新中国成立以来，我国城镇化进程在不断探索中向前发展，尤其是改革开放以来，伴随着工业化进程加速，我国城镇化飞速发展。根据《国家新型城镇化报告2016》，1978—2016年，我国城镇常住人口从1.72亿增加到7.93亿，城镇化率从17.92%提升到57.35%（图 1），城镇化率年均提高1.04%，远高于世界同期平均水平，规模速度世界少见，成就举世瞩目。

城镇化一方面对城市社会、经济、交通、生产、科技以及文化的发展起到了重要推动作用；另一方面，由于城市人口的持续增长和高度集中，消耗需求水平的不断增加，城市自身具有的代谢功能正在对自然界的生态平衡产生重大影响和冲击，同时，也对人类的居住环境和生活质量产生各种不利影响，引起了环境污染、垃圾围城、交通拥堵等问题。城镇化发展带来的一系列问题已成为影响我国城镇化发展质量的重要方面，为此，我国提出了新型城镇化发展道路^[1-3]。2014年我国出台了《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，强调健康有序发展城镇化，以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展，走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路。党的十九大报告提出，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。当前，我国已经进入全面推进生态文明建设的历史时期。在生态文明、新型城镇化全面推进的背景下，城市生态建设是优化空间布局、促进区域均衡发展的重大战略部署。只有通过城市生态建设，改善并优化人居环境，才能吸引更多的优势资源服务于城市经济水平提升，从而增强城市的综合竞争力。

我国学者早在20世纪90年代就开始关注我国城镇化进程中生态环境问题的研究，并从多个角度提出了城镇化进程中生态环境管治途径。如陈海秋^[4]从“城市环境治理”概念入手，认为城市环境治理是各类治理主体对城市环境公共事务进行合作参与、多元化管理的过程或状态，并提出实现城市环境管理作用方式根本性转变的方法和途径。曹海军和霍伟桦^[5]认为协作式治理作为国内外研究府际关系和跨区域合作的新趋势，对城市群环境治理具有重要的借鉴意义，并运用协作式治理的理论框架构建了优良的城市治理体系和新型的城市群内府际关系。张倩等人^[6]从城市规划、产业结构、资源政策、生态环境保护措施以及组织形式等五个方面对城市生态管理模式进行诠释，并剖析城市生态管理模式对城市资源利用效率的影响。

城镇化快速发展进程中对生态环境的忽视导致产生环境问题的情况非我国独有，发达国家先于我们经历了这一阶段。从城镇化率视角分析来看，我国在2010年达到50%的城镇化率，英国早在1851年就经历了这一转折点，德国（1893年）、美国（1918年）、法国（1931年）、日本（1953年）、韩国（1977年）也相继先于我国经历了50%城镇化率阶段^[7]。城市环境污染问题是随着城市发展产生的，特别是产业革命后，由于人口迅速增加，工业生产不断集中和扩大，能源消耗持续剧增，引发了严重的环境问题。20世纪以来，震惊世界的公害事件不断发生，造成严重的社会危害，使各国政府和人民意识到环境保护的重要性，并采取各种措施，投入大量资源进行环境治理。另一方面，国外学者对于对城镇化进程中环境治理的研究，起步早，角度多，内容广泛，最初的研究主要以“管理视角”为主，注重研究探讨城市化引起的生态环境效应和机理分析，进入21世纪，学者们的研究开始向“治理视角”转变，主要围绕“城市—经济—环境”系统，把城市化进程中产生的环境问题和经济发展、可持续发展联系起来，从经济学、生物学、生态学、公共治理等不同角度对环境治理进行了系统性研究^[8-10]。研究、借鉴发达国家的理论和实践经验，对促进我国城镇化健康、有序、可持续发展具有重要意义，也为我国有效开展城镇发展进程中的生态环境管治提供了重要参考。

1 我国城镇化建设过程中面临的生态环境压力与挑战

一方面，城镇化对城市社会、经济、科技以及文化的发展起到了重要推动作用；另一方面，由于城市人口的持续增长和高度集中，消耗需求水平的不断增加，城市自身具有的代谢功能正对自然界的生态平衡产生重大影响和冲击，也对人类的居住环境和生活质量产生不利影响，引发一系列生态环境问题。我国城镇化建设面临着严峻的压力与挑战：

