引言

自20世纪80年代“ T”字形宏观发展格局的提出以来，长江沿岸地区的发展逐渐成为国家战略制定与经济社会研究中备受关注的话题^[1]。2014年9月，国务院出台《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》（以下简称“意见”）；2017年7月17日，环保部、国家发改委、水利部联合印发《长江经济带生态环境保护规划》；2018年4月，习近平同志第二次考察长江经济带建设，再次强调必须严格做好长江生态保护工作。可见，长江经济带生态保护工作已成为重中之重。

然而现实中，长江上、中、下游及沿江腹地的生态环境、经济水平特征存在较大差异，意味着城市化和工业化发展基础与路径不同，生态保护与污染治理的能力与问题不同，这就要求必须采用具有因地制宜多样性而又彼此良好协作的区域环境治理机制。

纵观长江经济带环境问题的已有研究，主要涉及关于长江经济带资源环境与经济增长的双向响应关系^[2-4]、污染排放对产业发展的空间效应分析^[5]、环境压力下的工业生产及能源效率实证^{[6, 7]}、长江经济带历史发展态势与开发构想分析^[8]、资源环境格局和现状水平分析及区域可持续发展相关策略探讨^{[9, 10]}以及生态补偿等体制机制设计^{[11, 12]}等。研究中虽然或多或少提到了区域协同治理的重要性，但区域环境治理在其内容中所占比重甚小，尚未形成一个立足于区域治理内涵、立足流域整体利益的理论框架与路径策略。这意味着面对如此重要的国家战略，关于长江流域环境治理的顶层设计与实施路径的学术支撑是远远不够的，仍有大量工作需要深入完善。为此，研究从区域治理视角切入，选择如何加强和推动长江经济带生态环境协同治理，实现流域整体环境质量上升和共赢式可持续发展作为研究核心命题，提出并设计基于区域梯度式学习情景的环境治理框架，以期为长江经济带生态环境保护工作探索一种新思路。

1 长江流域国家与地方层面环境保护文件概况

目前，国家层面面向长江流域环境保护的政策性文件主要有《长江经济带生态环境保护规划》《长江中下游流域水污染防治规划（2011—2015年）》《全国重要江河湖泊水功能区划（2011—2030年）》《长江流域综合规划（2012—2030年）》《长江经济带综合立体交通走廊规划（2014—2020年）》等；地方层面则有在流域（湖泊）管理方面，有《太湖流域管理条例》《鄱阳湖生态经济区环境保护条例》；在港口岸线方面，有《安徽省长江岸线资源开发利用管理办法》《四川省港口管理条例》《上海港口岸线管理办法（修改）》等；在环境保护方面，有《江苏省长江水污染防治条例》《重庆市环境保护条例》、《重庆市长江三峡水库库区及流域水污染防治条例》等。“意见”出台后，国家发改委与原环保部联合发文《关于加强长江黄金水道环境污染防控治理的指导意见》，经济带内各省市也纷纷出台有关环境污染防治政策和意见加以响应，在此依照长江上、中、下游顺序，对各地方在“意见”出台后提出的环境治理政策进行梳理，见表 1。

梳理发现（表 1），目前各省份政策文件中对如何进一步加强区域性环境污染联防联治、协同学习与合作机制建立尚缺乏比较清晰、系统的衔接与推进思路，这带来的潜在问题是将碎化政策资源效益，制约各地政策的合力绩效，最终导致长江流域环境整体性治理在低水平徘徊。

2 长江经济带环境治理的梯度学习与协同框架设计

基于前文分析，研究引入“区域协同治理”理论作为长江流域环境治理战略框架构建的思想基础，并进一步提出长江流域环境治理的梯度学习与协同治理框架。

2.1 流域环境治理的核心特征：多元与渐进

流域经济是一种特殊的区域经济模式，是自然区域经济和跨区域经济的结合体，以江河为通道、以物流为纽带或轴心，通过整合与优化流域内各种资源形成具有一定协作与分工的经济带，具有整体性、区段性、层次性和开放性的特征^[13]。流域经济整体性和区段性的特征，决定了伴随经济发展而产生的流域性环境问题不是流域中某一主体造成的或能解决的，而是面对整个流域内不同发展水平、发展诉求的利益主体间多元博弈、协作的复杂局面。

