美国《清洁空气法》中的环境质量达标制度研究——以联邦与地方的权限为视角
文章快速检索     高级检索
  中国环境管理  2018, Vol. 10 Issue (4): 122-128  
0

引用本文 

姜渊. 美国《清洁空气法》中的环境质量达标制度研究——以联邦与地方的权限为视角[J]. 中国环境管理, 2018, 10(4): 122-128.
JIANG Yuan. Research on the Environmental Quality Standard System in CAA: View from the Authorities of Federation and State[J]. Chinese Journal of Environmental Management, 2018, 10(4): 122-128.

基金项目

2018年度杭州市社科常规性规划课题“《大气污染防治法》的法制模式研究——‘环境质量目标视角下的重构’”(Z18JC117)

作者简介

姜渊(1988-), 男, 讲师, 法学博士, 研究方向为环境法学基础理论, E-mail:106394078@qq.com
美国《清洁空气法》中的环境质量达标制度研究——以联邦与地方的权限为视角
姜渊     
浙江财经大学, 浙江杭州 310018
摘要: 虽然针对美国《清洁空气法》(CAA)的研究众多,然而诸多研究并未发掘至其之所以先进的核心。CAA之所以先进的关键在于重新分配法律(EPA是其代表)与州政府之间权力与义务的环境质量达标制度。CAA要求在联邦层面构建一个约束美国各州的大气环境质量标准体系,并且以各州的客观环境与发展程度为前提,赋予各州政府一系列的大气环境质量目标。各州政府需要在自身的权限范围内采取行动,从而为这一系列目标向联邦负责。CAA将自身的法律设置分为两大内容(或称两大原则):国家空气质量标准原则与州政府独立实施原则,并将两大原则转化为具体的程序:NAAQS与SIP。代表国家法律的环保署与代表实际环境义务承担者的州政府之间,是互相依赖又互相独立的关系。
关键词: 清洁空气法    环境质量达标制度    联邦    地方    权限    
Research on the Environmental Quality Standard System in CAA: View from the Authorities of Federation and State
JIANG Yuan     
Zhejiang University of Finance and Economics, Hangzhou 310018, China
Abstract: Though many studies have been done on the US Clean Air Act (CAA), they have not found its core. The key to CAA is the environmental quality standard system which redistributes power and obligation between law (the EPA is its representative) and state government. The CAA requires a standard system of atmospheric environmental quality at the federal level. Based on the objective environment and development degree of the states, it gives each state government some atmospheric environmental quality objectives. State government needs to take action within its own jurisdiction to be accountable to the federal government for this set of goals. CAA divides its own legal establishment into two main contents (or two major principles):the principle of national air quality standard and the principle of independent implementation of state government. The two principles are translated into specific procedures:NAAQS and SIP. The EPA and the state are interdependent and independent.
Key Words: CAA    environmental quality standard system    federation    state    jurisdiction    
1 《清洁空气法》研究概述

作为一部里程碑式的大气环境保护类法律,美国《清洁空气法》(Clean Air Act,CAA)不仅奠定了美国环境保护类法律的诸多基础,也受到世界各国学者的争相引鉴与追捧[1]。之所以有相当数量的学者研究CAA,或者说CAA之所以常被作为引入和借鉴成功经验的一个法律素材,是因为自1970年诞生之时起,CAA就取得了令世人瞩目的大气环保成就。一直以来,在环境保护领域有这样一种共识:经济发展与环境保护是相悖逆的。但CAA实施后的美国打破了这种所谓的共识,从1970年(CAA诞生之时)到2014年间,美国生产总值增长了238%,但全国大气污染中六种主要污染物(悬浮颗粒、铅、臭氧、一氧化碳、二氧化氮和二氧化硫)的大气环境含量平均下降了69%。具体来说,铅含量下降了98%,一氧化碳含量下降了85%,二氧化硫含量下降了80%,二氧化氮含量下降了60%;臭氧含量下降了33%,细悬浮颗粒浓度下降36%,粗悬浮颗粒浓度下降了30%。根据CAA设置的二级联邦大气环境质量标准来评判,美国绝大多数的州都经历了从不达标到达标的转变,例如,1991年尚有41个州的大气一氧化碳含量超标,但到了2014年这41个州全部达到了国家大气环境一氧化碳含量标准,虽然这些州的汽车保有量一直处于稳步上升的趋势,然而在CAA的指导下,州政府对新汽车的一氧化碳排放标准的设置不断严格,不仅淘汰了含铅汽油,而且强化了能源转化率,减少了废气的排放。基于CAA的成功经验,美国环境保护局局长吉娜·麦卡锡(Gina Mc Carthy)在2014年接受英国《卫报》(The Guardian)采访时自豪地宣称:《清洁空气法》的经验表明,保护公众健康与发展经济可以齐头并进。

