近年来，特色小镇建设作为统筹城乡发展、推进新型城镇化的新路径，成为社会关注的焦点和投资热点。特色小镇的内涵不同于以往的建制镇或产业园区，是一个“非镇非区”的新概念。党的十九大报告、《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》和“十三五”规划《纲要》均提出，要“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”，强调了城镇等级结构和空间格局协调性的重要性及小城镇在我国新时期城镇体系建设中的地位。2017年中央经济工作会议指出，要“引导特色小镇健康发展”。今后一个时期，我国将着力推动特色小镇健康、有序发展，充分发挥特色小镇建设在推动城乡融合发展和乡村振兴中的重要作用。

1 特色小镇建设具有重要的现实意义

2015年12月底，习近平总书记对源自浙江省的特色小镇做出重要批示，为加快发展特色小镇提供了方向指引，特色小镇建设随即引起社会广泛关注和实践效仿。

1.1 特色小镇建设是优化城镇化格局的重要抓手

我国新型城镇化路径是以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展。小城镇作为城镇体系中的节点，既要发挥为本地城镇人口服务的功能，还是承接高等级中心地城市功能的空间载体，是联结大中小城市与乡村的重要纽带。特色小镇建设使小城镇的特色和活力得以强化，使其在城镇体系中的作用更加活跃、积极。特别是那些大城市周边的特色小镇，不但为大城市提供了不可或缺的生态、农业和休闲服务功能，还承接了不少从大城市中转移出来的产业功能，使之成为大城市或都市区功能的重要补充。与此同时，特色小镇还是城乡一体化的功能载体。在承担一定产业和居住功能的同时，它们成为城市与广大乡村之间的联系节点，为农村提供生产服务和生活服务，辐射带动农村、农业发展。

1.2 特色小镇建设是推动供给侧结构性改革的重要平台

之所以要建设特色小镇，目的是通过塑造小城镇的“特色”打造它们在区域经济中的比较优势。因而，特色小镇的建设目标是提供独具特色的优质生态产品、优秀文化产品或先进的产能，这顺应了当前供给侧结构性改革对优化供给结构、提升供给质量的要求。国外有许多闻名遐迩的小镇，如瑞士的达沃斯、美国的格林尼治、法国的依云小镇等。从它们的功能定位来看，虽然体量不大，但产业极富特色、文化独具韵味、生态充满魅力，为本地和外来人口提供了高品质的产品和服务。2016年，我国人均GDP突破8 000美元，已步入中等偏高收入国家行列。根据国际经验，这是一个消费升级的门槛，城乡居民的消费需求结构将越来越趋向绿色化、信息化，追求更高的质量。在大中城市资源环境承载能力逐渐饱和、智能技术进步使得空间不断压缩，生产和生活方式更加多样化的情况下，特色小镇建设成为满足居民消费需求结构升级的有效阵地。浙江特色小镇的产业方向集中于科技、环保、健康、旅游等新兴绿色产业及茶叶、黄酒、青瓷等传统特色产业，其通过打造优质产品和服务提升小城镇发展质量的经验值得借鉴。

1.3 特色小镇是实现发展动能转换和更高质量发展的重要载体

特色小镇的特点是小而不弱、少而不缺。因为特色突出而汇聚了人才、技术、资本和信息等高能生产要素，为新兴产业的培育提供了空间载体，反而有利于实现小空间大集聚、小平台大产业、小载体大创新，也有利于推动特定类型的资源整合、项目组合和产业融合。通过加快推进产业集聚、产业创新和产业升级，将形成新的经济增长点，实现更高质量的发展。例如，浙江云栖小镇以“打造云生态，发展智能硬件产业，建设创业创新第一镇”为目标，引进了阿里云、富士康科技等650余家企业，产业覆盖云计算、大数据、APP开发、游戏、互联网金融、移动互联网等领域，已初步形成较为完整的云计算产业生态，经济结构成功实现迭代更新。

1.4 特色小镇是实现“三生空间”融合和城乡绿色发展的重要途径

特色小镇的培育不同于大中城市，以特色鲜明、经济发达、绿色生态、美丽宜居为总体目标，往往有着良好的生态环境依托，走的是产业、文化、旅游“三位一体”和生产、生活、生态“三生空间”融合的发展道路。这种思路与“绿水青山就是金山银山”的发展理念一脉相承，有助于解决经济转型升级、新型城镇化和新农村建设中出现的生态问题。体制机制创新是特色小镇建设的内生动力，政府、社会、市民三大主体共同参与，政府作为制度的供给者，发挥规划引导、营造制度环境、提供设施服务等作用；企业作为小镇建设的主力军，寻求合理的服务方式、操作模式和责任体系；社会主体作为参与者，发挥自主参与生态环境建设和开展社会监督的作用。

