土壤环境的管理重点由污染防控转向生态修复和安全开发，有利于进一步提高土地资源的安全利用率，增强经济发展的土壤环境支撑力度。土壤污染修复在我国起步较晚，受要素支撑能力不强、配套基础条件薄弱和环境监管基础能力不足等因素制约，我国推进土壤污染修复的产业化、规范化发展速度还十分缓慢，可持续发展能力不强。因而，在系统梳理和总结学术界已有研究成果的基础上，本文针对突出问题探讨促进我国土壤污染修复产业可持续发展的对策，对于新时期贯彻落实和稳步推进《土壤污染防治行动计划》(“土十条”)，有效完成土壤污染治理与修复目标，确保国家实现高质量经济发展的土壤环境保障有重要的理论指导与经验借鉴价值。

1 已有文献研究述评

现出版的《环境经济学》教材及环境保护公共政策相关的学术专著很少将土壤污染问题及其公共政策作为专门章节进行探讨。具有政府背景的学术机构有针对性地调研和发布了土地污染与整治的系列研究成果。2014年发布的《全国土壤污染状况调查公报》为我们了解全国土壤污染程度、空间分布和形成原因等提供了少有的数据和经验判断支持。原国土资源部土地整治中心组织编著的《土地整治蓝皮书》每年总结评价土地整治的发展创新，分析社会关注度高的难点和热点问题，客观研判最新形势并对土地整治未来发展方向进行预测与展望。随着“土十条”的推出和进入贯彻落实环节，一些具有政府背景的学者也开始关注土壤污染修复产业的整体发展态势，如发表的《2017年土壤污染修复行业发展评述和2018年发展展望》的研究成果^[1]。

学术界对土壤污染修复产业发展的研究热度近年正稳步提升。决策层与学术界普遍对土壤污染修复产业的发展前景持乐观态度，认为土壤污染修复产业可能成为环保产业新一轮发展重点，其市场规模在未来可能是千亿级^[2]或万亿级^[3]。“‘十二五’将成为土壤污染修复产业积累技术、市场萌发的基础时期，土壤污染修复产业‘十三五’将迎来发展的黄金时期” ^[4]。从土壤污染修复产业市场的供求角度看，一方面随环境约束力提升和强化，土壤污染修复需求强烈，但受制于责任主体不明和修复资金来源有限等诸多因素制约，真正进入落地实施环节的土壤污染修复项目不多；另外，现有土壤污染修复产业体系中工程类企业偏多且话语权强，咨询、评估、装备、药剂等配套产业发展严重不足，且企业质量良莠不齐，以培育龙头、提升能力、完善产业链、推进示范工程、完善制度体系为重点推进土壤污染修复产业可持续发展的能力提升依然任重道远。未来，国内土壤污染修复产业化发展市场需求的重点领域将集中在城市污染土地及污染农田两大板块^[5]，特别是城乡建设用地规划中已搬迁或关闭且有新使用方向的污染场地^[6]。

学术界基于问题类型或关键工作环节对土壤污染修复存在的问题进行了归纳。例如，基于问题类型提出：中国土壤污染修复行业快速健康发展面临环境监管基础能力不足、配套基础条件薄弱、资金渠道狭窄等问题^[7]；土壤污染修复产业发展面临成本高、谁来埋单，产品杂、如何选择，见效慢、农户信谁三大难题^[8]；基于环境调查、风险评估、确定修复技术、修复工程实施、验收及跟踪的关键工作环节认为土壤污染修复存在20个主要问题^[9]。然而，这些问题较为分散，涉及技术、资金、管理和制度等多个方面，它们通过什么途径影响土壤污染修复产业可持续发展及其影响度如何，其分析还显得相对欠缺。特别是，针对土壤污染修复产业可持续发展及其效率提升的研究还需加强。

