引言

流域生态补偿也称为流域生态环境服务付费，最早起源于流域规划和管理，主要针对流域开发与保护过程中的外部性问题，是实现流域相邻区域经济利益、环境利益均衡与和谐健康发展的政策^[1]。建立流域生态补偿机制，能有效解决流域内水生态环境保护与经济协调发展的问题^[2]，对于践行“绿水青山就是金山银山”的理念，加快建设生态文明，促进人与自然和谐发展具有重要意义^[3]。

全面推行河长制是党中央、国务院加快生态文明体制改革的重大战略部署，是落实绿色发展理念、推进生态文明建设的内在要求，是解决我国复杂水问题、维护河湖健康生命的有效举措^[4]，是贯彻落实习近平总书记关于长江经济带发展战略思想、统筹推进流域水环境综合管理的重要抓手^[5]。

河长制在解决跨地区、跨部门和多利益主体的复杂涉水问题方面具有明显的制度优势，能够实现跨部门协同，促进流域水环境综合管理的各项措施得到落实，可以为完善流域生态补偿机制提供制度和技术支撑，使建立稳定、长效的流域生态补偿机制成为可能^[6]。李克强总理在2017年政府工作报告中提出“全面推行河长制，健全生态保护补偿机制”。因此，依托河长制平台，对现有流域生态补偿机制进行完善研究，力求达到流域生态补偿具有科学的指标体系，权威的监测数据，多元化的补偿方式，已成为流域生态补偿的迫切要求^[7]。

本文梳理了促进完善流域生态补偿机制的必要性，分析了利用河长制促进完善流域生态补偿机制的制度和技术可行性，在此基础上，以跨界断面监测为技术衔接点，以完善跨界断面的设置、考核指标和考核目标作为突破点，利用河长制的高位推动、组织体系和部门联动，从技术方法、监测体系和补偿方式三个方面，提出河长制在促进完善流域生态补偿机制的建议，以期能够更加有效地指导流域生态补偿实践。

1 流域生态补偿机制促进完善的必要性

流域生态补偿是指在可持续发展理论的指导下，在水资源利用的同时进行保护或修复；同时对于流域水资源开发利用与保护工作中各利益主体间的外部性问题予以补偿或赔偿；综合利用多种手段，促进流域综合管理和水资源的可持续利用^{[8, 9]}。

流域生态补偿是水环境管理的重要内容和有效手段，在改善流域水环境质量、明确水环境治理责任等方面发挥了积极作用，促进完善流域生态补偿机制是改善和推动水环境保护的必然要求。现阶段，全国大部分省份都开展了流域生态补偿实践，补偿依据大多基于跨界断面水质达标程度以及污染物排放量核定生态补偿资金（表 1）。

从补偿范围来看，可分为跨省补偿与省内补偿。跨省补偿开展得较少，目前仅有皖浙两省的新安江，闽粤两省的汀江，赣粤两省的东江，桂粤两省的九洲江等流域开展了跨省补偿实践；省内补偿开展得较多，大部分省份均已开展流域生态补偿工作。

从补偿形式来看，主要是基于水质考核的“生态赔偿”，以跨行政区域河流交接断面水质考核为手段，根据交接断面水质超标倍数情况，对责任地市或区县予以奖惩，部分省市的水质考核考虑了水量的影响，开展水质水量联合考核。

从考核指标来看，各省市情况基本相同，多从化学需氧量、高锰酸盐指数、氨氮、总磷等主要污染物中选择。

从补偿模式来看，主要有两种：一是受偿方和补偿方存在行政隶属关系的纵向补偿；二是受偿方和补偿方不存在行政隶属关系的横向补偿。

综合分析各省执行的流域生态补偿实践可知，目前流域生态补偿主要存在以下问题：

（1）生态补偿的评价指标侧重于化学需氧量、氨氮等，补偿依据大多按照水功能区水质控制目标设置，考核指标及补偿标准的确定基本上都是根据常见污染因子对断面超标率的贡献量来定。考核指标没有考虑特征污染物因子、评价标准没有考虑污染因子在水体中的降解程度、危害程度的差异性^[1]。

（2）跨界断面监测站点设置不合理，基本上均以行政市界为划分依据，未分析河流的水系分布，容易导致监测数据缺乏准确性及说服力；部分跨界断面采取手动监测手段获取数据，无法满足重要跨界断面水环境监控需求^[10-11]。

（3）补偿主体与补偿方式单一，生态补偿主要由上下游政府主导，呈现出“政府搭台，政府唱戏”的特点，可能会出现受益方未支付相关费用，贡献方也未获得直接补偿的现象，造成流域生态补偿可持续性较差^[12]。

2 利用河长制促进完善流域生态补偿机制的可行性 2.1 利用河长制促进完善流域生态补偿机制的制度可行性

河长制在解决跨地区、跨部门和多利益主体的复杂涉水问题方面具有明显的制度优势，能够实现跨部门协同，促进流域水环境综合管理的各项措施得到落实^[8]。河长制制度优势主要体现在：①河长制可以将管理责任充分落实到单一主体上，有助于上升为“一把手”工程，高位推动，有利于形成统一的行动^[13]；②省、市、县、乡河长制组织体系，有助于实现上级部门对下级部门的考核和问责；③河长制的多部门联动机制，能够实现对各部门资源进行合理分配，提高各地政府对相关制度的执行力。