2 特色小镇建设已进入规范提质的新阶段

自从浙江省提出特色小镇概念以来，特色小镇建设的浪潮已迅速扩展到全国。归纳起来，特色小镇建设大致经历了孕育成长、全面铺开、规范提质三个阶段。

2.1 第一阶段：特色小镇在浙江源起并孕育成型，逐渐探索出一套可推广、可复制的经验

一是明确了特色小镇的概念和内涵。浙江省在提出特色小镇概念之初，就强调“特色小镇是相对独立于市区，具有明确产业定位、文化内涵、旅游和一定社区功能的发展空间平台，区别于行政区划单元和产业园区”，从内涵和空间范畴上对“特色小镇”与“特色镇”、“产业园区”等易于混淆的概念进行了界定和区分。随后，在国家出台的政策中，也延续了浙江的思路，对特色小镇和特色镇进行了区分。在城镇体系规划中，特色镇是对镇级行政区所做的一种功能定位，与特色小镇在空间范围、管理体制、产业运作方式等方面具有明显差异，因此概念的界定具有非常重要的意义。特色小镇的规模一般是几平方公里，大部分为1~3平方公里，这样一个空间尺度便于通过企业力量进行建设，有利于提高资源利用效率，同时政府在基础设施和公共服务方面的投资压力也不会太大，有利于政府对债务风险的把控。

二是充分运用市场资源和市场手段推动特色小镇建设。浙江省明确提出，特色小镇建设要坚持政府引导、企业主体、市场化运作的原则。一方面，强调企业的主体地位。每个特色小镇在申报之初就要明确产业定位、投资主体、投资规模、建设计划，以企业为主推进项目建设，引入有实力的投资建设主体，让专业的人干专业的事。另一方面，强调政府引导和服务保障，在规划编制、基础设施配套、资源保障、文化内涵挖掘和创造、生态环境保护等方面积极发挥作用。浙江省发布的《全省特色小镇创建导则》要求，申请创建的小镇必须编制概念性规划，部分小镇还编制了控制性详细规划和核心区城市设计。此外，浙江省在创建过程中特别强化了对特色小镇的动态考核，建立了有效的进入退出机制。2016年，根据对78个特色小镇的考核结果，6个被警告，5个被降格。

三是在建设过程中提炼出可复制的“浙江特色”。第一，产业“特而强”。注重产业转型与创新的含金量，突出投资的有效性，与实体经济紧密结合，尤其是聚焦前沿技术、新兴业态、高端装备和先进制造。浙江省明确提出，特色小镇一方面要聚焦信息经济、环保、健康、旅游等支撑未来发展的七大产业，另一方面要兼顾茶叶、黄酒等历史经典产业，既要前瞻性布局产业，又要有传统优势产业的传承。第二，功能“聚而合”。将产业功能、文化功能、旅游功能和社区功能高度融合，通过发掘文化功能、嵌入旅游功能、提升公共服务，有山有水有人文，让小镇居民不仅能有创新创业的工作环境，更能舒适地生活。第三，形态“小而美”。浙江省提出，特色小镇的规划空间应集中连片，规划面积控制在3平方公里左右，建设面积控制在1平方公里左右，坚持规划先行、多规融合、联动编制、强化建筑风格的个性化特色设计。第四，机制“新而活”。将特色小镇定位为综合改革试验区，赋予其探索行政管理体制、财政税收等方面的改革功能。在市场主体登记制度上，放宽上市主体核定条件，实行集群化住所登记，把准入门槛降到最低。这些经验的不断总结和提炼为特色小镇的复制与推广提供了借鉴。

2.2 第二阶段：全面铺开特色小镇建设，出现部分认识偏差及问题

特点之一是多项引导政策密集出台。2016年可以称为我国特色小镇建设启动之年。住建部等三部门提出，到2020年培育1 000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇。国家发展和改革委员会出台指导意见，提出坚持创新探索、坚持因地制宜、坚持产业建镇、坚持以人为本、坚持市场主导的建设原则，按照大城市周边的重点镇、具有特色资源和区位优势的小城镇、远离中心城市的小城镇等分类推进建设。围绕特色小镇的金融支持、保持特色小镇建设特色等，有关部门出台了各种具体的指导意见和配套措施。同时，体育休闲、农林等部门也出台了特色小镇的培育要求。国家部委组织的国家级特色小镇申报得到了各地的广泛关注和响应。住建部分两批将403个镇列为全国特色小镇，国家体育总局将96个项目列为第一批运动休闲特色小镇试点项目。