一方面，由于流域经济的跨界性，在我国特殊的行政区经济格局下，流域环境治理必然要面临不同行政边界内地方政府、企业以及当地居民在内的多元利益主体，常常会因过度关注自身利益而忽视流域整体利益，造成流域环境治理的整体低效性。

另一方面，由于流域经济的区段性和层次性，其内部经济社会的发展差距是客观存在的，对不同区段的利益主体均设置完全相同的治理目标与要求是不可行的，因此，流域环境治理目标与考核应是渐进式的循序推进，最终实现流域整体趋优。

2.2 流域环境治理的基本层次

一方面，“水”是一种资源，可以直接用于生产与生活，也就是所谓的“水资源”；另一方面，水又是一种“环境容量”，可以承载一定排放水平的污染物，即所谓的“水环境”；而与此同时，水资源在某些地方还是一种特殊的“子生态系统”，肩负着维持生态系统平衡的重任，亦即“水生态”。上述水的三种基本功能，在不同地区因条件各异而发挥着不同的功能水平。

流域环境治理，最根本的就是“水”的治理，需要从水资源、水环境、水生态三个层面入手，针对不同流域地区的具体情况提出层次分明、各有侧重的治理措施。总体上，要维持和改善流域环境质量，就必须在上述三个方面取得平衡，也就是说，既不能在某个方面强调得太过头，也不能强调得不够。譬如，在过去的经济发展过程中，可能就更多的是把“水资源”视为排污的环境载体，一定程度上忽略了其他两种功能的重要性，其结果是，作为一种资源，合格的“用水资源”变得越来越短缺，同时，作为一个子生态系统，“水生态”也越来越缺乏与其他生态系统之间的互动能力，从而使得整个生态系统变得日益失衡。为此，流域治理需要从水资源、水环境、水生态三个层次层层着力、分层突破，以促进形成水安全保障有力、水资源集约利用、水环境面貌改善、水生态自然和谐、水景观亲水宜居的总体格局。

2.3 梯度的内涵界定

“梯度”一词的本义是指事物在某一方向上呈现出的有规律的递进式增减变化的现象，是描述事物在空间范围内不均衡分布的概念。狭义的梯度理论关注生产力的布局，以经济发展水平的梯度分布为基础^[14]。广义的梯度理论将影响区域发展的自然、经济、社会、人力、生态环各个子系统进行调整、配置和充分利用，以建立更为科学、合理、有序的发展格局^[15]。

此处研究借鉴广义梯度理论，认为在分析开展流域环境治理工作时，需要综合考虑自然环境基础、经济发展水平、环境排污规模、环境治理水平以及治理能力等方面存在的多样差异，对流域发展梯度以及多元主体能力梯度分级归属加以科学界定，以此作为流域环境治理的客观基础，谋划共识的达成，构建互动学习协作机制，实现多梯度间多主体的环境治理机制共建、共享、共生。

2.4 学习型区域理论基础

学习型区域理论认为区域主体与环境之间存在强烈的互动，区域主体是区域发展的内因，环境是外因，区域主体的能动性和创造性决定区域的发展方向。学习型区域发展模式的构建路径包括发挥地理邻近优势促进学习、利用区域根植性促进学习、通过人力资本集聚促进学习、推动组织互动促进学习。本质特征是不断的“交互式学习”，以创新为动力，区域学习是学习型区域的最主要特征。基本构成要素是学习型单元。学习型区域是由区域内许多学习型单元组成的。这些学习型单元在区域内建立了一种关系网络，形成了网络型的组织。只有区域内的每一个个体、每一个企业或组织都成为不同的学习型单元，整个区域才能成为学习型区域。

2.5 长江经济带环境治理的多元渐进式梯度学习框架

长江经济带以水为纽带，连接上下游、左右岸、干支流，形成一个庞大复杂的巨型复合生态系统，结合流域环境治理“层次与梯度”两大核心特征，推动处于不同层次、不同梯度的主体间相互学习与有效协作，对于提升区域环境治理绩效至关重要。

在此，本研究提出长江流域环境治理的多元渐进式梯度学习框架（图 1）。其基本内涵是：首先，依据某一项或综合多项要素对区域内行政地域单元进行环境治理学习梯度的划分，学习梯度1代表经济发展与环境治理水平较低的地域板块，学习梯度2代表水平相对适中的地域板块，学习梯度3则代表经济社会发展与环境治理水平最为领先的地域板块。从学习范围看，可分为梯度内学习和梯度间学习；从学习路径看，可以分为低水平区域向高水平区域提出的主动式学习与高水平区域向低水平区域提供的反哺式学习（表 2）。

