1 问题的提出

2016年《环境影响评价法》第二十二条规定：“国家对环境影响登记表实行备案管理。”同年，《建设项目环境影响登记表备案管理办法》出台，标志着在深化“放管服”改革的政策推动下，环境影响评价审批制度改革正式开启。2018年5月18日，国务院办公厅发布《关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》，要求统一审批流程，精简审批环节，落实取消下放行政审批事项有关要求，环境影响评价不作为项目审批或核准条件，改革进程再次被推进。这场改革对于建设单位、环境行政管理部门、社会公众的影响是不可忽视的。

从近两年的改革效果来看，备案制在提高行政效率、便利企业方面具有立竿见影的成效。但改革过程中也暴露出些许问题，表现为：环保投诉和法律纠纷案件数量的增多。行政管理领域，从数据上看，登记表备案数量增多的同时环境污染投诉案件数量也增多。以西安市莲湖区为例，登记备案建设项目多以餐饮、娱乐为主。2017年5月数据显示，有各类餐饮服务业3000多家，2017年1—5月备案统计数据显示，餐饮、娱乐业新增登记表备案140家，与2016年同比增加了8.3倍；同时餐饮业及娱乐业引发的环境污染、环保纠纷投诉也成为热点，2017年1—5月餐饮、娱乐相关投诉占所有投诉的19.7 %，与2016年投诉同比增加了3.7% ^[1]。据该分局工作人员介绍，在这些投诉案件中，90%以上均已备案，其中新建项目100%有备案手续，老项目中有部分未备案，但会立即要求备案，如果不符合备案条件，予以关停。可见，已备案的企业仍然会因环境污染问题被投诉，且投诉量比以往有所增多。投诉增多的原因有两方面：一是在产生环境问题后，公民仍认为环保主管部门不应当实施备案制度，对污染企业的市场准入资质审查仍是政府责任的一部分；二是认为环境保护主管部门对备案企业的事后监管不力。司法裁判领域，以“环境影响登记表备案”为检索词，截至2018年9月1日，两年内共有41份相关的裁判文书，判决19份，裁定22份^①，案件涉及实体问题与程序问题。程序问题多是针对行政处罚的非诉执行审查，属于法律执行问题，在此不予讨论。实体问题表现为对环境影响登记表备案的法律性质、制度功能认识不清，不能准确掌握企业与政府在备案制度中各自的权利义务关系，这也是投诉增多的深层原因。

① 数据来源：中国法院裁判文书网，http://wenshu.court.gov.cn/，2018年9月1日访问。

为了解决改革遇到的现实问题，需要分析环境影响登记表备案行为的法律性质，并在此基础上，明确环境影响评价备案管理制度的功能定位，企业、政府、公民对于这项制度的认识才会逐渐明晰，从而避免矛盾。首先从环境影响登记表备案行为“是什么”入手，借助传统行政行为理论分析范式，准确把握行为的法律性质，是探究制度功能定位的前提。在此基础上，回答这项制度要“干什么”。通过新型行政过程论的分析范式，得以找准环境影响评价备案管理制度的应然功能定位。

2 环境影响登记表备案行为的法律性质

在我国，环境影响登记表管理制度是2002年《环境影响评价法》中规定的制度。按照该制度的设计，环境影响很小的建设项目仅填写环境影响登记表，不需要进行环境影响评价。因此，环境影响登记表实际上不包含有实质性的环境影响的科学评价。2016年修订之后的《环境影响评价法》增加了环境影响评价备案管理制度，对于这一行为的法律性质，需要进行理论上的分析，才能厘清制度变迁的脉络。