1.1 生态保护与经济发展的矛盾突出

在城镇化发展中充分考虑资源、环境与经济发展的关系，是现阶段城镇化发展的必然要求。世界各国的发展历史和趋势表明，人均商品能源消费和经济发达水平有明显的相关关系。也就是说，城市化以及城市化导致的收入差距扩大必然促进能源消费总量不断提高。据统计，我国1978—2013年城镇人口增长了324%，国内生产总值增长了15 430.8%，而能源消耗增长了556.2%，这说明我国改革开放以来的初级发展模式，是以能耗5倍多的增长为代价实现了产业和经济的发展及城镇化的发展。这种粗放模式所带来的生态成本不仅在一定程度上抵消了经济发展的成功，也对区域乃至对世界的能源供应总量造成巨大且不可逆的影响。

1.2 政府治理与市场主导的关系不协调

过去十年间，我国在生态城市和城市化问题治理领域取得了一系列成绩，相继推出了引导城市生态保护与环境治理的政策、标准、条例、财政激励制度和示范项目。然而，我国城市的生态建设与管理多是自上而下，由政府主导，公众参与程度小。城市建设中还存在“重建设、轻管理”的倾向，突出反映在城市环境管理的规划滞后，城市环境管理和维护投入不足，相应的人力和物力配置不够，各类规范、标准不全等方面。在未来的城市化建设中，如何加快政府职能转变、改进监管方式、充分发挥市场作用，使更多的市场力量自下而上的参与甚至引导城镇化生态建设，也是我国新型城镇化发展面临的挑战之一。

1.3 城镇化建设导致资源环境状态恶化

城市化增加了对土地资源的需求，而土地利用方式的变化改变了原有的生态环境结构和过程。首先表现在城市面积的无节制扩张所导致的可耕地资源紧缺，其次是土地利用变化后，原有生态过程、结构和功能的改变所引发的生物多样性减少等风险，再次，城市建设用地的无节制扩张还可能额外增加区域环境的污染物输入，影响其原有环境过程，对生物个体和生态系统产生负面影响，进而对城市生态格局、生态系统服务及人类居住环境造成风险。

1.4 城镇环境污染向农村转移风险加剧

近年来，我国许多城市在环境基础设施方面取得了较大发展，但总体而言，城市环境基础设施建设仍相当薄弱，特别是生活污水集中处理、生活垃圾无害化处理和危险废物处置能力尤显不足。大城市环境基础设施建设薄弱迫使周边地区更多地承担来自中心城区的各类污染。目前，由于生活污染和工业污染叠加，新旧污染相互交织，工业及城市污染向农村转移等问题，我国乡、镇、村污染物排放总量已超过全国污染物排放总量的一半，污染形势严峻。

2 国外城镇化进程中生态环境管治经验

他山之石，可以攻玉。虽然由于经济社会发展水平、区位特点、资源禀赋和环境基础的不同，各国城镇化的发展特点和历程不尽相同，但是各国均在其城镇化建设中积累了宝贵的生态环境管治经验。

2.1 英国“多核化”城镇化发展模式下的生态环境问题治理策略

英国城镇化主要有两种发展模式：“卫星城市”建设模式和“新城”建设模式，两种模式都体现了英国在城镇化进程中积极推行的全国多个城市共同发展、相互平衡、各具特色的“多核化”发展模式，这种多层次的发展模式有效缓解了城市压力过大、人口聚集导致资源紧缺的局面^{[11, 12]}。该种发展模式下英国采取的生态环境问题治理策略也主要是从“卫星城”和“新城”建设的规划科学化和治理生态化着手：

（1）以科学规划为龙头，指引城镇化建设

从1944年出台的《大伦敦规划》到2004年的《大伦敦空间发展战略》，基本每隔20年伦敦政府就会出台一部城市建设总体规划，将环保问题纳入到城市规划建设中统筹考虑，并出台一系列配套法案和行动方案来保障规划的最终落实。对于“卫星城”和“新城”建设，则通过规划来强调小城镇建设理念和目标的科学性，重视小城镇规划建设主体的多样性，合理规划城市空间布局，明确各分区功能，注重区域间的协调和可持续发展。

