改革开放以来,我国的水产养殖业发展迅速,我国水产养殖业在产量和规模上取得了举世瞩目的成就,水产养殖产量已经连续26年位列世界第一,2016年全国水产品总产量6901.25万吨,其中养殖产量5142.39万吨,淡水养殖产量3179.26万吨[1]。然而,水产养殖总体放养密度过高、养殖废水排放等环境问题日益突出,不仅影响到了水产养殖业的健康可持续发展,而且威胁着水生态系统安全[2-8]。加强水产养殖业污染控制和环境管理工作是渔业转方式、调结构、促转型的重要措施,是科学、合理地开发和保护水生态环境的重要基础。
1 我国水产养殖污染现状近年来,我国水产养殖业已呈现高密度、高投入、高产出、低价格、低效益的发展态势,不仅渔民的收益不高,而且含有残饵、残骸、排泄物、底泥、鱼药及环境改良剂等化学药剂的养殖废水大量排入水体造成污染[6-10]。近20年来,我国池塘集约化养殖投入了上千万吨的饲料、肥料和药物,每年有近3亿立方米养殖废水的排放[11]。长江中下游地区、珠三角地区及其他沿海地区是水产养殖污染高强度排放区;黄鳝、鳜鱼、乌鳢、鲈鱼、鳗鲡、罗非鱼、黄颡鱼等是排污量较高的水产品种[12]。同时由于养殖规划布局不合理、生态养殖模式尚未普及,以牺牲环境为代价的养殖模式破坏了水域生态环境,如近年来,滦河潘家口水库和大黑汀水库水质不断恶化,水质均为Ⅴ类或劣Ⅴ类,2014年潘、大水库各类网箱约有5.2万个,其中,大黑汀水库面积只有30平方公里,有1.6万个网箱,占到水面总面积的11%。网箱养鱼的污染负荷比重已占到潘、大水库总污染负荷的30%以上,其中总磷负荷占57%以上[13]。斧头湖是湖北省第四大湖泊,水域总面积18.9万亩,围栏面积13.88万亩,超过湖面总面积的70%,导致水质迅速恶化,2015年由Ⅱ类下降为Ⅲ类[14]。根据第一次全国污染源普查公报,水产养殖业每年COD、总氮和总磷排放量分别为55.80万吨、8.20万吨和1.56万吨,分别占农业源污染物排放量的4.20%、3.00%和5.50%[14]。
2 我国水产养殖环境管理工作存在的主要问题 2.1 行政管理层面我国水环境行政管理实施的是统一监督管理和部门分工监督管理相结合的体制。原环境保护部对全国环境保护工作实施统一监督管理,县级以上地方政府环境保护行政主管部门对其辖区的环境保护工作实施统一监督管理。原农业部渔政渔港监督部门、国家海洋行政主管部门等部门则根据各自职责和分工对管辖范围内环境要素进行监督管理。具体到水产养殖水环境的行政管理,主要由各级环保部门、水利部门、农业部门和流域管理机构共同管理,呈现出责权交叉、分工不明确的“多龙治水”的局面。而实际上,对于短期内没有引起明显环境问题和民众纠纷的渔业水环境问题,地方环保部门很少介入,水产养殖环境管理整体上尚未得到足够的重视。国务院大部制改革后,原农业部的监督指导农业面源污染治理职责和原国家海洋局的海洋环境保护职责均划归到生态环境部,我国水产养殖污染防治行政管理层面上职权交叉重复、多头治理,出了问题责任不清的现状将得到解决。
2.2 法律法规和标准体系层面从1986年《中华人民共和国渔业法》颁布施行以来,我国渔业法律体系结构从法律、行政法规、地方性法规、政策、法律解释、涉外法等多个层面逐步建立起来。但是我国现行的渔业法律体系中,与水产养殖业水环境管理相关的法律法规主要是国家、部委层面的,如《中华人民共和国渔业法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国海洋环境保护法》《水产养殖质量安全管理规定》和《渔业水质标准》等。这些法律法规中多是关于渔业的一般性规定,单行法律法规尚不完善,造成相关法律法规的实际操作性差的问题。养殖业、捕捞业以及渔业资源的增殖和保护是相关法律法规的目的和重点,其出发点主要基于渔业产业本身,而不是水产养殖对水生态环境的影响,与水产养殖环境管理相关的法规几乎空白。当前水产养殖证申请要求符合水域滩涂利用规划,但对养殖排水处理和排放要求没有明确规定。水产养殖还未实施排污许可证制度,目前仅海南省发布了《海南省陆域水产养殖建设项目环境保护管理规定(试行)》,规定陆域水产养殖项目化学需氧量年排放量大于30吨的应申领排污许可证。现行水产养殖水体污染物排放标准体系中,国家综合污水排放标准和行业污水排放标准——《淡水池塘养殖水排放要求》 (SC/ T9101—2007)和《海水池塘水排放要求》 (SC/T9103—2007)相对完整,但由于我国养殖区域分布广,管理上难度极大,执行效果不佳[9]。而地方标准明显滞后,亟须健全和完善。2006年,浙江省出台了地方标准《水产养殖废水排放要求》 (DB33/453—2006),但没有得到强制性执行,且于2007年废止。2018年,江苏省修订了《太湖流域池塘养殖水排放标准》(DB32/T 1705—2018),并发布施行。