2.1 环境影响登记表备案行为的法律性质

正确认识环境影响登记表备案行为法律性质的关键在于准确把握行政事实行为与行政法律行为的区别、行政实体性行为和行政程序性行为的区别。

从行政事实行为与行政法律行为的角度考察，环境影响登记表备案行为属于行政事实行为。原因在于：第一，从行政事实行为与行政法律行为的区别分析。一方面，环境影响登记表备案行为所产生的法律效果是环境保护行政机关对企业相关信息完成了收集，产生这一法律效果的原因在于相对人通过填写登记表相关信息，完成了备案行为，这是一种客观物质状态的形成或改变，或是基于《环境影响评价法》的规定，环境保护行政机关并未对企业的备案行为作出意思表示和观念表明；另一方面，环境影响登记表备案直接表现为企业的客观备案活动，法律调整的意义只在于备案行为自身和备案产生的结果，不在于企业的意思表示与行为后果。第二，从行政事实行为与行政法律行为的联系分析。有的行政事实行为是行政法律行为的辅助行为，主要是一些资料性或者技术性行为（如立档备案行为、对专利许可中的资料检查等）^[2]，环境影响登记表备案行为就是相关行政法律行为的辅助行为之一。第三，在《〈建设项目环境影响登记表备案办法（试行）〉（征求意见稿）编制说明》中，立法者对备案的性质作了说明：备案不会对备案事项和建设单位的权利义务产生直接的作用。环境影响评价备案是区别于行政许可或行政审批这些具体行政行为的事实行为，存档备查不会对拟建项目和建设单位的权利义务产生直接影响，只是对企业相关信息的收集。

从行政实体性行为与行政程序性行为的角度考察，环境影响登记表备案行为属于程序性行为。原因在于：一方面，备案行为不直接决定企业的实体权利义务。在建设项目建成并投入生产运营前完成备案即符合法律规定，企业不履行备案义务并不等于企业无权进行项目的开发建设。关于建设单位未报送备案材料行为的法律责任，《环境影响评价法》第三十一条第三款和《建设项目环境影响登记表备案管理办法》第十八条设定了最高限额为5万元的罚款，并由环保主管部门责令备案的处罚方式，罚款也只是针对单纯的违法备案行为，一旦企业在生产经营过程中对环境造成了污染，其行为将会受到环保法相关规定的处罚。相比而言，建设项目的环境污染行为所触发的行政处罚、行政强制等行为才是实体性行为。另一方面，备案是企业行使程序义务的行为。《建设项目环境影响登记表备案管理办法》第九条至第十三条分别规定了备案的时间要求、填写登记表时应当注意的事项以及备案完成后项目变更的补办手续要求等，均属于备案事项的程序性规定，是企业备案的程序义务之规定。因此，备案行为不直接决定企业的实体权利义务，是企业行使程序义务的行为，属于行政程序性行为。

综上所述，通过对“行政事实行为与行政法律行为”和“行政实体性行为与行政程序性行为”这两组行政行为的类型进行甄别，分析环境影响登记表备案行为的法律性质，得出结论：环境影响登记表备案是一种行政程序性事实行为。基于法律性质的考察，可以看出，环境影响登记表备案并不追求通过履行简单的程序行为，直接影响企业与政府的实体权利义务关系，而是一种间接的、柔性的行政管理方式，是对行政审批这种刚性制度的矫正。

2.2 确定环境影响登记表备案行为法律性质的意义

法律性质的明确，回答了司法实践中出现的问题。在“某县人民检察院诉某风景名胜区管理委员会环境和水资源保护局不履行环境保护行政管理职责案”中，被告环境保护行政机关对建设项目企业已依申请完成备案，企业登录备案系统填报登记表的行为完成即为备案完成，环保局无须审批通过。但是法院持否定态度，认为被告环保局对备案行为负审批义务，在申请企业有其他环境违法事实的情况下，环保局不应当通过企业的备案（参见昆明市呈贡区人民法院〔2017〕云0114行初72号行政判决书）。环境影响登记表备案行为的法律性质一经确定，对于“备案是否需要行政机关的审核”的问题便可迎刃而解：显然，备案不是申请——通过的行政审批行为，而是属于行政程序性事实行为，企业单方即可完成，不直接影响企业与政府的实体权利义务关系，环境保护机关无须作出“备案是否通过”的决定。

