1 问题的提出

近年来，全国各地因环境问题引发的邻避冲突时有发生，危及经济健康发展和社会和谐稳定。公众担心设施可能造成的环境污染是环境邻避纠纷产生的直接原因，但在社会转型时期各种矛盾碰撞叠加的背景下，出现了复杂利益诉求“搭便车”的现象，造成纠纷背后原因错综复杂^[1]，既包括邻避设施本身环境风险带来的纠纷，也包括邻避设施选址决策风险带来的纠纷；可能涉及环境纠纷、征地拆迁纠纷、行政纠纷等多种纠纷形式^[2]，加剧了邻避纠纷解决的难度^[3]。

当前，我国学者对环境邻避纠纷的研究比较多，探索其多元化解决机制，包括协商、调解、仲裁、行政处理、信访、诉讼等^[4]。齐树洁在客观分析我国环境纠纷特点和纠纷解决机制现状的基础上提出提高公众参与程度，加强谈判协议、调解协议和行政处理结果的法律效力，扩大起诉资格，设立环境公益诉讼，确立团体诉讼制度等机制完善建议^[5]。环境纠纷指涉及环境权利和义务的纠纷，通常表现为环境污染和破坏行为产生的民事纠纷。环境邻避纠纷产生的源头很大程度上是邻避设施服务于社会大众但其环境成本则由设施周边居民承担^[6]，纠纷产生除了公众对环境污染主观风险感知外，还包括公众参与缺失、程序公正问题、补偿缺失、政府处置回应不当等多方面因素。相较于环境纠纷，我国环境邻避纠纷表现出以下特点：一是纠纷主体的多元性。纠纷主体既包含少数项目周边地区的孤立个体，也可能包含具有某些利益诉求或者好事的相关群体，如周边地区的房地产开发商，环保NGO组织，人员组成复杂。二是纠纷双方的不对称性。环境邻避纠纷双方多为公众与政府或者公众与企业之间的纠纷，身份权势差距和信息掌握的不对等导致了纠纷双方的不对称性^[7]。三是纠纷具有更为突出的事前预防属性。从我国近年来发生的环境邻避事件规律来看，事件发生阶段明显前移，邻避纠纷集中爆发在项目选址、规划论证和环评、稳评等前期阶段。四是后果的严重性。环境邻避纠纷未及时解决，可能导致矛盾累积和激化，可能引起群体性事件，危害社会秩序和政府公信力。目前针对环境邻避冲突的研究主要集中在冲突原因分析和破解对策机制方面，从纠纷解决角度分析环境邻避冲突化解机制的研究还比较少。

发达国家的环境邻避纠纷解决已经进入法治化轨道，如美国的《环境政策与冲突解决法》、日本的《公害纠纷处理法》以及德国的《环境责任法》，通过法律途径规范了环境邻避冲突解决程序，充分发挥环境司法作用，解决了大量邻避冲突^[8]。我国目前在环境邻避纠纷解决方面的立法和有关机制还不完善。如何有效解决因环境邻避冲突而产生的纠纷，不仅关系到公众利益能否得到有效保护，还关系到国家治理能力现代化水平以及行政程序和司法程序设置的合理性问题，关系到社会的和谐稳定。深入分析我国环境邻避纠纷解决机制的发展、存在的问题，探索多元纠纷解决机制极为迫切。

2 我国环境邻避冲突中纠纷解决机制的发展

综合来看，我国环境邻避冲突纠纷解决机制大致可以分为三个阶段：

2.1 萌发期（20世纪90年代初—2006年）

从20世纪90年代初开始，突发性环境事件和环境质量恶化导致公众环境维权意识增强，环境邻避纠纷初步显现。随着我国进入重化工时代，各地经济迅猛发展，一些地方政府片面追求GDP而忽视环境保护，粗放的经济发展方式导致长期积累的环境矛盾集中爆发，特别是进入21世纪后，四川沱江特大水污染案、浙江东阳画水镇化工污染事件、松花江特别重大水污染责任事件等有关环境污染引发的群众信访、群体性事件频发。在一系列重大环境污染事件的影响下，公众环境维权意识普遍增强、维权行为普遍增多，在北京、广州等经济发达地区零星出现居民抗议周边建设加油站、加气站、垃圾焚烧厂等邻避纠纷，环境邻避纠纷解决进入萌发期。这一阶段环境邻避纠纷的特点有：一是纠纷产生原因单一，主要是针对污染造成侵害后果；二是纠纷表达形式单一。由于移动互联网尚未普及，网络舆论对环境邻避纠纷发生发展的助推作用较弱，纠纷表达主要以线下上访要求工厂停止排污或搬迁为主。“污染环境也是犯罪”的理念尚未在全社会普及，大多数公众在发生纠纷之后多依靠私力救济、行政救济甚至采取堵门、闹访等极端手段来解决，政府方面大多处于邻避无意识状态，缺乏对环境邻避纠纷的主动化解，以见招拆招的被动应对为主。

