人民法院对资金进行管理是缺乏合理性的。总结现已发布的地方管理办法以及案例可以发现我国在生态环境保护资金的管理与使用上存在以下问题：

（1）各地出台办法名称混乱。昆明市将生态环境损害赔偿资金称为“环境公益诉讼救济专项资金”，海南省称之为“环境公益诉讼资金”，无锡市称之为“环保公益金”，绍兴市称之为“生态环境损害赔偿金”，泰州市称之为“环境公益诉讼资金”，贵州省称之为“环境保护专项资金”。只有海南省和江苏省泰州市采用的是一致的“环境公益诉讼资金”，在名称中出现“环境公益诉讼”的还有昆明，它将其称为“环境公益诉讼救济专项资金”，而贵州省沿用了“专项资金”的说法，但是同无锡市一样，采用的是“环境保护”，将范围从“环境公益诉讼”扩大至“环境保护”。无锡市的名称中没有出现“专项资金”，而是采用“公益金”的说法。绍兴市称之为“生态环境损害赔偿金”，这一名称与中央发布的《全国生态环境损害赔偿金制度试点改革方案》相一致。

（2）缺乏监督机制。除了各地方发布的管理办法，在实践中，贵阳市中级人民法院在应对环境公益诉讼所产生的环境损害赔偿金的管理使用这一问题时，采用的方式是申请设立生态修复基金。贵阳市财政局针对贵阳市中级人民法院在处理环境公益诉讼所产生的环境损害赔偿金管理这一问题，所采用的“申请设立生态修复基金”这一做法所提出的建议^①反映出，生态环境损害赔偿资金的管理与使用是在一个不透明的系统中进行的，并且政府财政部门的干预也是资金管理使用中存在的一大问题，这些都将影响生态环境损害赔偿资金使用情况的透明度和社会公众的知情权与监督权的行使。

① 贵阳市财政局:“对按规定收取的罚金、赔偿款按照非税收人的管理要求，分别从“罚没收入”和“其他收入”科目上缴市级金库纳入预算管理，作为我市生态补偿专项资金收入渠道之一, 根据环保两庭审理的破坏生态环境案件的实际，由人民法院提出对生态修复的意见，交由政府相关职能部门具体实施。财政从生态补偿专项资金中列支，实施须按照市委、市政府《关于建立生态补偿机制的意见(试行)》用于生态修复项目。”（《对贵阳市中级人民法院〈关于设立生态修复基金的报告〉的建议》, 2012年10月16日。）

（3）行政干预。对比各地区出台的资金管理办法，可以看出管理部门主要分为生态环境部门和财政部门^②，这种做法使环保资金的管理与使用处于一个不透明的空间，使得无论是环境公益诉讼的原告还是社会公众都无法对其进行有效的监督。从以上规定可以看出，申请资金是一件很艰难的事情，从我国著名的环保组织——自然之友以及全国各地环保组织的实践情况来看，据不完全统计，尚未有环境公益诉讼的原告可以顺利并且真正申请到资金^[2]。

② 如《无锡市环保公益金管理暂行办法》规定“环保公益金由无锡市中级人民法院负责统一收缴，全额上缴市财政专户，严格实行‘收支两条线’管理，实行专款专用、以收定支原则; 环境公益金的使用，由市中级人民法院提出申请，报市财政局审核同意并经市政府批准后拨付。”《泰州市环境公益诉讼资金管理暂行办法》规定“市环保局审核，经市政府同意后市财政局拨付，并报市中级人民法院、市人民检察院备案”。

（4）使用程序设置不合理。资金的使用程序在各管理办法中并未进行详细的设置，大多数规定是由环境保护行政主管部门对申请的材料进行受理，再由政府或是财政部门对其进行审核。这种程序设置并未将环境保护行政主管部门作为申请主体的情形加以考虑，从而导致在有些地方该资金并未实际用于环境保护的公益活动，而主要是由环境保护行政主管部门自身对这些资金进行支配。