如何促进土壤污染修复产业实现可持续发展发展？有的文献着力于从土壤污染修复产业类型定位提出对策，如综合型企业、专业技术类企业、科研院所和外资企业应通过不同市场定位实现差异化发展^[10]；有的文献强调完善发展的外部环境，如提高土壤污染修复产业技术水平，合理化调整土壤污染修复产业组合的权重比例，制度化土壤污染修复产业健康发展的评估考核，营造利于进入土壤污染修复产业的外部环境，健全有效的土地污染管理机制^[7]；更多文献着眼于土壤污染修复产业发展的某个环节或具体问题提出对策，如采取分区治理修复策略^[10]、完善商业模式^[11]、解决资金瓶颈^[12]等。这些文献多着力于研讨提升土壤污染修复产业核心能力和改善发展外部条件，从土壤环境保护体系的角度思考降低保护成本，提高土壤污染修复资金使用效率，加快项目落地，通过项目的试点示范去积累经验并带动和促进土壤污染修复产业可持续发展的研究相对薄弱。着力于土壤污染修复产业链构建土壤污染修复产业集群，增强土壤污染修复产业整体运行效率的对策研究也相对不足。

总的来看，决策层发布的系列调研成果为学术界开展理论研究和实践界推进土壤污染修复工作提供了重要参考。土壤污染修复产业发展的文献数量不多且多集中于经验探讨，研究深度、系统性与政策建议的效率与可操作性还需进一步加强。在土壤治理与修复进入落地实施环节的大背景下，如何基于完善推动土壤污染修复产业可持续发展所需的条件支持、外部保障和强化监管的角度，从增强可操作性和提高推进效率角度思考土壤污染修复产业可持续发展的难点与对策，不仅可为促进土壤污染修复产业可持续发展提供理论指导，也有利于补充环境经济学的研究内容，进一步完善环境经济学的分析框架。

2 土壤污染修复产业市场潜力巨大但发展滞后

新时期发展的新阶段，国家已将“土壤污染修复”提上议事日程。2013年初国务院印发的《近期土壤环境保护和综合治理工作安排》提出了全面建成小康社会时期土壤环境管理的具体目标。党中央、国务院密集对土壤环境污染问题出台了系列文件。例如，2014年2月，环境保护部发布《场地环境调查技术导则》(HJ 25.1— 2014)等5项国家土壤环境保护标准；5月发布《关于加强工业企业关停、搬迁以及原始场地再开发利用过程中污染防治工作的通知》；12月发布《工业企业场地环境调查评估及修复工作指南(试行)》。2016年5月，国务院公布《土壤污染防治行动计划》，对土壤污染防治行动的主要任务和责任主体做了系统布局和安排，已成为目前指导土壤污染防治的纲领性文件。《污染地块土壤环境管理办法(试行)》《农用地土壤环境管理办法(试行)》《工矿用地土壤环境管理办法(试行)》等文件的出台使基于不同用途的土壤环境管理变得更加有章可循。已提请审议的《土壤污染防治法(草案)》^①将有力促进将土壤污染防治工作纳入法制化轨道。系列文件的出台，为促进土壤污染修复产业的发展提供了决策依据，从具体工作角度推动着土壤污染修复产业规范发展。

①   2018年8月31日《土壤污染防治法》经第十三届全国人民代表大会常务委员会第五次会议审议通过。编者注。

与此同时，国家加强了土壤污染修复产业的规范管理和加大了对土壤污染修复产业的投资力度。中国环境保护产业协会在2013年4月成立了重金属污染防治与土壤污染修复专业委员会，吸引了上百家企业加入。“十二五”期间，中央财政用于全国污染土壤污染修复的资金已达300亿元。2017年，我国公开招标的各类土壤污染项目修复资金已超100亿元。预计2018年我国污染场地的修复工程市场能够达到200亿元规模，污染耕地治理与修复将达到30亿元的规模。