法律性质的明确，回答了环境行政管理中出现的问题。环境投诉增加，原因在于公众认为备案事项仍然属于政府责任范围内，企业污染，政府是第一责任人。法律行为的审批，与行政程序性事实行为的备案，体现在行政管理领域的区别，在于由政府责任向企业责任的转移。凡是列入《建设项目环境影响评价分类管理名录》中属于应当制作登记表的事项，均不属于审批的范围。环评审批事项由环境保护行政主管部门负责，备案事项则更多地体现企业自治，是企业环保责任的落实，环境保护行政主管部门的责任多是监管责任，而非许可审批。新修改的分类管理名录进一步扩大了备案事项的范围，这也是政府责任向企业环保社会责任的转移，是政府管控向多元共治的转型。法律性质的确定，可以引导公民发现企业环境问题时，由问责于政府，转变为依法参与社会监督。

法律性质的明确，引出了环境影响评价备案管理制度功能定位需要解决的问题：①作为一项不影响实体权利义务关系，以完成信息收集为目的，辅助性质的事实行为，以柔性管理为特点的备案制度，在设计阶段所欲达到何种效果？这需要探究其目的性功能。②作为一项以贯穿企业项目建成并投入生产运营前、运营中、停止建设后的程序性行为，以阶段性管理为特征的备案制度，在不同阶段发挥的制度功能有何不同？这需要探究其制度性功能。③在法治轨道下，转型时期，环境影响评价备案管理制度如何获得更为规范的调整和定位？这需要提出其应然功能定位。

3 环境影响评价备案管理制度的实然功能考察

环境影响评价备案管理制度实际上发挥了何种功能，需要从目的性功能和机制性功能两方面联合考察。目的性功能与机制性功能之间存在着属性上为目的手段的关系，目的性功能要通过机制性功能来实现^[3]。目的性功能是从立法者视角看待的功能，具有概括性、层次性和系统性的特点，也是对环境影响评价备案管理制度功能的精准阐释，可以概括为：信息收集功能，简化程序、优化环评功能以及提高行政效率功能。机制性功能则是从适用者视角看待的功能。基于行政过程论的理论研究范式，环境影响登记表备案管理各行为阶段构成了各阶段的子机制，依照其所处阶段和运行规律，密切联系，构成一个综合的复合型功能系统，即环境影响评价备案管理制度机制功能系统。

3.1 目的性功能

环境影响评价备案管理制度的目的性功能是立法者在制度设计阶段所欲达到的理想效果，是对制度性功能的宏观概括。环境影响评价备案管理方式，虽然不直接决定企业的实体权利义务，但是环境管理转变思路的体现，也是中央减政放权、便民利企的要求。具体而言，该制度包括以下三个方面的功能：

（1）信息收集功能。这是环境影响评价备案管理制度最直接的规范目的。信息是社会工作的产物，也是社会生活的组成部分。没有了社会支持，信息就没有存在的环境，同时，没有了信息的交流，社会就不能运转。实现信息灵通的环境治理不仅是管理知识与治理之间的接口，还是能力建设问题，以实现政府反思性治理^[4]。备案可以理解为行政相对人按照法律要求向行政机关提供信息的过程。目前，环境影响登记表备案信息已面向社会公众公开，通过网站即可查询企业备案信息，为公众参与提供信息来源。对于环境保护行政主管部门而言，实行备案制是信息收集最简便的方法，为后续监管提供了信息基础。

（2）简化程序，优化环评功能。这是环境影响评价备案管理制度更深层次的规范目的。备案采用企业网上填报登记表的方式，具有简化程序的功能。改革前，环评科室的工作人员数量有限，但工作任务繁重，审批事项占据了大部分工作时间，难以抽身于后续跟踪管理工作。改革后，通过信息公开、公众参与、日常督查等方式，强化事中、事后监管，实现了政府责任向企业责任的部分转移。同时，网上备案方式便利企业，企业办理手续的时间从过去的一个月，缩短至短短几分钟。将登记表由审批改为备案，是优化环评的体现。对于环境影响很小、不需要进行环评，但仍需掌握项目情况的，采用备案的形式，将环评管理的重点聚焦于环境影响较大的项目上。

（3）适应市场经济发展，提高了行政效率功能。这是环境影响评价备案管理制度最根本的规范目的。我国的行政审批制度是在20世纪末八九十年代初确立下来的，此时，我国正处于计划经济向市场经济转型的阶段，随着政府与社会主体的变化，行政审批制度必然需要相应调整。在简政放权的政策推进下，备案制是实现精简办事人员、缩短办案时间、减轻企业市场准入负担目的的有效手段。改革后，环境管理方式更能适应市场经济发展，提高了行政效率。