2.5.1 梯度间学习

从现实情形看，区域梯度间环境治理学习包含两种形式：

（1）邻梯度学习

邻梯度学习指邻近梯度之间的学习协作，图中即学习梯度1与学习梯度2之间在环境治理技术、治理手段和管理方式以及人才培养等方面的学习。因邻近梯度差异较小，学习成本较低，协作难度较小，可行性更强，但学习改进效果有限。

（2）跨梯度学习

跨梯度学习指非邻近梯度之间的学习协作，图中即学习梯度1与学习梯度3的主体之间在环境治理技术、治理手段和管理方式以及人才培养等方面的学习。因邻近梯度差异较大，学习成本较高，协作难度较大，但学习改进效果会比较明显。一般来说，处于更高梯度的地区，除了治理技术比较领先以外，通常具有更良好的经济保障基础、更好的环保体制及更为合理的环境污染防治政策，为此，构建公平可持续的跨梯度的学习对体制机制是关键重点。

在上述两种学习形式中，当低梯度地区进行主动学习的同时，处于较高梯度水平的省市应积极开放地进行资金、技术、人才以及制度等多方面的大力反哺，将两种路径有效结合，提升每一个学习单元以及整个流域的污染治理能力水平，最终必惠及整个区域发展。

2.5.2 梯度内学习

具体到某一梯度内，各个地方之间进一步给予经济发展水平与环境治理水平的高低细化。其中处于较低水平的地区，以同梯度内水平相对领先的地区作为标杆，结合当地实际，学习标杆经验进行环境治理。同时，处于标杆地位的地区，通过知识、技术、人才、资金等溢出方式主动帮扶梯度内部其他低水平地区的环境治理，以实现整个梯度板块污染治理水平的提升。与梯度间学习相比，梯度内学习因具有地理邻近和发展本地接近的双重特点，地方间学习和协作具有更强的可操作性。

综上，在长江经济带环境治理多元渐进式梯度学习框架中，每一个学习梯度被视作一个整体，从局部的某一学习梯度内部的互动学习协作，再到整个经济带范围梯度间的互动学习协作，这种学习将能够加速环境治理有益要素的快速高效传播，缩小地区间协作客观差距，为区域环境协作治理创造最有利的合作基础与条件，而整个经济带内各个相对落后地区通过一个渐进式的梯度学习路径，在经济带整体发展目标和学习标杆示范目标的共同约束与激励下，可实现自身的稳步发展与提升，最终形成一种“先进带动后进，后进追随先进”的区域环境治理学习-协作的良性循环路径，实现长江经济带整体生态环境的持续改善与保护的长效机制。

3 基于梯度划分与协同治理的情景模拟 3.1 长江经济带现状污染评估与学习梯度区域划分

长江经济带污染以水污染和大气污染最为突出。水环境方面，据统计，2000年以来，全国每年发生的水污染事故中，近60%发生在长江经济带内省市^[16]。为此，研究选取水污染和大气污染的两个代表性污染物COD和SO₂作为核心指标进一步分析。近五年来（2012—2016），长江经济带两大主要污染物的排放量都在全国的30%以上，且呈稳中有升趋势，说明污染治理情况并不显著。具体看来，五年内中、西部地区两类污染物排放量均占流域整体排放量的75%左右，呈现从东到西排放量占比逐渐增大的基本特征，见表 3。

另外，为进一步考虑地区污染物的治理水平差异，本研究选取单位GDP的污染物排放量作为评价指标，测度长江经济带内东、中、西部各省份的污染治理水平。如图 2所示，长江经济带的单位GDP污染物排放量水平呈现更为显著的从东到西逐渐增加的趋势。

结合传统东、中、西区域板块中对于长江经济带11省份板块的划分，以及上述数据呈现出的经济带内环境污染梯度式分布特征，本研究将长江经济带划分为三大学习梯度：梯度1，包含云南、贵州、四川、重庆等西部省份，其环境治理水平相对落后；梯度2，包括安徽、湖北、湖南、江西等中部省份，其环境治理水平相对适中；梯度3，包括上海、江苏、浙江等东部省份，其环境治理水平最为领先，并据此进一步根据梯度学习框架展开后续研究。