然而，从现实发展情况看，我国土壤污染修复产业发展相对滞后。目前土壤污染修复从业机构主要有4种类型^[13]：集设计与施工于一身的综合型企业；专业技术类企业；科研院所；外资企业。综合型企业的实践经验相对丰富，商业模式相对成熟；科研机构多从事修复技术或设备的研发和小试，较少涉足工程环节；外资企业侧重于场地修复的咨询业务。2010年，全国专门从事土壤污染修复的规模企业不超过10家。近年土壤污染修复企业规模增长迅速，专门从事土壤污染修复的规模企业已达900多家，但仍处于产业化发展初期，发展规模与质量都还不能完全满足市场需求。从土壤污染修复产业的内部构成看，集设计与施工于一身的综合型企业的数量占绝对优势，其在工程修复过程中拥有过大的话语权，在一定程度上挤占了专业技术类企业的生存发展空间，造成土壤污染修复的配套产业发展相对落后。在具体土壤污染修复项目的运作中，由于缺乏对土壤污染修复企业的资质要求，一些基于短期利益和不规范运作行为的投机性企业混入市场参与土壤污染修复的招投标和项目实施，严重扰乱了市场秩序，影响土壤污染修复质量。目前，国内还没有形成土壤污染修复的龙头企业来带动相关产业的发展。

3 再议土壤污染修复产业可持续发展需跨越的难关

当前，影响土壤污染修复产业可持续发展的主要矛盾集中表现在：人才短缺、技术研发水平不高与运用效果待验证、以及修复资金缺口大严重影响着技术、装备、药剂的研发水平，以及环境风险评估和修复方案的科学比对，制约着土壤污染修复产业核心竞争力的形成；政策的不完善、不系统导致土壤污染修复产业发展的系列决策指导性和操作性不足，市场运行不规范导致无序竞争，造成逆向淘汰；环境监管基础能力薄弱影响对土壤治理与修复效果的评价与考核。基于该分析逻辑，本文从要素支撑能力、配套基础条件和环境监管基础能力三个方面将土壤污染修复产业可持续发展需跨越的难关具体分析如下：

3.1 要素支撑能力不强

(1) 专业人才培养能力不足，复合型领军人物相对匮乏

土壤污染修复产业的快速发展急需土壤风险调查、评估、咨询策划、技术研发和管理人员。然而，国内高校环境类专业设置数量不多、招生规模不大，以及专业培训机构相对不足，很难满足土壤污染修复产业快速发展对专业技术和管理人才的需求，以及现有人员能力提升的需要。特别是，土壤污染修复需要运用工程、生物、健康、经济、法律等多学科知识交叉与融合去解决污染问题，提高土壤污染修复效率与效益，而具有运用跨学科综合分析与解决土壤污染修复问题的复合型领军人物极度匮乏。

(2) 土壤污染修复核心与“本土化”技术缺乏，修复范围偏窄，工程应用效果有待检验

土壤污染修复在国内起步较晚，技术储备欠缺，现有修复技术主要集中于实验室科学研究和小型试验，对复合土壤污染修复的技术研究和应用还不能满足土壤污染修复工作的需要。国内的土壤治理企业自主研发的技术储备不足，核心技术缺乏^[14]，很多关键设备和修复药剂依赖进口，国产仪器的精度、适用性、可靠性以及设备的模块化、智能化、集成化程度有待提高，缺乏规模化应用及产业化运作的技术支撑^[1]。我国污染土壤场地的形成原因、污染特征、地质水文条件和土壤性质、修复标准与国外有较大差别，需要采用“本土化”技术与工程实施方案达到修复目标或进行规模化推广。国内土壤污染修复行业仍处于起步成长阶段，多数试点项目集中于城市搬迁厂区的场地污染治理，修复范围偏窄，且修复技术或经验能否更广泛地运用于耕地、林地、矿山修复等市场还需要进一步检验。

(3) 修复资金缺口较大，筹资渠道狭窄

土壤污染修复缺少看得见的近期经济效益，且所需投资金额巨大，动辄需要千万元或上亿元。用于示范性农田和工业场地的修复、全国土壤环境调查和土壤污染防治先行区建设等用途的资金一般由政府土壤专项资金投入保障，用于房地产开发的城市用地因有较大升值空间可采取房地产开发商投资或政府土地让利来保障资金投入。然而，对于数量巨大但土地增值空间较小的工业污染地和农业污染地，土壤污染修复资金缺口很大且缺乏筹资渠道。除非面临法律强制，一般情况下社会资金对土壤污染修复的投资意愿不强。