① 数据来源于美国环保局(EPA)空气动态网站,https://www.epa.gov/air-trends,本章后续数据除特别标出外皆来源于同一数据源。

综述我国以CAA为研究对象的相关文献,诸多学者主要提出以下借鉴的建议:一是以CAA在美国环境法律乃至整个联邦法律体系内的重要地位与突出作用,说明大气环境保护的严峻性、大气环境立法的急迫性,以及包括大气法在内的环境保护类法律必须在整个法律体系中获得应有的地位与相当的尊重[2];二是通过研究CAA对大气污染物的具体防控手段与内容,对比我国大气环境立法在防控手段与内容上的滞后,以此建议扩大当前大气环境立法的防控范围,完善大气环境治理与污染防治的手段等[3];三是着重研究CAA中以市场经济手段配合法律制度来完成对个体大气环境行为的调控,如排污权交易制度,强调以市场流通方式将负外部性行为的效益最大化,从而尽可能地接近帕累托最优,以此为我国较为单一的命令威压式大气环境法律提供另外一种思路[4];四是通过研究CAA对法律诉讼的相关规定,以点及面地引入并讨论更为丰富的环境司法途径,如以CAA为公民设置的诉讼权利为素材,分析讨论在我国大气环境法律体系中构建公益诉讼制度之可能[5]

然而,虽然学者都注意到了CAA非同一般的实施效果,并以此贡献了相当多的学术研究与法律建议,却没有真正地理解并发掘到CAA之所以成功的根本原因。做出如此判断的理由如下:首先,作为美国联邦法律体系内较高级的联邦性法律,CAA在法律位阶上处于优先地位,因此其法律设置在具体的实践转化上也具有较高的效力。然而我国政府很早就同样意识到包括大气法在内的环境保护类法律的重要性与独立性,现有的《中华人民共和国大气污染防治法》是由全国人民代表大会制定的法律,在我国法律体系中处于高位阶。在法律部门的划分中,虽然环境保护类法律以往被划分为行政法或经济法的部门法范畴,但很早就有学者提出应当将其置于独立的部门法地位,且随着法治研究的进步与环保意识的发展,环境法的独立性得到逐步落实[6]。其次,CAA的确具有较我国现有大气法更为丰富的调控内容,如对温室气体的污染防控,也曾经具有更为严格的防控标准,如对汽车的废气排放标准曾一度严苛于我国相关法律法规。然而,更为丰富的调控内容,可能在我国法律法规未曾涉及的大气污染防治领域取得成效,却无法解释为何同样属于大气法防治范畴内的污染物,我国与美国何以出现较大差距的防控效果;更为严苛的防控标准,曾经可能产生更为有效的防控效果,但随着我国环境立法的快速发展,现有的《中华人民共和国大气污染防治法》及相关法律法规所设立的防控标准并不较CAA更为宽松,甚至部分标准严苛于CAA。最后,CAA中的排污权交易制度、公益诉讼制度等虽然具有相当先进的理念,然而就其是否真正契合我国的实际国情,学界与立法界仍然存在不小的争议[7]。且更为重要的是,相关制度只能作为以法治手段实现大气环保目标的辅助手段,如果仅以这些辅助制度的差别,断言我国大气法律与CAA之间的本质差别显然是本末倒置。

