引言

改善农村人居环境，是以习近平同志为核心的党中央从战略层面和全局高度作出的一项重大决策，是实施乡村振兴战略的重点任务，事关决胜全面建成小康社会，事关广大农民根本福祉，事关美丽中国建设进程^[1]。习近平总书记多次强调，农村环境整治这个事，不管是发达地区还是欠发达地区都要搞，标准可以有高有低，但最起码要给农民一个干净整洁的生活环境。近年来，国家先后印发《农村人居环境整治三年行动方案》《农业农村污染治理攻坚战行动计划》《农村人居环境整治村庄清洁行动方案》《关于推进农村“厕所革命”专项行动的指导意见》等文件，持续实施了农村环境综合整治、清洁乡村、“一池三改”、农村沼气工程、美丽乡村建设等工程，农村人居环境整治取得新进展和新成效。但从全国来看，农村人居环境状况不平衡，一些地区“垃圾围村”“污水横流”等脏乱差问题突出，一些地区建设投入缺口较大，还有一些地区存在“建得起，用不起”“用得起，修不起”等问题，这与亿万农民群众的期盼还有较大差距，已成为全面建成小康社会的突出短板。

产生农村环境问题的原因是多方面的，村民参与环境整治内生动力不足是其中一个重要方面。坚持建设美丽中国全民行动是新时代习近平生态文明思想的八大原则之一，强调生态文明建设需要群众自下而上的全面行动，形成人人参与的强大合力。回顾十多年的农村环境整治历程，一些地方责任界定不清、政府干预过多，存在政府“大包大揽”“包办代替”“政府干、农民看”等现象，导致工程推进慢、选址难、成效差，尤其是一些“晒太阳”工程，严重损害了政府“民心工程”和“环保工程”的形象。农民群众不仅是农村环境整治的直接受益者，更是重要的参与者、建设者。只有把农民群众的积极性、主动性真正调动起来，才能难事不难、好事办好，推动环境整治取得更大范围、持久稳定的环境成效。

为确保2020年底前全面完成农村环境治理攻坚战目标任务^[2]，在政府财政资金缺口较大、市场投资回报机制尚未健全的情况下，要更加注重激发村民参与环境整治的内生动力，调动亿万农民群众积极性、主动性和创造性，让村民自治在环境整治中发挥基础性作用。本文在明确激发农民内生动力的必要性和意义后，全面分析了当前农村环境整治形势，深刻阐述了村民参与环境整治的制约因素，并提出了激发村民内生动力助力农村污染治理攻坚战的对策建议。

1 充分认识激发内生动力的必要性和意义

一是落实习近平总书记有关重要指示的具体行动。习近平总书记指出，要结合实施农村人居环境整治三年行动计划和乡村振兴战略，进一步推广浙江好的经验做法，建设好生态宜居的美丽乡村^[3]。为落实习近平总书记关于农村人居环境整治的重要批示精神，中农办牵头印发《农村人居环境整治村庄清洁行动方案》，提出：聚焦农民群众最关心、最现实、最急需解决的村庄环境卫生难题，充分激发农民群众“自己的事自己办”的自觉，从老百姓身边的小事抓起，一件事情接着一件事情办，不断增强亿万农民群众的获得感幸福感。激发村民内生动力，就是坚持建设美丽中国全民行动基本原则的生动实践，就是推动以往“政府主导”模式向“政府引导、全民行动”双轮驱动模式过渡的重要引擎。

二是打好农业农村污染治理攻坚战的客观需要。距2020年底仅剩不到两年时间，对标《农村人居环境整治三年行动方案》《农业农村污染治理攻坚战行动计划》目标任务，在国内经济下行压力加大、财政收支紧张的情况下，若单靠政府财政投入开展农村环境整治，全面完成农村生活污水垃圾治理目标任重道远。激发村民内生动力，就是学习推广浙江“千村示范、万村整治”工程经验，从农民自己动手能干、易实施、易见效的村庄环境卫生问题入手实施先行整治，坚持少花钱或花小钱办大事、办好事。

三是加快农村生产生活方式绿色化转型的必然要求。农民群众既是农业农村污染物的主要排放者，又是污染问题的主要解决者；既是垃圾分类、资源节约的实施主体，又是保护庭院环境的责任主体。要把推进农村环境整治的过程变成组织群众、发动群众的过程，引导农民科学合理施用化肥和农药，摒弃乱丢乱倒、乱搭乱建等不良习惯，自觉参与维护干净整洁的公共空间和生活环境；倡导简约适度、绿色低碳的生活方式，反对奢侈浪费和不合理消费。每一位村民不应成为环境问题的旁观者、指责者，要成为解决环境问题的参与者、贡献者。激发村民内生动力，就是从自我做起、从现在做起，经过共同努力，更好、更快地建设一大批生态宜居的美丽乡村，为老百姓留住鸟语花香田园风光。