3.2 配套基础条件薄弱

(1) 推动土壤污染修复产业可持续发展的配套政策体系尚需进一步完善

尽管政府已从土壤环境保护任务、标准、发展规划、行动计划、分类土壤环境质量管理等多方面出台系列政策以指导和规范土壤污染修复产业发展，土壤污染立法进程与土壤污染防治相关标准和技术规范的制定工作也在加快进行，然而目前尚缺一部指导土壤污染修复产业可持续发展的综合性指导文件，且在一些关键环节存在制度缺失，如没有严格的准入制度，缺乏风险评估、检测技术和环境质量技术标准，质量评估标准的制定也滞后于产业发展。现行《土壤环境质量标准》(GB 15618— 1995)适用范围小、项目指标少和定值欠合理^[15]。已有的标准一方面呈碎片化，不够系统；另一方面可操作性差，无法有效指导、规范行业发展。我国仍缺乏根据土壤性质、条件及利用方式差异设立的分区、分等、分类的土壤环境质量标准体系，以及依据土壤污染等级制定治理修复的技术规范和方法规范的指导性文件。只有农业用地和展会用地已公布的土壤环境评价标准，其他修复后用途的土壤环境评价标准还未出台，造成一些土壤治理与修复项目在形成方案和绩效评价时面临无据可依、无的放矢的窘境。

(2) 市场运行不规范、发展不平衡

我国土壤污染修复技术研究起步较晚，国家于“十一五”期间才将土壤污染修复产业列入高技术研究规划^[9]。目前，土壤污染修复行业门槛不高，市场运行不规范。特别是一些技术实力不够、经验与责任感缺乏的土壤污染修复公司进入市场，修复工程项目招投标的恶意压价和低价中标、工程实施的层层转包等市场乱象不仅严重扰乱市场秩序，造成“劣币驱逐良币”的现象，而且使土壤污染修复顺利进行和质量难以得到保障，甚至造成污染搬家或二次污染。场地调查与工程修复的脱节，咨询单位与修复企业各管一段，也在较大程度上制约着土壤污染修复产业的效益与效果。土壤污染修复产业链发展不平衡，上游的咨询、评价、药剂、装备、技术等专业化公司发展质量有待提升，与工程类企业的配套与协同能力尚需加强。

3.3 环境监管基础能力不足

我国目前仅有少数地区和机构能制定从土地污染识别、环境调查、风险评估、方案编制、工程实施到验收监理的全产业链环境监管的程序和机制；针对区域和重点行业的土壤环境预警和防控机制几乎还处于空白阶段。各级部门或不同职能部门的管理边界还不明晰，环境监管协同意识不强、协调能力较差。土壤污染修复产业发展的环境监管基础能力不足在一定程度上影响土壤污染修复产业的绩效评价，从而制约了土壤污染修复产业进一步成长的空间。

4 着力于推进效率增强土壤污染修复产业可持续发展能力的思考

着力于推进效率增强土壤污染修复产业可持续发展能力，一是要通过加强要素支撑能力建设增强土壤污染修复产业生存能力，培育其核心竞争力；二是要通过培育和壮大土壤污染修复产业集群，推进土壤污染修复环境管理与工程示范，增强土壤污染修复能力，加快项目落地和有序推进；三是完善土壤污染修复产业配套基础条件，通过完善政策体系使土壤污染修复产业可持续发展的各项决策和实践推动变得依法依规，通过完善市场运行机制使土壤污染修复市场竞争有序和良性发展；四是加强环境监管能力建设，完善土壤环境管理体系，提升项目管理水平使土壤污染修复产业可持续发展在管理上更规范、在经济上更有效、在技术上更可靠、在程序上更合理。

4.1 加强土壤污染修复产业的要素支撑能力建设

(1) 强化土壤污染修复人才的引进、储备和培养

以世界眼光，着力于全球范围，强化从先进机构加强人才引进。以绿色教育为契机，形成高等学校专业人才培养、职业技术学校职业技能培训、企业专业人才短期培训的综合人才培养体系，为土壤污染修复产业的健康发展持续提供人才支持。利用产—学—研平台，以项目为抓手，以商业化应用为目标，通过技术与设备的研究、实验与开发为高水平的复合型人才培养提供支持。大力提升土壤污染修复产业高级管理者的策划、运营和管理能力，高度重视土壤污染修复产业领军人才的培养。