（2）优先考虑环境保护，走环保与生态城镇化之路

注重保护文化遗产，加强对历史文化和古老建筑的保护和修缮；颁布生态建设计划，实行指令性管制，防止城镇盲目扩大发展；限制污染企业和污染产业的进入，注重产业的绿色发展，给予环保类企业一定的扶持和鼓励；大力实行小城镇生态环境工程，重视低碳社区建设，打造个性小城镇。

2.2 德国“去核化”城镇化发展模式下的生态环境问题治理策略

“去核化”又称“去中心化”，是将功能、人口或资源从一个中心进行重新分配或分散的过程^[13]。德国是世界上城镇化水平较高的国家，城镇化率高达96%。德国的“去中心化”城市发展模式遵循行政资源、社会公共产品和服务的均衡分布和区域城乡同质性原则，削弱了主要大城市的“资源中心”地位，促进了地区平衡以及经济社会与环境的可持续发展，有效地缓解了工业化进程中的“城市病”，最终形成了城镇布局相对合理，大中小城市并行发展的总体格局^[14]。该种发展模式下德国采取的生态环境问题治理策略也多以改善中小城市和小城镇生态环境质量为目标：

（1）注重城镇化与生态环境协调发展

德国除柏林、汉堡和慕尼黑三个城市外，其他城市人口均未超过百万，70%的人口生活在环境比较幽静的中小型城市。因中小型城市的各种资源分布非常均衡，商业区、企业区、住宅区在规划设计时就特别强调其分布的合理性。德国在构建均衡式发展模式的城镇化规划时，尤其注重根据不同城镇的不同地理条件和资源优势及其发展潜能对其进行城镇与环境协调建设^[15]，并把有利于生态环境发展作为首要目标。

（2）城市建设坚持生态环境保护优先

由于历史传统和人文素质等原因，德国公众对生态建设、环境保护的意识普遍较强。德国政府每四年颁布一轮生态建设计划，实行指令性管制。在小城镇建设中也将环境保护作为重要因素优先考虑，坚决杜绝以牺牲环境为代价来发展经济。在德国建设法典中，环境保护制约着建设全过程，且政府规定任何建设项目都要保证绿地总量平衡。德国几乎所有小城镇中森林和花园总面积都占该城的三分之一以上。

2.3 美国“核—圈”城镇化发展模式下的生态环境问题治理策略

美国是世界上城镇化水平较高的国家之一，基本达到了城乡一体化、农村城镇化。1960年以后，美国在高度城镇化的背景下引领了发达国家的两大新潮流：“大都市区化”与“郊区化”，即一方面，中心城市核心作用愈发显著，1990年后，美国都市区中心城市逐渐发挥出更为显著的核心作用；另一方面，随着大城市及城市中心区的人口拥挤、基础设施老化、环境污染等“城市病”日益严峻，再加上交通系统和信息技术进步的支撑，美国主要大中城市均出现了快速郊区化趋势^[16]，最终实现人口与产业的多中心扩散。两种发展模式本质上都属于“核—圈”城镇化发展模式。美国的城镇化发展表现出强烈的自主性和自发性，这种发展模式下美国也采取多种手段充分调动公众参与环境保护的积极性，形成了一种自发的、自下而上的、上下结合的城市生态环境管治形式：

（1）多主体的管理制度

一般来说城市政府是城市环境管理的主体，但美国不少城市纷纷进行单一主体向多主体参与管理的转变，并提高环境管理部门地位，促进强化各部门间协作，逐渐形成了部门分工负责和环保部门统一管理及多主体参与监督的格局，在提高城市的绿色管理的整体水平上具有显著效果。

对于企业参与，美国通过设计环境管理跟踪项目，激励企业采取更为积极的自愿性环境行为，以规范企业行为，降低环境治理成本。对于公众参与，美国是公众参与城市环境管理的典型代表，其公众参与管理主要有四种类型：对具体环境事务的参与、对政策评估甚至立法活动的参与、对环境影响评估的参与和对具体开发方式评审的参与。

（2）科学的城市规划

美国的城市规划不仅在于体系规划的合理性、交通规划的系统性，更在于它打破区域界线，进行资源整合，以大中城市为中心，依托其辐射带动作用，以点带面，推进区域城乡一体化，使城乡建设均衡发展，形成多层次的城镇体系^[17]。此外，美国的城镇化与工业化、产业化、信息化齐头并进，协调发展，这些元素的加入不仅为城镇化建设注入了活力，保证其稳定健康发展，提升其发展水平，而且带动了相关企业或产业发展，形成良性循环。