2 生态环境损害赔偿资金的来源途径和管理模式 2.1 生态环境损害赔偿资金的来源途径

笔者将各地出台的资金管理办法中资金来源作了归纳总结（表 4），从中可以看出，各省市对资金来源途径的规定并不相同。

首先，资金来源途径分为单一途径和多种途径。只有海南省颁布的是省级环境公益诉讼资金管理暂行办法，其余的均为市一级的资金管理暂行办法。并且，海南省规定的资金来源为单一途径——“省级财政拨款”，其余规定的资金来源为多种途径。

其次，资金来源种类不同，主要分为：①财政拨款；②人民法院判决无特定受益人的环境损害赔偿金；③侵害环境案件中的刑事被告人自愿捐赠的资金（自愿缴纳的环保公益金）；④环境公益诉讼案件环境致害人自愿捐赠的公益金；⑤环境污染刑事案件被告人被判处罚金或没收的财产；⑥企事业单位（个人）自愿定向捐赠或调解的资金；⑦追缴的环境违法企事业单位（个人）的生态环境损害赔偿资金；⑧上级补助；⑨存款利息；⑩其他。从法条上看，除了泰州和绍兴，其余省市采用的都是列举式。

那么，资金来源种类是否应当采用列举式以穷尽？在已出台的管理办法中，只有绍兴市和泰州市在资金来源中将其他来源列入。为更明确地研究这一问题，笔者对其他环境诉讼的资金来源进行了比较。如美国超级基金的来源主要包括：联邦拨款、环境污染相关行业征收的专门税、对公司收入征收的环境税以及对环境损害责任人追索的费用、罚款等资金^[3]。

从国内外相关环境公益保护领域资金制度的法律规定可以看出，其都将“其他收入”囊括其中。分析其中原因，笔者认为在环境保护领域虽然明确规定了政府拨款、追缴资金、税收款之外，但是对于环境一旦被破坏往往很难进行修复或根本无法进行修复的严重后果相比，多元化资金来源相对于单一资金来源更为有利，规定“其他收入”也是资金来源相较于列举式地穷尽资金来源对于生态环境的保护更为有利。

基于以上分析，笔者认为生态环境损害赔偿基金来源应当包括：①财政拨款，政府拨款意味着政府对生态环境保护的支持与重视；②环境公益诉讼、省政府提起的生态环境损害赔偿诉讼等案件中经生效判决、调解确定的无特定受益人生态环境损害赔偿资金；③生态环境损害赔偿磋商索赔的资金；④环境污染刑事案件被告人被判处罚金或没收的财产；⑤侵害环境案件中的刑事被告人自愿缴纳捐赠的资金（环境赔偿金、环保公益金）；⑥企事业单位、个人自愿捐赠的资金；⑦经有资质的环境损害鉴定评估机构认定，追缴的环境违法企事业单位、个人的生态环境损害赔偿资金；⑧存款利息；⑨上级补助；⑩其他收入等。

2.2 生态环境损害赔偿资金的管理模式 2.2.1 政府性基金模式

政府性基金指的是根据法律法规以及中央文件等的规定，向公民、法人等无偿征收的具有专项用途的财政资金，其目的是支持公共基础建设和公共事业的发展^[4]。并且，政府性基金设立与管理的门槛相对于其他基金而言是相当高的^[5]。例如，我国在海洋油污处理上采取设立政府性基金的模式，设置了专门化的船舶油污损害赔偿基金来应对因船舶油污引发的各种索赔请求。

2.2.2 第三方基金会模式

中国生物多样性保护与绿色发展基金会曾经和清镇市环保法庭合作，通过接收来自中华环保联合会诉讼判决下的一笔约5万元的赔偿金，共同成立了生态环境修复（贵州）专项基金，由管理委员会负责监管和把控，将接收到的三笔赔偿金全部用于环境修复。