3.2 机制性功能——以行政过程论为视角

行政过程论是对传统行政行为研究方法的补充与进步。随着现代公共行政的发展，行政活动方式呈现出多样化，如行政备案与行政登记、行政指导、行政奖励等，这些非权力型行为形式，传统行政行为理论并不能充分应对。第二次世界大战后，日本行政法学者远藤博也、盐野宏等，在借鉴美国公共行政理论以及德国的二阶段理论、动态考察法的基础上，提出了“行政过程论”的观点。行政过程论提倡全面、动态地考察有关行政的法律现象，认为现代行政法学不仅仅考察行政行为的合法性，还应当考察现实的行政过程，考察行政手段通过组合形成作为整体的过程或者产生新的功能的问题^[5]。

对环境影响登记表备案行为的过程性阶段进行分析，不仅要考察行政主体即环境保护行政管理部门的权力义务，更要考察行政相对方即企业在此过程中所产生的权利义务，看到企业与政府的互动关系，避免局限于对行为法律性质这样单一、静态的结果性样态分析的缺陷（图 1）；借助宏观的行政过程的法律构造^[6]，将备案行为划分为若干不同阶段，在此基础上，分别考察各不同阶段的机制性功能（图 2）。如此一来，采用多种分析方式相结合的方法论，才能克服传统法解释学的局限性，保留与社会现实生活互动的烟火气。

3.2.1 环境影响评价备案管理过程中企业与政府的权利义务关系

图 1为企业参与环境影响评价备案管理的行政过程。借助行政过程论，考察项目建设单位（企业）与环境保护行政主管部门（政府）的权利义务关系，是对双方互动样态的整体、全局掌握，是探究子阶段机制性功能的前提。首先，为规范建设项目环境影响登记表备案行为，国务院环境保护主管部门依据《环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》，制定了《建设项目环境影响登记表备案管理办法》（行政立法）。这是行政主体立法权的体现，企业需遵守法律法规的相关规定。其次，行政机关提供网上备案平台，企业在项目建成并投产运营前，应当依法填写登记表，履行备案义务，取得备案回执单，这视为行政机关收到登记表的证明，据此，项目得以运营（行政备案）。在项目营业过程中，环境保护行政主管部门将定期进行企业环境守法状况检查（行政检查）；对发现的违法行为，由县级环境保护主管部门按照不同状况予以行政处罚（行政处罚）；对于不自觉履行处罚决定的，环保主管部门可申请法院强制执行（行政强制）；对于上述环境保护行政主管部门的行为，相对人不服时可以提起行政复议与行政诉讼（行政复议与诉讼）；当企业擅自降低环评文件等级，未依法报批环境影响报告书或者报告表，擅自开工建设、投产经营时，由环境保护行政主管部门责令停止建设，根据情况处以罚款，该项目停止建设运营（行政处罚）。上述行政备案过程，从企业一方来看是“建成并投入生产运营→运营过程→停止建设运营”的过程，而从政府一方来看，则呈现为“行政立法→行政备案→行政检查→行政处罚→行政强制→行政复议与诉讼”的过程。

通过将单个备案行为置于该行政过程之中进行考察及法律规制，发现环境影响评价备案管理过程中企业与政府的权利义务关系表现为：从政府的角度来看，环境保护主管部门具有行政立法权、无效备案行为的认定权、环境监督管理权、对环境违法行为的行政处罚权；从企业的角度来看，项目建设单位具有依法备案义务，执行登记表中污染排放标准及相关环境管理规定义务，落实建设项目环境影响登记表中填报的环境保护措施，有效防治环境污染和生态破坏义务，以及对行政机关违法行为的行政诉讼和复议权。可见，企业与政府的互动关系，是在每一阶段的行政过程中保持的动态关系，由于备案行为本身属于单方义务行为，在环境影响评价备案管理制度中，企业与政府的权利义务关系整体上表现为在政府行政权力之下的企业单方履责义务。