（3）以人为本的发展方向

美国在城镇建设过程中除了鼓励公众积极参与、认真吸收采纳公众意见外，还加强基础设施及社会服务设施的建设，不仅注重公园绿地保护、步行道自行车道的设计，而且充分考虑城市景观的环境设计，使城镇居民既拥有和大城市居民相同的舒适生活环境，又拥有大片森林与绿地，能够与大自然进行更为亲密的接触。通过这种方式，美国吸引了大批人口和产业向小城镇迁移，加速了城镇化的发展速度。

2.4 日本“政府主导”城镇化发展模式下的生态环境问题治理策略

日本城市化高度发展的标志不仅体现在人口城市化水平方面，还体现在政府主导的城乡一体化过程和对城市环境污染的有效控制。与发展中国家的特大城市相比，日本的特大城市发展不仅集约化程度高，在生态、智能建设方面也值得研究和借鉴。

第二次世界大战后，日本在国家经济政策的引导下，战后恢复以重化学工业、石油化学联合企业等骨干产业为中心，随之而来是环境公害不断发生，并成为重大社会问题。后来随着公害问题的解决以及国内外社会经济形势的发展，日本的环境问题重点和政策内容也发生了很大变化。各个时期日本面临的环境问题及其对环境治理的理念与工作重点在每年出版的白皮书中得到了充分体现，如在1969—1971年间针对重大公害问题的《公害白皮书》，1972—2006年间以构建舒适生活环境为目标的《环境白皮书》，2007—2008年间以资源的有效与循环利用为重点的《环境与循环型社会白皮书》，2009年以后则改为《环境、循环型社会与生物多样性社会白皮书》，突显了生物多样性维护这一国际热点问题^{[18, 19]}。20世纪90年代后，在“政府主导”的城镇化发展模式下，日本采取的生态环境治理策略带有浓厚的政府主导色彩：

（1）积极推进生态城市建设

1989年，日本环境厅提出“恢复城市生态循环系统”这一概念，并提出建设“生态城”（“eco-polis”）的目标，为90年代生态城市（eco-city）和零排放生态工业园区（eco-town）建设打下了理论基础。针对地球环境问题和废弃物处理与促进循环利用等需要，日本环境厅于1993年颁布《环境基本法》，其目标为“减少环境负荷，实现循环社会”“人与自然的共生”“官民共同参与”“推进国际性环境问题的解决”等，并要求各级政府必须编制有关环境保护的长期规划和实施计划。这标志着日本已从原来的关注公害和环境问题转向关注资源与环境问题。另一方面，城市规划建设主管部门也同期颁布《环境政策大纲》，规定日本三大都市圈（东京大都市圈、京都—大阪—神户都市圈和名古屋都市圈）内的所有城市以及其他人口在25万以上的城市圈的城市或县府必须编制《城市环境规划》^[20]。

（2）积极推动低碳社会建设

在气候问题备受关注的国际大背景下，日本也积极推动低碳社会建设。2005年《京都议定书》协议正式生效后不久，日本专门成立“气候变化对策推进部”，修改并实施《气候变化对策推进法》，编制《京都议定书目标达成计划》。2008年，日本政府正式提出“到2050年碳排量比1990年削减60%~80%”和建设“低碳素社会”的长期目标，同时全面实施《低碳社会建设行动计划》。2010年，日本政府制定“新成长战略”，在其中的21个国家项目中均提出了建设世界领先的“环境未来城市”设想。为配合《低碳社会建设行动计划》，2008年后日本的低碳城市建设主要表现在四个方面：制定地方自治体的《气候变化对策实施计划》，包括政府办公与事业部门计划和地区规划两个方面；建设“环境示范城市”；大力开展生态城市建设支持项目；发布“低碳城市建设指导方针”。