2.3 水产养殖户层面为了保证水产品质量、保护水环境,中央和地方政府都针对水产养殖户的水产养殖过程出台了相关管理规范。北京、上海等地先后颁发实施了标准化水产养殖场管理规范,对标准化水产养殖场的水源水、池塘水和养殖排放废水等做了明确规定。标准化养殖和工厂化养殖不仅提高了养殖户管理效率、生产能力和水产效率,而且改善了养殖水体生态环境,促进了水产养殖与水生态环境可持续发展。但目前我国水产养殖以散户为主,在散户的水产养殖过程中,对进行生产行为的水环境保护不重视,不经处理直接排放养殖废水的现象普遍存在,大多数散户水环境保护意识不强,没有实施有效的环境保护措施。
2.4 技术推广层面水产生态养殖是指根据不同养殖生物间的共生互补原理,利用自然界物质循环系统,在一定的养殖空间和区域内,通过相应的技术和管理措施使不同生物在同一环境中共同生长,实现保持生态平衡、提高养殖效益的养殖方式。生态养殖有利于协调经济发展与水生态环境的关系,保护和改善水生态环境,促进水产养殖业的可持续发展。随着绿色发展、生态优先等理念日益深入人心,水产生态养殖技术与模式蓬勃发展,并在全国迅速推广示范,取得良好的效果。典型水产生态养殖模式有池塘循环流水养殖技术、池塘循环水养殖模式、稻渔生态种养模式等。各类生态养殖技术与模式在实际推广应用过程中也存在一些问题。首先是成本问题,养殖基地采用生态养殖模式一般需要进行生态化改造,配备相应的设备和匹配建设尾水处理设施等,需要增加大量基础投资,一般养殖户不愿承担。浙江湖州率先在全国实施水产养殖尾水全域治理,全面推广生态养殖模式,资金主要以政府专项资金支持为主。其次,生态养殖模式注重运行的维护与管理,要求养殖户具有专业技能。同时,生态养殖系统中如尾水处理设施等日常运行维护,需要一定的资金。此外,生态养殖系统冬季如何有效运行、长期运行后底泥如何处置等问题仍需要实用的技术模式。
3 国外水产养殖环境管理经验 3.1 管理机构设置挪威是世界上最早(1946年)成立渔业部的国家,挪威渔业部负责全国水产养殖的所有事务,渔业部有权发放所有养鱼场的许可,并拥有管理和执法权[16]。在日本,农林水产省主要负责国内生鲜水产品生产环节的管理,此外还设有一个由具有一定知识和经验的专业人士组成的、经过严格选举产生的渔业调整委员会,负责管理日本渔业相关的包含水环境管理的所有事务[17]。美国水产养殖业实行联邦政府和州政府二级行政管理体制,环境保护局、农业部以及食品药品管理局是管理美国国内水产养殖的主要联邦机构。水产养殖废水排放和水质管理由联邦和州负责。环境保护局是联邦负责水质管理的主要机构,州水资源部是各州的主要机构[18]。因此,设立与水产养殖相关的环境管理部门,明确管理职责,可有效避免因职责界定不清而互相推诿的问题。
3.2 法律法规体系挪威《水产养殖法案》针对是水产养殖管理、控制和发展的主要法律,在该法案的基础上,挪威政府还制定了《养殖鲑鱼、鳟鱼和虹鳟鱼设施特许的分配、变更和终止的条例》 《养殖鲑鱼、鳟鱼和虹鳟鱼以外的其他物种特许的分配、变更和终止的条例》《水产养殖设施运营条例》和《建立和扩大水产养殖场的确认以及建造池塘注册的条例》等水产养殖环境管理法律法规[16]。美国联邦法令很少直接涉及水产养殖,较为具体的立法在州一级制定,联邦水产养殖污染控制相关法令主要有《联邦水污染控制法》(或《清洁水法》)、《污水限制准则和关于水生动物集中式生产点源的新污染源的排放标准》《协助减少污染物排放的水生动物生产设施指导草案》等[18]。澳大利亚所有州均有规范水产养殖的渔业或水产养殖规定,如南澳大利亚州有《水产养殖法案》和《水产养殖租约和许可政策》,维多利亚州有《土地法案》,塔斯马尼亚州有《海水养殖规划法案》 [19]。丹麦制定了《环境保护法案》 《渔业法案》《规划法案》《海水养殖规定》和《淡水养鱼场规定》等法律法规,全面规范水产养殖环境管理[20]。完善科学的水产养殖环境管理法律法规体系可有效规范从业者的行为,促进水产养殖业可持续发展和保护水生态环境。