3.2 长江经济带环境治理梯度式学习多情景分析

本研究提出的区域环境协同治理的基本思路通过渐进式的梯度学习，实现区域整体环境质量提升的目标。在此，本研究默认梯度间以及梯度内部的相互协同学习能够达到一个潜在学习效果，并用单位GDP的污染物排放量的改进值作为这一效果的量化指标，对其进行如下情景假设分析。

核定在不同排放水平的假设条件下，各个省份的相应污染物的排放总量及其相对于基准水平的减排量。基本公式为：

(1)

其中，Q_i为2016年污染物排放总量；G_i为该年各省份的GDP总量；C_i为不同情景假设下的亿元GDP污染物排放量。

基准水平情景：长江经济带内东、中、西三大学习梯度中的各省份依然保持2016年的亿元GDP污染物排放量水平（表 4）。

上述基准排放水平下的C的基础数据由以下公式计算：

(2)

其中，C_i为2016年省份万元GDP污染物排放量；Q_k为2016年省份污染物排放总量；G_k为2016年省份GDP总量。

在以下不同情景的假设下，计算不同排放水平假设下各省份的减排量百分比，以此来检验梯度之间以及梯度内部学习带来的可能潜在效益。

3.2.1 梯度间学习情景

情景1：在基准水平的基础上，假设长江经济带内西部地区通过区域间学习，亿元GDP SO₂排放量下降到2016年中部地区的平均水平^①。在此情景下，西部地区的SO₂总量将由之前的195万吨下降到89万吨，进一步计算得到各省份污染排放总量变化情况（表 5）。

① 因中部地区的COD污染程度普遍高于西部地区，故在这一排放水平下不讨论COD这一污染物的减排情况。

情景2：在基准水平的基础上，假设长江经济带内中部和西部地区通过区域间学习，亿元GDP污染物排放量均下降到2016年东部地区的平均水平。在此情景下，中部地区的SO₂和COD分别减少55.1万吨和129.34万吨，西部地区则分别减少148.85万吨和92.76万吨，减排量十分可观，见表 6。

3.2.2 梯度内学习情景

排放水平情景3：在基准水平的基础上，假设长江经济带内东、中、西三大学习梯度内各个省份通过区域内学习，亿元GDP污染物排放水平均下降到梯度内的最低水平，见表 7。

数据结果表明，在假设的排放标准2下，各个省份的污染排放总量均将下降40%以上，中、西部的平均降幅都在50%左右。

在假设的排放水平3下，各个梯度内部各省份进行相互学习。结果显示，在这一假设下，各省份减排比有高有低，除少数省份外，其他的都在20%以上，东部和西部整体的SO₂和COD污染物总量均将下降30%~50%，减排效果明显。

总体来看，不同情景假设下，区域整体的污染物排放量均有大幅减少，可见通过学习型区域的创建和梯度渐进式学习路径的践行，不同梯度地区的治理水平得以提升，可实现区域整体的环境污染程度的大幅下降。

4 长江经济带区域环境协同治理策略

长江沿岸任何一个省份都无法在长江生态环境破坏中独善其身，也无力独自承担保护长江流域生态环境的重任。因此，长江经济带生态文明建设绝不能以行政区划为壁垒，要增强系统思维，统筹各地改革发展、各项区际政策、各领域建设、各种资源要素，使沿江各省份协同作用更明显，促进长江经济带实现上中下游协同发展、东中西部互动合作。

在此，研究将长江经济带梯度式学习型区域环境治理的推进维度解构为国家、区域及地方三个层面。而地方层面的学习协同治理政策又可从处于较低学习梯度的主体（学习型主体）和处于较高学习梯度的主体（被学习的主体）两个群体展开，最终落脚于区域整体环境的改善（图 4）。

4.1 国家层面：做好顶层设计与做好“裁判员”

区域学习型治理框架的构建，包括中央政府自上而下的纵向推动和地方政府之间的横向推动，其中，中央政府引导的治理行为和治理策略调整是区域环境治理网络建立和能否可持续的充分条件，与其他两级政府相比发挥着核心作用。因此，为更好地搭建起长江经济带区域治理学习型机制，中央政府要尽快完善区域法律制度和区域性政策，通过立法确立某些治理机构的合法地位和权力与职责范围，中央及各部委应在资金、技术、财税、人才、产权等方面给予政策支持，创造有利于地方学习型主体形成的政策环境，科学、有效地发挥政府干预的积极作用，扮演最佳的“裁判员”的角色。