2.2.3 地方性公募基金会模式

早在2007年贵州省贵阳市就设立了“两湖一库基金会” ^①，其是由贵阳市人民政府拨款400万元作为原始基金建立的公募基金会。除了政府拨款的400万元作为原始资金，还接受社会各界的募捐。与此同时，为了促进环境公益诉讼的有利发展，贵阳市环保法庭与“两湖一库基金会”决定自2010年起基金会每年提供10万元作为“环境公益诉讼援助资金”，以推动环境公益诉讼的顺利进行。

① 2013年3月39日更名为贵州省贵阳市生态文明建设基金会。

2.2.4 全国性公募基金会模式

在我国，公募基金分为全国性公募基金和地方性公募基金，二者的主要区别在于设立全国性公募基金的原始基金为800万元，地方性公募基金的原始基金为400万元^②，且地方性公募基金的公开募捐活动范围仅限于登记注册地的行政区域^[6]。贵阳市生态文明建设基金会就是典型的地方性公募基金会，它在生态环境保护方面取得了显著的成绩。并且，该基金会每年提供10万元作为支持环境公益诉讼的资金，有力地推动了环境公益诉讼的发展。

② 《基金会管理条例》第8条。

2.2.5 拟设立全国生态环境损害赔偿基金会

以上几种模式各有利弊，在排除政府性基金的门槛高、设置目的不同外，非政府机构且往往是环境公益诉讼的原告，作为第三方管理资金的公信力不够。综合借鉴他国的实践经验和我国出台的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》及各试点的实际做法（根据《贵州省生态环境损害赔偿制度改革试点方案》将设立“生态环境损害赔偿基金会” ^[7]，其他试点将生态损害赔偿金“上缴国库”的做法），设立“全国生态环境损害赔偿基金会”这一途径是符合司法实践，并且与生态损害改革方案相一致的^[8]。

与政府和环境保护行政机关不同的是，基金会是独立的非营利性公益组织，不仅可以有效地规避行政机关权利寻租现象的发生，还可以对每一笔具体资金的使用做到真正公开透明，将生态环境损害赔偿资金真正用于环境保护事业^[9]。因此，将环境公益诉讼赔偿资金纳入“全国生态环境损害赔偿基金”，不仅有利于管理使用环境公益诉讼产生的赔偿金，也有利于管理使用其他捐赠资金和与生态环境保护相关的资金，无论是在管理上还是使用上都可做到专项对口，这对于规范生态环境损害赔偿资金制度将大有裨益。

综上，通过设立“全国生态环境损害赔偿基金”，将环境公益诉讼产生的赔偿金以及我国现存零散分布的环境保护资金进行统筹和规范，并由基金会进行管理，应为当下的最佳方案。

3 生态环境损害赔偿资金的使用与监督机制

为了充分发挥生态环境损害赔偿资金应有的功效，重点还在于建立健全生态环境损害赔偿资金的使用机制和监督机制，以切实完善生态环境损害赔偿资金制度。

3.1 生态环境损害赔偿资金的使用机制

美国《超级基金法案》（Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act, CERCLA）规定的管理模式为由环境保护局（Environmental Protection Agency, EPA）对其他部门的分工配合进行统一的领导，并授权EPA享有敦促各责任方清理环境污染的权力，同时也授权其可以先行支付清理费用，后再通过诉讼等方式向责任方追回费用。美国“油污责任信赖基金”总部设在华盛顿，是一项高达10亿美元的新型油污基金，其将现存的数种法定基金整合而成并成立了“国家油污基金中心”作为管理机构^[10]。日本在1973年的《公害健康损害补偿法》中为管理公害补偿基金的税款专门设置了公害健康损害赔偿协会，该协会具有社团法人资格。

参照美、日及我国的实践经验，设立全国环境损害赔偿基金会对资金进行管理和使用，由基金会承担基金的管理工作，由财政部门对其负责。财政部门对资金进行管理，相较于环境保护部门进行管理，虽然可能环境保护部门在环境保护方面更为专业、技术^[11]，但是作为生态环境部门有可能成为环境诉讼的被告，其在履行职务上有所疏忽或是不利导致了环境损害，因此，由环境保护部门作为主管部门并不合适，将现有的关于生态环境保护的资金整合到基金会下并由其进行管理使用十分关键。