3.3 水产养殖环境管理挪威建立了水产养殖许可系统,未获得渔业部的许可,任何人不得建设、扩大、运行或拥有水产养殖场。根据《后果澄清条例》,水产养殖申请者要对养殖场地进行环境影响评价。水产养殖许可的申请者应获得废水排放的许可,才能申请得到水产养殖许可证[16, 21]。排放废水的许可是基于接纳的水域有文件证明还有一定的环境容量可以接纳废水排放,许可将显示废水和化学物排到水中的浓度与总量。
美国水产养殖设施的建造和运营必须获得州环保局发放的排污许可证,保证污染物的排放符合联邦规定的标准,州当局在收到排放申请时必须予以公布并酌情召开听证会。环保局具有审议和制定联邦水域污水排放准则的职责。《污水限制准则和关于水生动物集中式生产点源的新污染源的排放标准》为直接排放废水、年鱼品生产能力在10万吨以上和使用流水、再循环或围网系统的渔业确定了排污限制准则,降低污染物的排放[18]。
澳大利亚是较早实施环境影响评价管理的国家之一,环境影响评价是水产养殖准入管理的重要环节。澳大利亚对水产养殖活动实行许可证管理,各州或地区的政府部门负责本辖区水产养殖许可证的发放及准入管理。对于内陆水产养殖,除获得渔业管理部门发放的水产养殖许可证外,还必须获得废水排放等其他可能对周边环境及植被产生影响的活动许可。获得许可进行水产养殖生产后,水产养殖者必须承担环境管理责任。南澳大利亚州规定了排水中氨、氧化氮、磷和悬浮沉积物等污染物的限值[19, 22]。
在丹麦建设水产养殖设施应向政府提出申请,由各县议会批准,对环境有较大影响的养殖场建设前应进行环境影响评价,养殖场禁止向水道、湖泊或海洋排放废水。县议会决定淡水养鱼场年度投饲配额,同时对使用饲料的最高使用量、饲料比率、氮磷排放限制、饲料中氮磷含量以及日常监测做了明确规定[20]。县议会编制的区域规划中包括利用水道、湖泊和水域建立水产养殖带。在《淡水养鱼场规定》中明确了最大废水排放量、废水中污染物的许可水平以及清洁系统设计、安装要求等。
国外水产养殖环境管理主要实行从养殖场建设前的环境影响评价和养殖许可证的准入管理,到养殖过程管理措施,再到养殖废水排放要求的全过程管理,有效控制水产养殖污染。
4 我国水产养殖环境管理与污染减排的政策建议 4.1 制定水产养殖环境管理专项法律法规和标准体系国务院大部制改革后,水产养殖排污管理作为农业面源污染防治工作的一部分划归到生态环境部土壤生态环境司,职责部门的明确有助于解决我国水产养殖污染防治行政管理层面上的问题。水产养殖环境管理要依据科学的专项法律法规,然而我国现行渔业法律体系中,关于水产养殖水环境管理的专项法律法规还是空白,亟需在《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国渔业法》和《中华人民共和国水污染防治法》基础上完善我国水产养殖环境管理法律体系,制定如《水产养殖业污染防治条例》及其实施办法。地方法律法规、地方标准和实施细则的制定和出台将有利于各地因地制宜的管理水产养殖环境。
应加快推进水面经营权改革,稳定水面承包经营关系,完善水产养殖许可证制度,建立和实施水产养殖排污许可证制度,重点体现水产养殖全过程的环境保护管理要求。强化水产养殖的环境影响评价工作和水产养殖污染防治的统一监督管理。结合当前水环境污染防治要求,修订国家现行的水产养殖水排放标准,各地因地制宜制定和完善地方标准,要求强制执行水产养殖废水排放标准,实现养殖废水达标排放。对于养殖自身污染严重、废水排放量高的养殖区域由当地政府统一安装在线监控装置,并与当地环保部门联网,做到实时监控、动态管理。