因此，利用河长制平台，促进完善流域生态补偿机制具有三大制度优势：一是河长制的“高位推动”有助于促进跨行政区域河流的生态补偿实现“一盘棋推进”；二是河长制组织体系有助于完善考核问责机制，为落实纵向流域生态补偿奠定基础；三是河长制的多部门联动机制有助于横向流域生态补偿落在实处，实现资源的优化配置。

2.2 利用河长制促进完善流域生态补偿机制的技术可行性

跨界断面的设置、考核指标和考核目标是流域生态补偿成败的关键要素；跨界断面监测是河长制发挥指导、协调、监督作用的重要抓手，河长制问责机制的核心是考核跨界断面水质目标完成情况。因此，跨界断面考核是利用河长制平台促进完善流域生态补偿机制的技术衔接点。

“河长”们面临的压力是完不成任务就要被“一票否决”，从而倒逼地方政府着手河流健康会诊，制定“一河一档”，掌握河流基本情况调查，制定“一河一测”，加强河湖综合治理，制定“一河一策”，切实掌握污染源总量构成及分布状况，对症下药^[14]。河长制要求建立的这些河流基本档案，能够为了解河流的水系特征污染物、监测体系、开展的生态补偿方式等关键信息提供帮助，可以为完善流域生态补偿技术方法、监测体系和补偿方式提供技术支撑。

3 利用河长制促进完善流域生态补偿机制建议

利用河长制平台，以跨界断面监测为抓手，以完善跨界断面的设置、考核指标和考核目标作为突破点，建议从发挥河长制科技支撑作用，完善流域生态补偿技术方法；发挥河长制部门协同作用，完善流域生态补偿监测体系；发挥河长制统筹兼顾作用，完善流域生态补偿方式等三个方面促进完善流域生态补偿机制。

3.1 发挥河长制科技支撑作用，完善流域生态补偿技术方法

发挥河长制“一河一档”与“一河一策”等本底数据的科技支撑作用^[15]，完善流域生态补偿技术方法，实现补偿依据稳定可靠、补偿标准科学准确。首先，建立跨界断面物质通量考核体系。基于“一河一策”的河流现状及问题梳理，准确、合理地设置跨界考核断面和物质通量考核指标体系（水量、泥沙、营养盐、生源要素、污染物质）。其次，确定跨界段面补偿依据。以上一级政府批准实施的“一河一策”的管理保护目标作为生态补偿依据。最后，建立能够反映区域差异性的补偿标准，统筹考虑河长制“一河一档”中不同行政区域的生态敏感区面积、经济发展水平、出境水质、地表径流量等参数，以水生态服务功能价值为参考，逐步形成能够反映直接损失、机会成本及生态环境建设的补偿标准体系。

3.2 发挥河长制部门协同作用，完善流域生态补偿监测体系

更加科学地按照跨界断面物质通量开展生态补偿，需要建立健全物质通量实时监测网络与自动监测系统。首先，依托河长制对涉水管理部门的协同作用^[16]，对资源进行整合，破除体制顽疾，改变“环保不下河，水利不上岸”的局面，要求水利、环保、水文、农业、气象等政府机构与相关科研单位，科学论证确定合理的跨界断面监测站网，确保监测结果能对上游来水的水生态环境质量准确反映；出台跨界断面物质通量监测评估技术规范，对多物质多相流物质通量进行标准化监测和数据采集，构建跨界断面物质通量一体化监测与实时监控网络。其次，构建自动监测系统，利用在线声学多普勒流速仪等在线监测技术^[18]，实现跨界断面多物质多相流物质通量自动监测，提高考核数据的准确性、可靠性。最后，开展第三方监测或者跨界断面联合监测，要确保跨界断面物质通量监测数据的透明度，接受社会各界的监督。

3.3 发挥河长制统筹兼顾作用，完善流域生态补偿方式

多元化生态补偿方式，能对各利益相关者产生激励作用，是流域生态补偿长效机制的基础^[19]。首先，建立健全“三位一体”的生态补偿体系，特别是中央对中上游地区的纵向专项财政生态补偿体系、下游地区对中上游地区的横向流域生态补偿体系，以及下游地区对中上游地区的绿色产业生态补偿体系。其次，实施多样化的横向水生态保护补偿方式，由省级河长制办公室牵头，调整跨区域对口支援工作，下游地区可通过采取资金补助、产业转移、人才培训等方式补偿上游地区，实现补偿方和受偿方的共赢。最后，积极引导各级河长制办公室建立市场化补偿方式，由省级河长制办公室牵头，确定全省水资源利用或排污的总量标准，并以配额的方式分配给下级河长，建立统一的水权和排污权交易市场，促进有需求的区域开展水权交易和排污权交易，探索市场化补偿模式，拓宽资金渠道。

4 结论与展望

针对现阶段流域生态补偿存在的不足，利用河长制平台，以跨界断面监测为抓手，以完善跨界断面的设置、考核指标和考核目标作为突破点，本文从技术方法、监测体系和长效机制三个方面提出了促进完善流域生态补偿机制的建议：一是发挥河长制科技支撑作用，完善流域生态补偿技术方法；二是发挥河长制部门协同作用，完善流域生态补偿监测体系；三是发挥河长制统筹兼顾作用，完善流域生态补偿方式。

本研究抛砖引玉地提出发挥河长制的制度优越性，促进完善流域生态补偿机制。未来，要针对河长制平台下跨界断面考核指标体系构建，以及流域生态补偿方法体系开展实践研究，为流域可持续水环境管理提供决策依据。