3.2 生态环境损害赔偿资金的监督机制

2010年4月的墨西哥湾“深水地平线”钻井平台石油泄漏事故使海洋环境受到严重污染与损害。针对此次事故，英国石油公司（BP）设立了高达200亿美元的综合性基金，以支付受害人赔偿款项等。BP公司与美国司法部签订了托管协议，据此设立了私立理赔管理程序（Gulf Coast Claim Facility, GCCF），索赔者为与此次事故相关的地方政府，由其向GCCF索赔因采取预防措施与修复措施而发生的费用^[12]。通过设立综合性基金，这一次事故得到顺利化解，其创新在于基金的独立性，并不受制于BP公司与政府，与此同时，该机制不乏各种监督，包括政府的监督有效地督促了基金的管理者高效率地应对民众提出的各种索赔申请，阻止可能的资金滥用情况的发生^[13]。因此，设立生态环境损害赔偿资金制度的重中之重在于构建明确的监督机制，以防止资金的滥用等问题。

3.2.1 明确环保部门的监督职责

目前，我国各地方出台的关于生态损害赔偿资金的管理办法的做法普遍是只规定了行政系统内部的监督，如昆明市^①和泰州市^②规定由市审计局对赔偿资金的管理使用进行监督，贵州省^③和海南省规定由省财政厅进行监督、绍兴市^④规定由市财政局进行监督，《漳州市生态环境损害修复资金管理办法（试行）》规定由财政局和审计局共同监督……行政系统内部监督可以起到一定的作用，但对环境保护而言仅仅有行政系统内部的监督是不够的，这其中甚至有可能产生更为严重的内部腐败问题等。虽然在我国检察机关对此具有监督权^[14]，但是环保行政部门内部的自查与监督尤为重要。因此，应当明确行政系统内部各行政部门的监督职责，根据各部门的职责不同规定符合其职能的具体监督职责，以统一规范各部门对资金管理使用的监督^[15]。

① 《昆明市环境公益诉讼救济专项资金管理暂行办法》第5条。

② 《泰州市环境公益诉讼资金管理暂行办法》第5条。

③ 《贵州省省级环境保护专项资金管理暂行办法》第4条。

④ 《绍兴市生态环境损害赔偿金管理暂行办法》第3条。

3.2.2 构建资金使用的信息公开制度

在关于环境保护的各个环节无论是在立法、执法还是司法，信息的透明度都是至为关键的一环^[16]，如美国的国家机关在涉及环境的有关行动时就必须确保环境信息的透明度，信息公开制度可以有效保障公众的环境信息知情权，其法律依据主要来源于1967年的《情报自由法》、1970年的《国家环境政策法》与1986年的《紧急计划和社团知情法》等。构建生态环境损害赔偿资金的信息公开制度，以使社会公众有途径可以对政府部门的资金使用与管理情况进行了解与监督，这虽然不能完全杜绝营私舞弊的腐败现象，但这种公共资金使用信息公开的制度可以最大限度地保证公共资金的合法使用^[17]。

参照美国超级基金法的公众监督之信息公开可以发现，公开是原则，不公开是例外。公开的信息主要包括^[18]：①污染场地信息公开^①；②用于选择反应行动的行政记录公开^②；③技术转移信息公开^③。

① CERCLA第104条为“反应权限”，其第（e）款为“信息收集和获取”。根据本条规定从任何人处获取的记录、报告或者信息（包括总统的代表获取的记录、报告或者信息）均对公众公开。

② CERCLA第113条（k）款规定，总统应当建立行政记录，并且应当基于行政记录来选择反应行动。行政记录应当向争议设施所在地或者其附近的公众公布。总统也可以将该行政记录的副本放置在其他任何地方向公众公开。