2.2 探索期（2007—2014年）

2007年厦门PX事件以后，我国环境邻避事件多发频发，进入了环境邻避纠纷解决的探索期。这一阶段环境邻避纠纷的特点有：一是纠纷从由既有项目环境侵害引起的补偿性纠纷向环境敏感性项目不确定风险引起的预防性纠纷转变；二是互联网对环境邻避纠纷的发生、发展起着巨大的作用，论坛、博客、微博等互联网用户的活跃度增加，环境邻避纠纷的社会关注度增加，特别是网络媒体、微博大V、论坛意见领袖对热点事件发展、处置产生了巨大影响。各地政府逐步树立环境邻避意识，进入环境邻避冲突纠纷解决机制的探索期，主要以协商、行政复议和行政诉讼等纠纷解决方式为主，环境公益诉讼制度逐步兴起。

（1）协商

2008年，因担心磁悬浮对身体带来危害、动迁范围不满足法律要求、房地产贬值、程序公正问题等纠纷引发上海磁悬浮事件，居民大规模“散步”行动。为了化解纠纷，上海市信访办组织政府相关部门、专家与居民代表三方参加协调会，虽然由于政府关注项目的公益性、专家关注项目的技术可行性、公众关注项目的潜在风险，问题关注重点的不同造成各方无法在同一层面的对话平台上实现有效交流，最终没有达成共识，但体现了政府主动采用协商方式化解环境邻避纠纷的探索^[9]。

（2）行政复议和行政诉讼

2007年，全国首个环保法庭在贵阳清镇市成立，环境司法专门化局面初步建立，环境司法在化解环境邻避纠纷中开始发挥作用。2010年，因担心秦皇岛西部生活垃圾焚烧发电项目污染环境、土地征用纠纷、环评造假等纠纷，当地村民代表先后通过申请行政复议和行政诉讼的方式维护自身权益。2011年5月27日，河北省环保厅撤销该项目环评批文，同时明确要求在环评报告重新上报获批之前，该项目不得施工建设，通过行政复议和行政诉讼，申诉目标达到，村民代表于同年6月8日撤诉。据统计，截至2014年7月3日，全国已有16个省（区、市）设立了134个环境保护法庭、合议庭或者巡回法庭，依法审判了一批有影响的环境资源类案件。2014年7月，最高人民法院成立了专门的环境资源审判庭，环境资源审判工作力度持续加大。

（3）环境公益诉讼的兴起

2012年修改的《中华人民共和国民事诉讼法》第55条增加了公益诉讼制度，规定机关和有关组织可以提起公益诉讼。之后在2014年修改的《中华人民共和国环境保护法》中，专门规定了环境公益诉讼制度，明确了环境公益诉讼社会组织的主体资格标准，社会组织提起公益诉讼是社会公众依法参与环境治理的新诉讼机制。由于新环保法未正式施行，社会组织参与环境公益诉讼的壁垒尚未打通，环境公益诉讼对解决环境邻避冲突发挥的实效微乎其微。

2.3 多元化发展阶段（2015年至今）

2015年新环保法正式施行，公众参与环境保护的意愿不断高涨，环境邻避纠纷形势日益严峻，尤其在2016年集中爆发了一批以垃圾焚烧发电项目为重点的邻避纠纷事件。随着我国经济社会转型及城镇化进程持续加快，环境邻避纠纷将在一定时期内持续存在，环境邻避纠纷解决进入攻坚期。这一阶段的特点有：一是纠纷复杂性强，是生态环境、民生需求和社会治理三个重点领域新变化、新矛盾相交织所带来的复合性纠纷。二是纠纷具有高度的动员性。移动互联网的迅速发展使社会进入“大众麦克风”时代，环境邻避纠纷线上、线下联动性加强。三是纠纷后果严重。纠纷严重干扰了正常经济社会秩序，影响了民生基础设施建设和经济发展进程，损害了政府公信力。各级政府对环境邻避问题重视程度前所未有。纠纷解决机制逐步进入多元化发展阶段。这一阶段的主要特点有：一是纠纷解决机制法治化水平不断提高；二是纠纷解决的主动性增强，源头预防和综合施策的环境邻避纠纷解决思路逐步建立。