2 当前农村环境形势与根源剖析 2.1 农村环境治理形势

党中央、国务院高度重视农村环境整治工作，经过多年的努力，农村环境整治工作取得较大进展。同时，我国农村环境整治工作仍处于起步阶段，存在工作进展不平衡、资金投入缺口较大、长效机制尚未形成等困难和问题。

2.1.1 区域工作进展不平衡

东部地区整治水平高于中西部地区整治水平。据住建部数据统计，截至2016年底，我国仍有40%的行政村未对生活垃圾进行处理，80%的行政村未对生活污水进行处理。从区域分布来看，东、中、西部对生活污水进行处理的行政村数分别为5.5万个、2.5万个和2.1万个，占比分别为28%、15%和14%，东部地区高于全国平均水平，中西部地区均低于全国平均水平；东、中、西部对生活垃圾进行处理的行政村数分别为16.0万个、8.9万个和8.7万个，占比分别为82%、52%和55%，东部地区高于全国平均水平，中西部地区均低于全国平均水平。具体如表 1所示。

2.1.2 环境设施建设投入缺口较大

截至2016年底，未对生活污水进行处理的行政村有42.4万个，未对生活垃圾进行处理的行政村有18.8万个。参照各地农村环境综合整治项目建设投资情况，单个行政村生活垃圾处理设施投资约为30万元，生活污水处理设施投资约70万元。按此测算，实现全部行政村污水和垃圾处理设施全覆盖，分别需投入2968亿元和564亿元，合计3532亿元。据生态环境部统计，2008—2017年，中央财政累计投入435亿元，支持13.8万个建制村开展环境整治；中央财政每年平均投入43.5亿元。初步按照中央和地方1:2配套比例测算，10年间中央和地方平均每年用于农村环境综合整治投入合计仅为130多亿元，这与实现农村生活污水垃圾处理设施全覆盖资金需求缺口较大。

2.1.3 长效运营机制尚未建立

由于农村环境基础设施长效运营机制尚未形成，部分设施建成后存在责任主体不明确、运行维护资金不落实、管护人员不足、规章制度不健全等问题，导致一些设施不能正常运行^[4]。据相关媒体报道，由于运营资金短缺、管网配套不同步、专业技术人员缺乏等因素^[5-10]，农村生活污水处理设施“晒太阳”问题比较突出。具体如表 2所示。

2.2 问题根源剖析

一是工作责任有待进一步压实。一些地方还没有把农村环保工作真正纳入重要议事日程；在不少基层“重城市、轻农村，重点源、轻面源，重建设、轻管理”的观念还普遍存在；一些地方农村环保工作主动性不强，“等、靠、要”思想严重，工作部署不清晰，责任主体不落实，治理措施不具体，导致农村环境保护和污染治理明显滞后于农村经济社会发展，历史欠账多，新账压力大。

二是村民参与环境整治内生动力不够。目前，各地在推进农村环保工作中，主要依靠政府行政推动，农民群众主体作用未得到充分发挥，村民参与环境治理责任感不强，缺乏内生动力。一些农村环境整治项目建设未充分尊重当地农民群众意愿，未与农业生产方式和农村生活方式紧密结合起来，导致技术和模式选取不合理，设施建设成本过高、后期运行维护困难。

三是农村环境整治市场机制不完善。与城镇环境保护相比，农村环境保护具有分散、繁杂、无序等特点，现阶段治理技术和市场商业模式不成熟，投资回报机制不健全，吸引社会资本参与积极性不高。在一些城乡供水一体化、排水设施比较完善的地区，开展了农村生活污水、生活垃圾处理收费试点，但整体上处理收费试点地区占比较低，“谁污染、谁治理，谁受益、谁付费”收费制度尚未健全，农民群众主人翁意识也未得到体现。

3 村民参与环境整治的制约因素分析 3.1 一些地方政府事权划分不清、组织村民参与不够

一些地方在农村环境整治方面，政府大包大揽、强制或变相摊派，不尊重农民意愿，事权划定不清，村民庭院内的环境卫生也要干涉和管理；一些地方仍沿用“从上而下、包揽建设”工作模式，“政府干、百姓看”等现象时有发生；还有一些地方尚未建立项目信息公开监督制度，在项目规划、选址、设计、建设和运营等环节缺乏群众参与、监督。