③ CERCLA第311条规定在执行计划时，美国国家环保局局长应当实施一项技术转移（Technology Transfer）计划，包括开发、收集、评价、调配和发布与反应行动需要的替代性和创新性处理技术的利用有关的信息，并应当为上述信息建立并维护一个中心参考资料室。局长所维护的资料应当以一种能够促进信息传播的方式提供给公众以及其他政府机构，除非在任何个人有令局长满意的证据表明如果公开局长根据本款从该个人直接或者间接获取的任何信息或者其中部分信息，可能泄露以下内容：商业秘密；其他个人隐私。局长不得披露上述信息，并且根据《美国法典》第18编第1905条，透露上述信息应当受到惩罚。但是当任何国会委员会的主席提出披露要求时，不得以本款为依据拒绝向国会或国会委员会披露。

参照超级基金法案的信息公开，我国在完善生态损害赔偿资金制度时，在监督方面也应当做到以公开为原则，不公开为例外^④。“全国生态环境损害赔偿基金”关于信息公开的规定可拟为：“生态环境损害赔偿基金管理委员会对涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的基金信息不得公开。但是，经权利人同意公开或者管委会认为不公开可能对公共利益造成重大影响的信息，可以予以公开。”基金管理委员会应当主动公开与基金相关的信息，每个公民都有权利对基金的相关信息申请公开。主要包括：①基金来源信息的公开；②基金使用决策事项的公开；③基金使用具体信息的公开。

④ 例外规定可以参照《中华人民共和国政府信息公开条例》第14条第4款：“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。”

3.2.3 强化环保组织的监督权

首先，环保组织成立的宗旨是以保护环境为己任，为了促进生态文明和可持续发展等与环保相关事业的发展^⑤，它们成立的目的就是有组织有纪律地保护环境，在环境公共利益受损的情况下，积极地提起环境公益诉讼以保护环境公共利益^[19]。

⑤ 《中华环保联合会章程》第3条、《中国生物多样性保护协会及绿色发展基金会》第3条、《北京自然之友章程》第3条、《中国生态文明研究与促进会章程》第3条。

其次，在我国目前的法律框架内仍然是以环保组织为提起环境公益诉讼的主要力量，并且在环保组织提起的大多数环境公益诉讼案件中获得了生态环境损害赔偿金，对其的使用与管理，是否可以真正地对环境损害进行救济，这些问题不仅是社会公众更是作为原告的环保组织最关注的焦点。因此，在赔偿金的使用上作为原告的环保组织应当是享有完全的知情权和监督权的。

最后，环保组织作为独立于政府的民间机构，其组成人员来自各行各业，关注点不同，能够更全面地了解资金是否落到实处。不受制于行政主管机关的权力和地方政府的压力，可以更为客观地对资金的管理使用进行监督。

3.2.4 落实公民的监督权

监督权是宪法赋予公民的一项重要的基本权利，每个公民都享有对国家事务的监督权。完善生态损害赔偿资金制度在于更好地对环境公共利益进行保护，而公民对享受美好环境享有当然的权利，因此在生态损害赔偿资金的管理使用中应当将公众的监督作为重要的一环，公众的参与能够更好地将督促资金的规范管理，应当建立公众信箱、网络平台、热线电话等渠道，为公民参与监督畅通渠道^[20]。

4 结论

设立全国性公募基金——“全国生态环境损害赔偿基金”并建立专门的管理委员会对资金进行管理和使用，必将进一步推进我国生态环境损害赔偿资金制度的建设与完善，在监督上不仅做到行政监督并切实做到信息公开和拓宽公众参与途径，落实公众监督。将环境公益诉讼赔偿金、生态修复金、社会捐赠资金等纳入到统一管理的系统中，在没有发生环境损害时，对环境予以关注和维持；当生态环境损害发生时，可以及时从基金中提取资金以有效应对重大环境损害；当发生生态环境损害之后，对环境公益提起提起环境公益诉讼的原告在鉴定费、诉讼费等方面可予以援助，对无人负责但是遭到损害的环境予以环境修复等。生态环境损害赔偿基金应当是一个全方位、动态的系统，从预防生态环境受到损害直至受到损害之后的修复、救济等都应当有一个完整的系统对其进行管理。