2 《清洁空气法》中的环境质量达标制度

发现CAA与我国大气环境法律关键的区别,探究CAA之所以能取得如此成就的本质原因,应当是CAA摒弃了传统法律仅以个体作为环境义务的承担者,转而以政府为法律的直接义务承担者,通过设立基础环境标准体系以及为政府设置大气环境质量目标的方式,要求政府真正地为自身辖区的大气环境质量负责。美国最早的大气法可以追溯到芝加哥和辛辛那提对于工业废气的处理条例。20世纪早中期,美国制定了第一部国家层面的大气环境立法——《空气污染控制法》,后又在《空气污染控制法》的基础之上颁布了CAA的前身《空气质量控制法》。然而这些法律对各州的大气环境保护活动依然停留在指导层面而非有效地约束与统筹。为了真正地确保各州大气环境质量得到改善与保护,美国国会提出了《清洁空气法》(CAA)的提案,要求美国联邦环境保护部门独立地行使对全国的大气环境质量监控、规划、研究等职责,并通过制定具体大气环境目标的方式对混乱而不力的各州大气环境保护活动进行管理。CAA最重要的进步就是确立了环境质量达标制度,要求在联邦层面构建一个约束美国各州的大气环境质量标准体系,并且以各州的客观环境与发展程度为前提,赋予各州政府一系列的大气环境质量目标,要求各州政府在自身的权限范围内采取行动,从而为这一系列目标向联邦负责。CAA的环境质量目标制度包含两个部分:一是由联邦环境保护总署(EPA)根据该模式制定的联邦大气环境质量标准,同时在这个标准体系基础之上为州政府制定了一系列的大气环境质量目标;二是同时赋予州政府独立实施大气环境保护的权力,以丰富而具体的法律规定确立并巩固了各州独立的地方立法与执法的权力,保证各州可以根据自身客观环境与条件自主地实施大气环境保护活动,从而最终实现联邦的大气环境质量目标。CAA的出台迅速改变了美国大气环境保护活动的秩序,联邦环境保护总署随之成立,在一氧化碳、氮氧化物、空气污染微粒、铅、二氧化硫与臭氧等主要污染物上制定了联邦层面的大气环境质量标准,并根据各州的实际情况,将之区分为严格的首要大气环境质量目标与较为宽松的次要大气环境质量目标,各州依据不同层次的大气环境质量目标在自己辖区内实施大气立法、执法活动。环境质量目标制度中的环保署与州政府之间并不是单纯的上下位阶的关系,而是具备了各自不同的权力与义务,并确保权力与义务之间互相依赖、互相制衡。这样不仅使联邦环保署能从具体而烦琐的大气环保实际事务中抽身,还能确保州政府真正地为大气环境质量负责。

3 国家空气质量标准原则

在CAA中的环境质量达标制度中,最为基础、关键的原则是它在立法之初就确立的“国家空气质量标准原则”,这一原则的内容是CAA要求联邦环保署制定全国范围内的空气质量标准,并将其作为每个州或者地区最终大气环境保护方案的基础。其原则意图是通过建构一个覆盖美联邦的大气质量标准体系,从而为全国内的所有大气环境保护行动提供一个标准与目标起点;在大气质量标准体系之上,州政府根据自身的客观情况与已有条件设立不同的实施措施与方案,最终达到CAA要求的大气环境质量目标。环保署在CAA授权下制定的各阶大气环境质量标准体系,并不是直接可以付诸于个体行为实践的规则标准,但它是州政府或者其他地方政府制定自身辖区内大气环境行为规则标准的下限,真正调控个体行为的是各级政府按照联邦大气质量标准体系为基础,自我创设的、具体的行为规范。