（1）纠纷多元化解机制

2015年12月，中办、国办印发《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，2016年6月，最高人民法院发布《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》，中央通过自上而下一系列的文件规定，对多元化纠纷解决机制改革做了总体规划。2016年5月1日，厦门正式实施我国第一部关于多元化纠纷解决机制建设的地方法规——《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》。同年10月，山东省人大会议通过《山东省多元化解纠纷促进条例》，实现了省级层面纠纷立法零突破。此后，四川、黑龙江、安徽、福建等省也积极推进多元化纠纷解决机制的地方立法^[10]。从中央的政策文件到地方的立法尝试，多元化纠纷解决机制日趋完善。

（2）环境公益诉讼制度的完善

2015年1月1日，“史上最严”的新环保法正式施行，要求设立环境公益诉讼制度，将民间力量有序纳入环境治理机制中。同月，最高人民法院发布了《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，对预防性环境侵权责任做出了规定，为预防性环境公益诉讼提供了遵循，极大地鼓励了社会组织参与环境邻避纠纷公益诉讼的积极性。2018年1月，中国绿发会针对江苏常州的一家垃圾处理企业环评造假和试运行阶段的环境污染问题提起预防性环境公益诉讼，并将环评单位和属地环保部门列为共同被告。2017年12月和2018年4月，自然之友先后就江苏大吉发电有限公司和安庆皖能中科环保电力有限公司持续、超标排放大气污染物行为提起环境公益诉讼。通过环境公益诉讼有效发挥了对行政决策的监督作用以及环境邻避设施达标排放的倒逼作用。2017年6月27日，全国人大常委会审议通过修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定，检察机关提起公益诉讼制度正式建立。经历了试点再到全国范围内推广，从“只有行政机关能提起公益诉讼”到“社会组织也能作为原告”“检察院提起公益诉讼”，环境公益诉讼制度日趋完善，未来环境公益诉讼在解决邻避纠纷发挥的作用拭目以待。

（3）地方立法助力环境邻避纠纷化解

2016年12月，广东省人大常委会颁布《关于居民生活垃圾集中处理设施选址工作的决定》，对生活垃圾集中处理设施建设纠纷解决做出规定，要求各级人民政府应当完善居民生活垃圾集中处理设施周边居民的诉求表达机制，健全纠纷协商解决机制，公民、法人或者其他组织认为政府及有关部门关于居民生活垃圾集中处理设施选址的行为不当的，应当通过行政复议、诉讼等法定途径解决，为纠纷解决纳入法治化轨道提供了遵循^[11]。

3 我国环境邻避纠纷解决机制现存问题 3.1 环境邻避纠纷非诉讼解决方式的制度局限

环境邻避纠纷非诉讼解决方式形式多样，但现阶段仍存在一些制度局限。一是贯穿项目全过程的公众参与制度的缺失。从现有法规制度上讲，我国的公众参与仅在环评阶段有明确的法律要求，最容易爆发“邻避”事件的项目选址论证阶段公众参与法律保障的不足导致环境邻避纠纷化解在萌芽阶段的有效性不足。二是缺乏关于协商解决环境邻避纠纷的制度规范。环境邻避纠纷当事人双方力量过于悬殊，虽然公众一方占据人数优势，但与政府的政治权利和企业的市场权利相比，公众一方在专业性和话语权均处下风，在纠纷协商中亟需制度保障。目前我国在协商程序、协商结果贯彻实现等方面缺乏制度规范约束。三是行政复议法对于环境邻避纠纷缺乏清晰的行政救济规定。关于行政复议的适用范围，在《行政复议法》中仅有兜底条款“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”适用于环境邻避纠纷，并且行政复议机关具有自由裁量权，政府可以选择规避邻避问题的申诉^[12]。四是互相嵌套的行政审批链条客观导致纠纷解决的复杂性。邻避项目的行政审批环节可能牵涉发改、国土、规划、住建、环保等多个部门的利益，互相嵌套的行政审批链条使得公众难以明晰各个职能部门的逻辑关系和具体责任，在上访、信访行政复议时往往出现各个部门互相推卸各自行政责任，导致公众对纠纷解决结果不满意、不买账^[13]。