特点之二是地方跟进加快建设特色小镇。浙江依托本地优势开展特色小镇建设的实绩得到中央充分肯定后，全国其他省市纷纷跟进，提出了本省市的特色小镇建设方案和目标。如贵州省提出“十三五”期间，继续支持100个示范小城镇建设发展，带动全省1 000多个小城镇同步小康；山东省提出到2020年创建100个左右特色小镇；安徽省提出到2021年培育和规划建设80个左右省级特色小镇。各地方普遍在财政资金、土地指标等方面对特色小镇给予倾斜支持。如云南省提出2017— 2019年，省级单列下达特色小镇建设用地3万亩；凡纳入创建名单的特色小镇，2017年省财政为每个项目安排1 000万元启动资金。

特点之三是在特色小镇建设热潮中出现一些苗头性问题。第一，对特色小镇的内涵把握不准，存在认识盲区。有的地方对特色小镇和建制镇有什么区别尚未搞清楚，也没有很好把握特色小镇的面积小、发挥本地比较优势、生产生态生活融合等特点，就对浙江省推进特色小镇的经验中可复制的和不可复制的内容“一把抓”；有的地方对特色小镇建设的长期性估计不足，不是循序渐进而是急于求成，市郊镇、市中镇、园中镇、镇中镇等不同形式下的特色小镇的发展模式缺乏深入探索。特别是有的地方过于注重要特色小镇的“帽子”，对创建过程的制度设计重视不够，没有建立起有进有出、激励地方探索差异化发展模式的政策机制。第二，没有处理好政府与市场的关系，市场力量参与不足。寻找具有竞争力和突出特点的产业，对特色小镇建设尤为关键。部分地方在未经充分论证的情况下，由政府先指定主导产业、后招商引资，内容重复，形态雷同，项目的简单堆砌和碎片化开发情况比较严重，不但加剧了企业之间的同质化竞争，而且难以确保产业具有市场前景和发展潜力。同时，在基础设施建设等方面贪大求快，不惜完全依靠财政资金和政府举债支撑，加重了地方债务风险。第三，配套改革不足，难以发挥制度创新优势。特色小镇受原有行政管理体制的束缚较少，但很多地方对于提高行政效率、降低企业制度成本等方面的改革重视不足，仍然延续原有管理方式。第四，定位存在缺失，忽视特色小镇作为集聚人口、推进新型城镇化平台的要求。特色小镇建设的核心是人，部分地方围绕人的需要着力太轻，重硬件、轻软件，重引资、轻引人，公共服务供给不足，难以提供具有吸引力的生活落户条件。第五，用地粗放，有的地方出现过度房地产化的倾向，有的地方“四至范围”控制不严，向周边蔓延式发展，用地效率很低。特色小镇要发挥集聚人口的功能，需要根据就业和常住人口规模合理地配置住宅和商业配套设施，但一些地方借用特色小镇的“帽子”，房地产开发比重过大，出现了“假小镇真地产”的问题。第六，生态保护力度不够，产业落地带来环境隐患。一些地方在建设中出现挖山填湖、破坏山水田园景观、突破生态红线的现象。还有一些地方只注重城镇建设而忽视污水垃圾处理等配套环境设施的建设，与特色小镇的绿色化发展原则背道而驰。有的地方在产业引入时把关不严，让高污染高耗能的产业变相进入小镇。

2.3 第三阶段：追本溯源、厘清内涵，将提升特色小镇建设质量作为核心导向

一是特色小镇建设进入规范化发展新阶段。针对前一阶段特色小镇建设中出现的问题和倾向，2017年12月国家发展和改革委员会等四部门发布《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》(以下简称《意见》)，对特色小镇建设过程中存在的问题进行纠偏，这标志着特色小镇建设进入提质增效升级的新阶段。延续浙江省关于特色小镇的界定，《意见》指出，“特色小镇是在几平方公里土地上集聚特色产业、生产生活生态空间相融合、不同于行政建制镇和产业园区的创新创业平台。特色小城镇是拥有几十平方公里以上土地和一定人口经济规模、特色产业鲜明的行政建制镇”，进一步理清特色小镇的内涵和功能，避免把特色小镇当成筐，什么都往里装，避免把产业园区、旅游景区、体育基地、美丽乡村、田园综合体以及行政建制镇戴上特色小镇“帽子”。