4.2 划定禁限养区,开展养殖水域环境容纳量评估科学划定水产养殖区域,明确限养区和禁养区。开展养殖水域的环境容纳量评估工作,由区域水环境容量确定适宜的养殖规模、养殖模式和产量水平,逐步建立以省市为单位的各类养殖水域环境容纳量评估制度,解决养殖增量与环境、经济效益间的矛盾。水产养殖管理机构及地方政府可根据环境容量评估结果,确定养殖密度、模式和布局,并建立强制性的实施和监督体系,推进水产养殖业规范化、标准化和可持续发展。通过统筹规划水产养殖的环境容量和承载能力,形成合理的水资源利用机制,逐步推行水产养殖的用水与排水收费制度,防范滥用水、乱排水的现象。根据水产养殖的区域性差异,并结合水污染防治重点流域、区域布局特征,坚持水产养殖业发展规模与资源环境承载力相匹配的原则,合理规划,优化调整水产养殖业布局,因地制宜,分区施策,重点养殖区域实行水产养殖园区化管理,促进养殖尾水净化设施的匹配建设。对工厂化养殖,分步改造配套尾水集中收集处理系统,实现工厂化养殖循环用水和养殖废水达标排放。
4.3 地方政府主导,切实推行生态养殖模式长江中下游地区湖北、湖南、江苏、四川、江西、安徽,珠江流域广东和广西及沿海地区山东、浙江、福建等省份是我国淡水水产养殖排放强度较高的区域[12]。应积极开展传统渔业模式向生态养殖模式的转型升级,重点关注乌鳢、鲈鱼、黄鳝、鲶鱼、鳗鲡等高污染养殖品种的尾水排放,或采取敏感水体水产养殖退出机制。各地政府通过政策扶持和引导,遵守法律法规,建立可操作性强的奖惩机制和合理有效的水产养殖生态补偿制度,倒逼传统渔业向生态绿色渔业转型。在取缔污染较重的水产养殖时要引导渔民找出路,从政策和资金上为高污染养殖的退出和生态养殖的发展创造有利条件。
地方政府应加大政策引导和资金支持力度,逐步提高水产健康养殖技术和生态系统修复技术推广经费的投入。筹集专项资金用于标准化养殖技术推广与培训,扶持引导发展池塘循环流水养殖技术、池塘循环水养殖模式、稻渔生态种养模式等生态养殖模式。鼓励利用最佳管理实践(BMPs)来管控规模化水产养殖场污染[23, 24]。对开展有机、绿色、无公害和良好农业规范(GAP)认证的养殖场给予优惠政策。加大对水产养殖尾水净化设施建设和运行的资助力度,调整和优化资金补助形式,通过水产标准化健康养殖等相关项目资金,引导和鼓励养殖节水减排改造,全面推进中低产养殖池塘标准化、生态化改造工程,实施养殖尾水净化工程,加强对尾水净化工程运行的维护与管理。鼓励水产养殖户采用危害分析与关键控制点(HACCP)体系进行水产品质量控制和水环境管理。发挥地方水产养殖行业协会的自我管理、协调政府共同管理水环境[25]。
加强宣传培训,提高水产养殖从业人员和民众的环保意识,只有从事水产养殖业人员、消费者和养殖场周边居民的环保意识得到了提高,才能真正实现政府对水产养殖的监督管理,从根源上解决水产养殖业过程中的水环境问题。
4.4 建立“产、学、研”联动机制,加强环境友好养殖技术的集成与创新加强渔业复合型的科技与推广人员人才队伍建设,着力培育高素质专业渔民和产业发展带头人,提高渔业从业者的生产、经营、管理能力和守法意识、环保意识。加快实施“互联网+渔业”行动,推广应用“可视、可测、可控”的渔业物联网、建立水产养殖业信息系统的网络管理平台,满足不同类型池塘养殖模式在管理上的多样化、多层化需要,及时调控水环境,提升水环境管理水平,实现对池塘养殖水环境的动态管理与综合管理,提升管理的科学化、规范化、信息化水平。
加强环境友好养殖技术的集成与创新,遵循“控源—减排—净化”的原则,综合施策,防治水产养殖污染。加大水产养殖设施机械化、自动化和信息化研发的科技投入;推进环保型饲料的研发与应用,降低饲料饵料投放系数,提高饲料利用率,减少源头污染[6, 26];科学、合理地使用渔用药物,禁止水产养殖使用违禁药物,禁止滥用饲料添加剂。加强沉积物、池塘水草及净化植物等废弃物的处理利用研究,鼓励研发和推广应用养殖底泥与沉积物、水产养殖废弃物的收集和无害化处理技术与设备,推广基塘生态种养模式、轮养轮种模式,实现水产养殖底泥和废弃物的资源化利用。加快养殖环境精准化调控以及节水、循环、减排养殖模式的研究,结合美丽乡村建设,创新水产养殖尾水治理技术模式,建立一批具有园区化、工程化养殖水平的生态健康养殖示范基地,加快形成可操作性强的技术标准或规范,因地制宜地推广应用。
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