3 国际经验对我国城镇化进程中生态环境管治的启示 3.1 构建生态环境空间治理体系

英国等国外城镇化进程中通过颁布制定空间发展战略，建立城市绿道、生态廊道、公共空间、立体绿化在内的城市多维度多层次生态空间的具体设计，引导城镇区域间的空间协调和可持续发展。对于我国而言，目前各城市仍处于发展阶段，多数城市的规划编制中缺乏生态环境空间治理的理念。落实生态环境空间治理思路是从本源治理生态环境的一大途径，包括统筹布局生产、生活、生态空间，合理空间布局，坚持分类防治的原则，通过空间分析形成具有不同生态特征和防治要求的生态环境分区，实施分区分类管控，分级分项施策，从而提高生态环境精细化管理水平，提升生态环境治理效率^[21]。

3.2 加强对突出环境问题的治理

国外城镇化过程中，对环境问题不是面面俱到，而是抓住影响城市发展和居民生活的突出问题进行重点治理，逐步推进^[22]。比如，新加坡为解决淡水资源匮乏问题，通过综合规划、法律法规、价格调节、科学技术应用等一系列措施综合治理，构建了以当地水、进口水、新生水和淡化海水四大国家“水喉”为支撑的水源保障体系，把新加坡水资源匮乏的短板变成了战略优势。对于我国而言，雾霾和水污染是影响城市居民生活的突出问题，要进行重点治理。针对雾霾问题，应确立区域治理的理念，实行跨行政区治理，在京津冀等重点污染区域建立大气污染联防联控机制。加强机动车污染治理，目前北京、广州、上海、天津、杭州、深圳等城市已经实施限牌，下一步还应从源头上加大治理，比如改善能源结构，降低煤炭消耗、提高电力等清洁能源的使用比例；提升油品标准，推广应用更高质量的油品；大力发展公共交通，打造更多以轨道交通、城市公交、出租车和慢行交通系统为骨架的公交城市。针对水污染问题，要沿长江经济带等重点水域进行联动治理，各行政区要建立水污染治理的联动机制。

3.3 充分发挥政府主导作用

市场调节和政府引导是推动我国城镇化发展的重要手段，但由于市场失灵现象时有发生，并存在偶然性和不可预测性，因此，政府就要充分发挥公共管理作用，维护全社会的公共利益，在城镇化发展中实现生态保护、社会稳定和人的全面发展之间的平衡。可充分借鉴日本“政府主导”的城镇化发展模式，充分发挥我国政府在解决城镇化进程中环境问题中的主导作用，从满足社会发展和公众需求的角度出发，进一步转变职能，明确政府在城镇化建设规划、政策制定、公共服务、农村生态保护、社会管理的职责，提高资源和环境保护意识，正确处理好科学管理与指导、公共服务供给、社会管理创新、城镇建设与农村环境等方面的问题^[23]。

3.4 注重城镇化的科技发展

生态城镇化要求城市的发展必须与城市生态平衡相协调，要求自然、社会、经济复合生态系统的和谐统一，这就必须以强大的科技作为后盾。生态环境的改善同样也依赖科技进步，环保科技产业的发展将是解决城市环境问题的重要一环。为了使城市生态化建设获得成功，世界上许多城市都非常重视城市建筑建设和改造过程中生态适宜技术的研制和推广。我国在城市建设过程中也要把大力发展资源节约、环境友好的循环经济和低碳经济作为城市建设的首要目标，追求经济与生态的协调发展。通过政府投入、政策扶持等手段促进环保产业快速发展，这其中，除了要重视建筑生态适宜技术的研究外，还要重视生态农业、生态工业等专业人才的培养，促进城市建设的全面生态化。

3.5 加大公众监督参与力度

国外城镇化非常注重公众参与，尤其在城市环境治理中，更加注重民间力量的培养，加强与企业、社会和环保团体的合作，推行各种创新性设计，注意推动自愿性行动来保护环境，积极推动公众参与环境治理。我国在今后的城镇化发展过程中，也要构建从规划方案的制定，到具体的建设推进，再到后续的监督监控的全流程的公众监督参与机制，推动城市发展逐步向绿色化、生态化、低碳化转变。建设一批以绿色学校、绿色企业、绿色社区为主体的生态文化宣传教育基地。扩大生态环境、资源能源等领域的信息公开，建立渗透绿色城镇化建设整个过程的公众参与机制，在城市规划、规划执行及环境保护等过程中听取公众意见，尊重公众意愿。构建对生态环境违法行为舆论监督机制，保障公众应有的知情权、监督权和表达权。引导环保义务监督员、环保志愿者等民间力量和社会组织积极参与绿色城镇化建设。