3.2 环境邻避纠纷诉讼解决方式存在的困难

诉讼解决方式为环境邻避纠纷化解提供了法治保障，但在实际运用中面临诉讼积极性不高、立案难、举证难、审理难等问题。一是诉讼积极性不高。在行政诉讼方面，环境邻避纠纷的潜伏期较短，针对邻避设施的选址决策，诉讼解决时效性较差。此外，很多参与环境邻避纠纷的公众具有“搭便车”的心理，提起诉讼的自身驱动力不足。在环境公益诉讼方面，多数环保组织公益诉讼实践经验不足，单靠自身力量进行调查取证等工作较为困难，真正提起环境公益诉讼并成功立案的环保组织数量还是太少。二是立案难。邻避纠纷存在有法可依但有法难依的窘境。现实情况来看，由于环境邻避纠纷通常存在于公众和政府之间，一些地方法庭认为纠纷应由政府部门解决，由法院审理非常困难，因此不愿受理。三是举证难。大量环境邻避纠纷起因于设施尚未建设之前，环境侵害尚未实质发生，当前环境健康风险评估手段仍然欠缺，诉讼举证存在技术上的难点。四是审理难。由于环境邻避纠纷错综复杂，既具有损害鉴定和评估的专业性，又具有很强的社会性，对审理人员的综合素质要求较高，现有的环境资源审判庭对环境邻避纠纷审理经验积累不足。

4 我国环境邻避纠纷解决机制完善建议

充分认识环境邻避纠纷解决的重要性，完善多元化纠纷解决机制，建立“预防为主, 分类化解”的精细化纠纷解决机制，推动环境邻避纠纷有序解决。

4.1 预防为主，建立贯穿项目建设始终的公众参与法律制度体系，增强公众意见反馈的强制性

由于环境邻避纠纷具有较强的事前预防属性，纠纷化解机制也应遵循预防为主的原则，充分发挥公众参与对纠纷的疏解作用。建立贯穿项目建设始终的公众参与法律制度体系，保障公众参与信息反馈渠道的畅通，并增强公众意见反馈的强制性，有利于增强公众的参与感，实现政府和社会公众双方的良性互动，有助于从源头达成共识，把纠纷化解于无形。新出台的《环境影响评价公众参与办法》对环评阶段公众意见反馈做了明确的规定，应切实抓好落实，其他项目阶段也应借鉴环评公众参与的做法，重视民意的收集和反馈。

4.2 分类化解，建立完善适应不同需求的纠纷解决程序，加强多元化纠纷解决机制的衔接

环境邻避纠纷错综复杂，在纠纷化解时应深刻剖析纠纷产生的原因，分类施策。一是制定协商解决环境邻避纠纷的制度规范。对邻避设施负外部性带来的项目周边群众担心环境污染风险导致作物受损、房屋土地贬值等经济损失产生的纠纷，充分发挥协商作用，推进利益补偿等公众合理需求的前置化和标准化。地方可考虑以法规制度的形式，将项目前期选址阶段协商程序固定下来，通过协商进行风险沟通并确定利益补偿方案，以此化解由利益受损带来的纠纷。二是加强对行政复议解决邻避设施行政决策纠纷的重视。对邻避设施选址、拆迁安置、环境影响评价等行政决策导致的环境邻避纠纷，充分发挥行政复议解决行政争议、化解邻避纠纷的作用，在保证行政复议程序规范性的同时，做好与调解和行政诉讼的衔接。三是提高诉讼解决环境污染侵权纠纷的积极性。对邻避设施带来的环境污染侵权纠纷，充分调动公民提起民事诉讼和行政机关、环保社会组织、检察机关提起环境公益诉讼的积极性，引导通过法律手段对违法企业进行严惩。四是加强对预防类环境公益诉讼典型案例的总结推广。发布典型案例为法院依法审理预防类环境公益诉讼案件提供示范和指导，通过经验积累和学习提高司法审判能力，促进案件裁判尺度的统一，为依法破解“邻避”困境提供有益的法律解决路径。