3.2 村基层党组织核心作用发挥不足

实践证明，凡是村基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用发挥好的村庄，往往能带动当地村民在环境整治、美丽乡村建设、旅游农业发展等方面取得显著成效。同时，一些地区在农村环境整治过程中，不注重基层党组织核心作用发挥，尤其是一些有威望、有能力的村支书的能力发挥，未能在村庄环境整治上形成推进合力。

3.3 不少村民环境意识不高、主动性不强

在农村地区，不少村民小农意识根深蒂固，环保意识较低，多年来养成的生活习惯仍未改变，乱丢、乱倒、乱扔、乱堆等现象随处可见，垃圾成堆、污水横流、粪便遍地，导致村庄人居环境“脏、乱、差”，严重的地区会影响到农民群众身体健康。一些村民认为环境整治是政府要做的事情，与自己无关，参与的积极性、主动性不强。

4 激发内生动力助力污染攻坚路径探析 4.1 关于事权划分，坚持政府主导、村民主体

一是政府发挥引导作用，做好规划编制、政策支持、试点示范等，解决单靠一家一户、一村一镇难以解决的问题。二是完善公开监督机制，建立项目信息公开制度，引导村民积极参与项目建设和管理，推动决策民主化，保障农民知情权、参与权和监督权。也可设立公开电话或投诉信箱等，接受村民咨询、举报，对反映的问题及时进行核查和回应。三是明确村民维护公共环境责任，庭院内部、房前屋后环境整治由农户自己负责，村内公共空间整治以村民自治组织或村集体经济组织为主。四是充分发挥村民自治的作用，动员广大村民积极主动实行自我管理、自我教育、自我服务，用自己的双手创造幸福美好的生活，共同改善村居环境，建设美丽家园。

4.2 关于推进方式，坚持试点先行、统筹推进

一是以垃圾分类收集、畜禽粪污资源化利用和防治、秸秆农膜回收处理、化肥农药减施增效等为主题，结合当前正在开展的试点示范工作，如农村环境综合整治、整县推进畜禽粪污治理、果菜茶有机肥替代化肥示范等，总结和推广一批激发村民环境整治内生动力的示范县、示范村、示范户，发挥以点带面、辐射带动作用。二是引导有条件的地区将农村环境整治与特色产业、休闲农业、乡村旅游、美丽乡村、森林乡村等有机结合，把村民增收致富与激发村民内生动力结合起来，实现农村产业融合发展与人居环境改善互促互进，提升农民群众生活品质，为农民建设幸福家园和美丽乡村注入动力。

4.3 关于奖惩机制，坚持制度创新、村民受益

一是完善激励约束并举机制，通过“门前三包”、垃圾分类积分制、“先建后补”“多干多补”等措施，调动基层和农民积极性。二是建立完善村规民约，将垃圾分类收集、节约用水、村庄环境卫生、古树名木保护等要求纳入村规民约，通过群众评议等方式褒扬乡村新风。三是建立村民自治制度，鼓励各地建立健全村庄公共环境保洁制度，通过“民事民治、民事民办、民事民议”的方式，推动形成民建、民管、民享的长效机制，在村庄环境整治中培育自治，在村民自治中给村民带来了看得见的实惠。四是鼓励有条件的地区探索建立污水垃圾处理农户缴费制度，综合考虑污染防治形势、经济社会承受能力、农村居民意愿等因素，合理确定缴费水平和标准。

4.4 关于思想意识，坚持强化宣教、多方支持

一是充分利用报刊、广播、电视等新闻媒体和网络新媒体，加强宣传教育工作，提高村民的环保意识，改变乱扔垃圾、乱排污水等影响环境的不良生活习惯；鼓励农民自觉践行绿色生活、绿色消费，形成低碳节约、保护环境的社会风尚。二是鼓励多方力量参与，建立政府和村民等各方共谋、共建、共管、共评、共享机制，动员村民投身美丽家园建设。三是发挥好基层党组织核心作用，强化党员意识、标杆意识，带领农民群众推进移风易俗、改进生活方式、提高生活质量。四是充分发挥村民理事会的作用。在整治村成立由村干部、老党员、家族带头人、外出乡贤和农村致富能手等人员组成的村民理事会，通过村民理事会做群众工作，号召村民主动参与。