4.2 区域层面：组建区域权威机构与构建有效网络平台

一方面，组织构建权威性强的跨行政区域协调管理机构，以整体性的概念促进区域经济的协调发展和生态环境的改善，使其可对资源使用、生态保护、环境治理等进行统一规划、统一实施、统一协调，同时完善区域联合、整体规划等环境治理协作方式。另一方面，构建区域整体知识网络体系，通过建立各种正式的和非正式的网络联系，鼓励政府、企业、高校和研究机构等主体间的相互交流学习，促进环保专业化区域和产业集群的形成。在环保专业化区域和产业集群中，搭建企业间知识自由传播、人才交流培养和集体学习的平台。

4.3 地方层面：克服本位主义束缚与“五位一体”协同统筹

地方政府层面，最重要的是要克服传统的以各自利益为中心，只扫门前雪的站位局限性。从资金、技术、人才、政策与制度等五个方面形成协同统筹的区域整体性治理格局。

4.3.1 资金利用维度协同统筹

长江经济带目前的财政转移主要表现为自上而下式的资金分配，而横向的生态补偿财政转移要么政策缺位，要么并未落到实处。对此，应推动高梯度地区对低梯度地区的环境治理提供定向资金支持，而低梯度地区，则进一步充实环境污染治理专项资金，借鉴高梯度地区的成功经验，对资金进行高效、合理的利用，如奖励治理水平有较大进步的主体，设置专项PPP基金吸引社会投资，部分资金用于地方经济公共服务、社会公共服务以及公共安全服务的改进，为学习型区域的创建夯实社会共识基础。

4.3.2 技术创新维度协同统筹

鼓励高梯度地区与低梯度地区通过合办企业、合作专业性环保项目或合建工业园区等，在项目共建中实现梯度间治理技术的学习和协作进步。低梯度地区应实行友好的企业落户政策，通过一定的鼓励性措施和政策性优惠，吸引来自高梯度地区的企业入驻或是企业合并。同时，地方政府应给予一定的环保专项资金支持，鼓励高校和研究机构自主创新，为环境治理技术的进步提供源源不断的新动力。

4.3.3 人才交流维度协同统筹

地方政府应从基础上提高区域环境教育水平，加强专业性人才的培训和相互交流。专业性人才培养，不仅包括环境保护和治理人才、先进技术研发人才，还包括专业的技术监督人才和管理人才等。地方政府可搭建公开透明的人才交流平台或交换机制，健全人才培养和考核机制，促进地区间相互学习。学习梯度较低的地方政府，一方面应加强环保人才引进的激励政策；另一方面要鼓励本地环保人才对外交流和学习，全面提高劳动者的素质。

4.3.4 政策方面

地方政府公共政策作为政府重要的施政工具，包含以下内容：激励政策，主要表现在财政政策、税收政策、金融政策、分配政策、专利政策等，通过完善地方治理水平的学习与考核指标体系，对表现突出的企业或其他组织进行奖励；引导和保护政策，一方面通过各种优惠政策引导各类企业和社会资本参与到环境治理的创新，另一方面要保护新兴环保产业和相关项目；协调政策则主要体现在对于地方内部及跨界主体的利益和矛盾协调，提升环境协同治理的效率，上述政策的发起与制定应高度重视地方间学习交流与高效协同。

4.3.5 制度方面

学习制度为加快学习型区域的构建提供了制度保障，也是区域主体间学习的动力源泉^[17]。重点健全和完善当地的学习保障制度、教育保障制度、学习激励制度以及与其他梯度主体间的知识信息共享制度等。通过制度的完善来营造一种学习氛围，调动地方企业和研究机构进行治理水平创新的积极性。另一方面要有效对接由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等八项制度构成的产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系。

5 结语

面对长江经济带国家战略的生态环境保护这一全局性问题，本研究立足于区域发展客观差异现实，探讨区域不同梯度板块间及内部双重学习协同格局下的一种整体性环境治理路径，构建梯度式渐进学习框架并进行实证检验。可以看到，打破地方本位，加强彼此互动学习，区域整体的减污防污潜力巨大，生态效益提升极大。研究为区域环境的协同治理探索了一种新的思路，未来可在进一步细化和深化梯度渐进式学习的环境目标制定、减排任务分解、制度化机制设计等研究，为长江经济带区域开发与保护活动在资源环境承载力和发展战略需求的双重约束下有序展开，提供更具科学性与操作性的决策参考。