(2) 以科技创新能力提升支撑土壤污染修复产业的发展

以问题为导向，以“产学研用”协同创新为主要方式，重点支持农田土壤污染防控与修复技术、污染场地安全修复技术等实验室、工程中心、野外科学观测研究台站等科技平台建设。以绿色和现代为方向确立土壤污染修复的重点技术创新方向，防止修复过程中的污染转移或二次污染。要加强土壤淋洗和植物修复等绿色可持续修复技术、复合污染的组合式修复技术、原位还原稳定化技术、绿色修复功能材料、集成智能装备的引进、研发和应用。加大土壤污染修复的基础研究、技术与设备的研发投入，形成本土化的土壤污染绿色可持续修复的技术方案与产业化模式。开展在国家可持续发展示范区、生态文明先行示范区、农业科技园区、高新技术产业开发区等典型区域和重点行业进行土壤污染协同控制、联合修复技术集成与工程示范，增强可复制、可推广的科学创新及技术推广能力。鼓励企业加大研发投入，加快土壤污染修复重大集成技术、设备和产品的产业化发展和工程化应用。抓住“互联网+”的发展机遇，积极构建土壤污染状况监测网络、全国土壤环境信息化管理平台，为支持土壤污染修复产业的发展和市场规范运行奠定坚实的基础。

(3) 拓展投融资渠道，夯实土壤污染修复产业发展的资金保障

对于已无法找到污染责任主体、公益性较强或修复资金市场化筹措难度大的污染场地或农用地，政府应加大财政投入力度推进土壤污染修复项目落地。同时，鼓励企业积极参与土壤污染防治工作，积极利用资本市场创新，建立政府和社会资本联合机制，运用PPP、BOT、BOO、BOOT、TOT等模式和超级基金等发挥财政资金的撬动功能，带动更多社会资本进入土壤污染修复产业。鼓励符合条件的土壤污染治理与修复企业发行股票增强自我发展能力，积极探索通过发行债券、彩票等方式拓宽融资渠道，推进土壤污染治理与修复。

4.2 培育和壮大土壤污染修复产业集群，推进污染土壤污染修复环境管理与工程示范

将有一定资金和技术实力、已积累一定工程实践经验的土壤污染修复企业扶持为龙头企业。以完善产业链为中心，进一步优化土壤污染修复产业的内部结构，逐步壮大检测公司、咨询公司、药剂公司等土壤污染修复专业性公司的发展空间，为集设计与施工于一身的综合型企业提高土壤污染修复项目工程的施工效率和监管能力提供有力的配套支持。鼓励高校和科研院所的科技人员和优秀学生带技术创业，成立以土壤污染修复为主的小型科技型企业，逐步壮大土壤污染修复产业集群。

为进一步提高先进技术、集成技术和复合治理技术的研发成果商业化运用水平，解决土壤污染修复技术的“本土化”问题，需建立修复技术规范，并结合完善污染土壤环境修复的资金筹措机制，设定特定场地的修复目标、修复工程选取依据及方式、项目实施方案选择与过程管理，对修复效果及效率进行考证。在推进方式上可采取工程示范，通过优化管理流程、创新管理模式，改革管理制度建立技术可靠、经济可行、市场可接受的环境管理体制提供示范。选择污染影响期长、范围广、危害大，修复资金易筹措、技术条件成熟、修复后价值增殖程度高、使用需求迫切的地块，在方案设计、技术比对与选择、运营与监管、商业模式方面强化项目示范对土壤污染修复产业可持续发展的引导作用。为保证土壤污染修复工程能有效起到示范作用，建议在加强土壤污染修复环境监管的同时，实施项目修复“终身追究制”。

4.3 完善土壤污染修复产业配套基础条件

依据土壤污染等级制定治理修复的技术规范和方法规范的指导性文件，建立分区、分等、分类的土壤环境质量标准，既增强政策的系统性、连续性，也强化政策的可操作性，使土壤污染修复在形成方案和绩效评价时有据可依。对污染情况复杂的特殊场地，可结合土壤污染修复目标实现一地一策标准，确保土壤污染修复的质量和效益。出台行业准入条件，让更多有修复技术和资金实力的企业参与土壤污染修复工作。加快出台薄弱环节的政策，修订已有落后于实际情况的部分政策和标准。