二是以“五个坚持”作为未来一个时期特色小镇建设的核心指导原则。坚持创新探索，走新路，探索特色小镇作为新平台、新载体的新功能。坚持因地制宜，依据各地比较优势，遵循客观规律并保持战略耐心。坚持产业建镇，深入挖掘最有基础、最具潜力、最能成长的特色产业。坚持以人为本，落实以人民为中心的发展思想，让居民能安心工作、能舒心生活，提高人民获得感和幸福感。坚持市场主导，坚定把政府引导、企业主体、市场化运作作为总体发展思路。

三是突出“四个严”，为特色小镇发展划定底线和红线。严防政府债务风险，稳妥把握配套设施建设节奏，尽可能避免政府举债建设进而加重债务包袱。严控房地产化倾向，从严控制房地产开发，以吸纳就业和常住人口规模来合理确定住宅用地比例。严格节约集约用地，加强生态空间管控，优化空间布局，提升生态空间规模质量。落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，合理控制特色小镇四至范围，提高土地利用效率。严守生态保护红线，以环境承载力作为特色小镇发展规模上限，强化环境硬约束。把好产业准入关，完善产业退出机制，加强环境治理设施建设，推动绿色低碳循环发展，增强和提高优质生态产品供给能力。

3 政策建议

推动特色小镇建设要坚持政府引导、企业主体、市场化运作，在规范发展中不断提升发展质量，更好地发挥其在推进城乡融合发展和乡村振兴，促进产业结构升级和新动能培育中的平台作用。

3.1 尊重发展规律，对特色小镇的建设和发展保持战略耐心

无疑，每个地方都有自己的特点，但比较优势的发展是有条件的，特色小镇的定位并不一定适合所有地方，它的建设和培育也往往是一个较长时期的积累过程，因此必须要保持耐心和定力，按照客观规律推动特色小镇发展。应落实省级政府责任，对本省各县、市特色小镇的发展保持密切关注和监控，出现问题及时规范纠偏，对实施方案、创建数量和配套政策实施动态调整和优化。不再设立市级或县级特色小镇，避免创建压力层层向下传导。同时，优化调整特色小镇考核指标体系，适度拉长监测考核周期，建立健全多元化的考核体系，把特色小镇的运营效率作为重点考核内容。

3.2 高质量编制特色小镇总体规划和生态环境保护规划

总体规划是特色小镇建设的蓝图和指引，应该得到充分的重视。应该积极引入高水平规划团队，创新规划理念和编制方法，编制出既能突出当地产业特色，又能体现文化特色和生态环境特色，既传承小镇传统文脉，又具现代文明感的整体规划，避免千镇一面、丧失特色。在空间结构和土地利用方面，统筹好生产生活生态空间的布局，做到和谐共生。同时，不但要考虑近期需要，也要为未来发展留有空间。生态环境是特色小镇建设的重中之重，所以要将特色小镇的生态环境保护规划纳入规划体系，打造“山水林田湖草生命共同体”，突出绿色发展，强化生态保护与修复，强化生态空间管控，形成绿色发展布局，将提高环境质量作为特色小镇建设质量评价的核心指标。

3.3 把特色小镇建设当作深化改革的重要试验田

推进特色小镇的建设除了要依靠各个地区在地理环境、资源和人文方面的比较优势和政策资源，还要靠制度优势。因此，在推动特色小镇建设的过程中，应加快行政管理体制改革步伐，精简合并管理部门、减少管理层级，提高行政效率，将特色小镇打造为改革的“小特区”。以服务企业为目标导向，加快企业注册便利化改革，积极尝试企业简易注销登记，为企业发展降低制度成本，创造更加便利的生产和生活条件。

3.4 科学评估特色小镇的主导产业选择

主导产业的选择事关特色小镇发展成败，完全靠政府或企业来选择都存在一定风险。在总体规划阶段就引入产业评估力量，借助第三方力量充分研究各个地方的历史文化、资源环境、区位特点、社会经济基础，分析和比较相关产业的适宜性和发展潜力，为产业选择的科学决断提供依据。需要注意的是，特色小镇产业方向的合理选择不仅取决于当地的区情，更关键的是找到比较优势。为此，要善于利用大数据等手段来科学评估本地产业和拟引入产业在国际、国内和区域的地位，锁定具有比较优势的高附加值产业链环节，辅助政府的产业定位决策及入镇企业选择。对处于重点生态功能区的特色小镇，必须要按照主体功能区产业准入负面清单要求，在严守产业类型和规模、用地红线的前提下，引导产业健康发展，减少特色小镇建设对自然生态系统的干扰和破坏。