3.2.2 环境影响评价备案管理制度的机制性功能

图 2为环境影响评价备案管理制度的机制性功能。环境影响评价备案管理制度的不同阶段发挥着不同的制度功能。从标准阶段、行为阶段、执行阶段、监管阶段、救济阶段，其分别对应选择功能、识别功能、规制功能、监督功能和救济功能。其中，环境影响评价备案管理制度的救济功能与大多数法律制度的救济功能一样，在环境影响评价备案管理制度功能的研究中不具特殊性，故在此不做讨论。

1.标准阶段的选择功能

在标准阶段，对不同环境影响程度的企业选择不同的行政管理方式，发挥环境影响评价备案管理制度的选择功能。行政立法位于法律与具体行政行为之间，为具体行政行为提供了更为具体的依据和标准^[7]。因此“标准阶段”就是有关环境影响评价备案管理的行政立法阶段。《建设项目环境影响登记表备案管理办法》作为部门规章，是对多部上位法，如《环境保护法》《环境影响评价法》《建设项目环境影响评价分类管理名录》《建设项目环境保护管理条例》等的细化规定，指导环境影响登记表备案行为的具体实施。新一届政府上任以来，不断加快促进政府职能转变，简政放权，深化行政审批制度改革，着力理顺政府与市场、政府与社会以及中央政府与地方政府的关系，让各类市场主体最终可以实现“法无禁止皆可为”，政府做到“法无授权不可为”和“法定职责必须为” ^[8]。《建设项目环境影响登记表备案管理办法》规定：依据建设项目环境影响分类管理名录对不同企业环境污染程度的划分，对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，只需填报登记表，完成备案即可，对可能造成轻度、重大环境影响的，才需要分别填报报告表、报告书，进行行政审批。这一标准制定阶段就是选择功能的体现。选择功能旨在通过备案制度实现市场主体“法无禁止皆可为”的效果。

2.行为阶段的识别功能

在行为阶段，通过公开企业环境影响登记表备案信息，发挥制度的识别功能。行为阶段是指行政主体依据法律或行政立法的规定而做出具体行政行为或其他行为形式的过程^[6]。在环境影响评价备案管理过程中，备案行为即行为阶段，它是企业在项目建成并投入生产运营前的某一具体时间点做出的具体备案行为。商法机制中，市场主体在做与陌生人相关的商业判断和交易决定时，必须首先对作为交易对象的陌生人及其相关主体因素和环境因素进行识别，识别功能成为市场交易活动得以规模性开展的制度保障^[3]。在环境法机制中，识别功能不仅服务于市场交易活动，还服务于政府管理及社会公众。首先，通过企业环境信息公开，市场主体在做出商业判断和交易决定时，便于对作为交易对象的企业环境守法情况进行识别；其次，政府部门具有系统稳定性和较大公信力，以及强大的信息收集、处理和披露能力。通过企业备案行为，收集企业环境信息，便于对管辖范围内的企业环境影响程度进行识别，为环境监管工作的展开提供信息基础。最后，社会公众是企业环境污染行为的直接受害者，通过查询与政府网上备案系统同步的企业备案信息，便于公众对周边企业的环境污染状况进行识别，保证公民环境知情权。

3.执行阶段的规制功能

在执行阶段，通过行政主体和相对人的权利义务体系与相应的法律责任体系，发挥制度的规制功能。在权利义务制度范畴，政府发挥规制功能是通过行政管理；在法律责任制度范畴，政府发挥规制功能是通过行政法律责任制度的设置与执行。在执行阶段，企业依据法律设定的备案义务完成备案，即实现了政府行政管理的预期目的。若企业不履行备案义务，或违法违规履行备案义务时，为了保证行政管理活动的正常进行，则会产生行政强制措施及行政处罚等法律后果，确保企业依法依规履行备案义务。此时的行政强制、行政处罚属于独立于备案行为之外的一个行为，由这两个行为的连续可以构成宏观备案行政过程。《建设项目环境影响登记表备案管理办法》分别规定了两种行为的违法后果：当企业不履行备案义务时，责令备案，处5万元以下的罚款；当企业违法违规备案时（擅自降低环境影响评价等级），由环境保护主管部门认定已取得的备案无效，根据情况处以罚款，责令恢复原状、行政处分等。