以全国开展土地污染详查和制定《土壤污染治理与修复规划》为契机，彻底摸清污染土壤底数，精准识别土壤污染范围和程度，以便为土壤污染修复产业可持续发展提供准确的土壤污染信息。依据《地方经济社会发展规划》《城乡发展规划》《土壤污染治理与修复规划》等对土地利用的需求和保护生态环境质量的要求，建立和完善重点土壤污染修复项目库，分步骤、有计划地推进土壤污染修复项目的落实，既要及时治理，也要避免过度治理，浪费投资。

规范市场运行，进一步完善流程管理体系，严控扰乱市场秩序的违规违纪行为。建立完整的强化监管，使土壤污染修复工程处于受控状态，达到逐步规范市场行为的目的。要形成政府主导、企业担责、公众参与、社会监督的工作机制以推动土壤污染修复产业可持续发展。在经济发展的新常态背景下，特别要加强政府对土壤污染修复产业健康发展的组织领导和宏观指导，完善政府各部门对土壤污染修复的协同监管与工作协调机制，形成政府多部门齐抓共管的工作合力。将重点土壤污染修复项目的推进落实和有效监管纳入政府目标考核，以项目落实推动产业发展。

4.4 加强环境监管能力建设，完善土壤环境管理体系，提升项目管理水平

鉴于土壤污染修复成本相对于土壤污染防控成本要高得多的现实，在经济与技术手段相对有限的条件下，有效实现土壤污染修复目标要加强环境监管能力建设，完善土壤环境管理体系，提升项目管理水平。

(1) 加强监管能力建设

一是加强土壤环境监测的硬件条件建设。加强环境监测机构标准化建设，为涉及土壤环境监测的主管和执法单位添置土壤环境监测分析仪器设备，配备土壤污染快速检测设备和执法设备。二是强化环境应急能力建设，将土壤环境保护内容纳入突发环境事件应急预案，强化环境应急救援能力建设。三是完善土壤环境质量监测网络，基本确定全域的土壤环境质量监测点位和风险监控点位设置，实现土壤环境质量监测点位全覆盖。四是构建土壤环境管理信息系统。依托土壤环境管理信息系统和政务信息共享交换平台，整合环保、农业、国土、科技等现有土壤监测数据，强化监测数据采集，实现土壤环境数据共享。通过政府购买服务、委托第三方运行维护等方式，提升土壤环境管理信息系统运行维护的专业化水平。

(2) 完善土壤环境管理体系，加强风险评估，有序启动土壤污染修复项目

科学规划分级、分等和分阶段的“防、控、治”土壤环境管理体系，实现土壤污染修复的“一张图”和“一个库”管理，加强土壤环境调查、监测、风险评估与管控，避免“先污染后治理”“边污染边治理”导致高代价的经济发展。从完善土壤环境管理体系的角度，着力于污染调查→技术选择→修复设计→项目施工→验收管理→修复后评估环节规范土壤污染修复的管理程序。依据风险评估和土壤治理与修复规划建立完善土壤污染修复项目库，有序启动土壤污染修复项目，保障有限的修复资金高效使用到重点或示范性的土壤污染修复项目中，确保土壤污染修复产业可持续发展并完成土壤污染修复目标。

(3) 加强土壤污染修复项目的管理

一是强化项目立项及实施方案审查。实施土壤污染修复项目的全流程质控。严格审查污染地块数量、分布、面积及空间位置，所控制污染物种类及指标值，污染治理的技术方案。二是严格项目实施成效综合评估及验收管理。明确土壤污染防治成效评估的标准及验收管理程序规定；对于重点治理项目的治理成效实施后评估。三是强化项目实施的奖励与惩治措施。各地方政府应明确项目实施的奖励与惩治相关政策措施，用行政、法律与经济手段严防项目实施中违法、违规行为，加强实施项目监管。