4.监管阶段的监督功能

在监管阶段，通过行政机关的监督检查，追究违法运营导致的环境法律责任，来实现制度的监督功能。与其他行政行为不同，环境监管阶段是整个备案行为过程的重中之重。环境影响评价备案管理制度的设计初衷是实现从事前审批向事中事后监管的重心转移，这是我国简政放权背景下行政审批制度改革的重要目的。从事前审批向事中事后监管的重心转移是为了改变以往“重审批轻监管”的弊端。立法者意图通过企业环境影响登记表备案，了解和掌握企业环境信息，通过环境监察机构的现场检查与实地调查、实行环境监测等方式，对企业开发利用环境资源的行为实行监督管理，实现监督企业依法从事相关活动的目的。法律规定不履行备案义务与违法备案的不利后果，是对备案行为的规制，但建设单位对于登记表中承诺的环境保护措施的遵守情况，需要通过环境保护主管部门的现场检查来掌握。对于检查认定的违法事实，根据不同情况分别追究企业违法运营导致的环境法律责任，包括环境民事、行政及刑事责任。

综合以上各阶段情况来看，借助行政过程论的分析范式，环境影响评价备案管理制度的机制性功能包括选择功能、识别功能、规制功能、监督功能及救济功能。功能的实现依赖于备案过程的各个子阶段，通过管理方式的不同选择、公开企业备案信息、明确权利义务关系及法律责任、环境保护主管部门及其他相关部门的监督检查等方式，实现各个功能的串联，形成了复合型环境影响评价备案管理制度机制性功能系统。

4 环境影响评价备案管理制度的应然功能定位

将传统行政传统法理论的静态、解释学视角，与新型行政过程论动态、全面的分析范式结合，研究环境影响登记表备案行为的法律性质及制度功能定位，是对转型时期环境影响评价制度的全面分析。从环境影响评价备案管理制度的目的性功能和机制性功能可以看出，在“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的体制建构理念下，通过本次深化“放管服”改革，国家希望借助由全面环评审批到部分登记表备案制，再到取消环评审批的不断过渡，实现以下四个方面的功能转型：

第一，选择功能上由政府绝对主导转向企业相对自由。改革前，环境影响评价审批制度实现了对企业环境影响的全面管控，环境保护行政主管部门在企业市场准入方面有绝对的主导权。改革后，取消了环境影响登记表的审批管理方式，改为备案，部分企业在环保方面的市场准入控制相对自由。对不同环境影响程度的企业选择不同的管理方式，实现让各类市场主体由“法无授权即禁止”向“法无禁止皆可为”的转型。

第二，识别功能上由政府监护转向社会监督。政府发挥识别功能的理念、方法和效果必须随着经济体制改革的深入和市场经济发展的需要而改变，尤其是在“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的改革目标下，这种改变必须系统性地整体加速。通过信息公开制度，将企业环境影响程度及应当采取的污染防控措施向社会公开，是确保市场信息公开与公民环境知情权，实现公众参与和社会共治的必然措施。虽然建设项目环评信息公开仍存在公开质量不过关，重点信息往往过于简化甚至避而不谈等问题，但政府层面，已认识到环境信息公开的重要性，环境信息公开工作开展已经有一定的基础，企业层面，环境信息公开工作有一定进展，社会层面，公众环境意识逐步增强^[9]。

第三，规制功能上由政府管制转向社会治理。我国环境治理在传统模式下，政府以“管制”而非“治理”的姿态出现，各种治理模式、市场和社会网络机制无法有效运作^[10]。环境影响评价备案管理制度，赋予了公民、法人和其他组织的环境监督举报权，并借助企业环境信用评级，将建设单位违反承诺情况记入其环境信用记录，向社会公布。这一系列都代表着规制功能上由传统的政府管制转向社会多元治理。

第四，监督功能上由事前转向事中事后。行政审批制度是典型的事前监管模式，此种模式产生于计划经济时期，在计划经济向市场经济的转型时期，审批制度改革是必然选择。在减少事前监管的基础上，加强事中事后监管，改变“重许可，轻监管”的消极观念，这在环境影响评价备案管理制度中就已有体现。“承诺易、履行难”企业完成备案行为之后，能否按照承诺履行环保义务，需要政府的事后环境监管。