以大气污染物中的“危险污染物质”为例,CAA第108条规定,环保署应当发布详细的大气危险污染物质表,将已有或潜在的侵害公共福利和公众健康的大气环境污染物详情陈述。被纳入列表中的污染物质应当符合CAA第302条G款的定义,即具有以下两大特征:该污染物的来源必须是多数或不同的污染源,单一污染源来源的污染物不能罗列其中;该污染物必须已经或者有充分证据证明未来可能侵害公共福利和公众健康。说明CAA将来源于多数或者不同的污染源的大气污染物与只会在短暂时间出现和并不会造成长久影响的大气污染物进行了区分,明确了这一环境标准的规制对象。对于CAA明确要求的规制对象,环保署必须在现有科学技术水平的极限下制定相应的“大气环境质量标准”。CAA第109条规定,环保署针对CAA第108条规定的各种大气污染物制定出的“大气环境质量标准”,必须包含维护公众健康而严格设立的“首要国家空气质量标准”和维护公众福利而设立的“次要国家空气质量标准”两类标准。“首要国家空气质量标准”是极其严格的大气环境质量标准:“首要国家空气质量标准”是指为保护公众健康所制定的国家领地附近空气范围内的空气质量要求,且这一要求应当足够严格以至于超出一般良好空气质量的要求。严格的“首要国家空气质量标准”体现了CAA对风险预防理念的贯彻,因为环保署在法律实践中会把这一标准设置为即使对最敏感个体也不会产生任何负面影响的程度。“次要国家空气质量标准”是指为保护公共福利不受特定空气污染物质所产生的危害以及潜在危害,所做出的国家领地附近空气范围内的空气质量要求。CAA第302条将土壤、水源、野生动物、气象、经济价值、人类生活舒适度等因素包括在了“次要国家空气质量标准”所保护的公共福利的定义之内。因此“次要国家空气质量标准”是针对不直接影响公众健康但可能会对社会福利造成间接损害的大气污染,由此更加地完善大气环境质量标准的覆盖度与系统性。

伴随着社会生产水平的不断提高与科学技术水平的持续发展,联邦大气环境质量标准必须与时俱进地不断修正、革新,才能真正满足大气环境保护的需要。CAA第109条d款规定,环保署必须在每五年周期内对现有的联邦大气环境质量标准进行审查,针对不合适以及欠缺的内容进行修订。通常情况下,修订周期由以下三部分组成:科学评估阶段、政策审阅阶段以及实施评估阶段。科学评估阶段是基础阶段,环保署会搜集与整理大量技术手段和科学数据,并制成文件予以公开。此举的目的在于对该修订可能对公共利益或大众健康的影响进行评估与分析,确保其正当性与可行性。在公开期间结束之后,环保署将分别审阅并整理所有的反馈与建议,发布权威的官方意见范本并形成初步的修订草案。随后,草案将送至“清洁空气科学顾问委员会”(Clean Air Scientific Advisory Committee)予以审查,确保草案的科学性与社会公益性。政策审阅阶段是中间阶段,当环保署开始了联邦大气环境质量标准的修订工作时,相关部门会为环保署提供相应的政策辅助,这些辅助文件中包括了设计的法律与政策、学术理论、科技信息以及程序流程等。环保署必须全面考量这些辅助文件的信息内容,结合自身制定的草案与公众反馈的意见,决定是否确实需要对现有的大气环境质量标准进行修订。如果确定修订,环保署必须首先确保可能的大气环境质量标准是符合法律与政策的,是满足公众健康与公共福利的。其次是依照CAA的307条规定,再重复一遍信息公开流程,将修改后的草案再次进行意见征集,才能发布最终的大气环境质量标准的修订文件。在整个政策审阅阶段中,环保署可以多次重复信息公开流程,以确保其切实符合大众利益。实施评估阶段是最终阶段,评估的内容是新的大气环境质量标准是否可能被各州予以落实,如何监督各州切实遵守这一标准,等等。评估的流程会与修订文件的完善同步进行,以确保公众反馈与专家意见能及时、有效地吸收最新的信息与资料,从而更为切实客观与科学合适。同时,环保署必须向美国预算管理办公室提供详细的报告与文件,并吸收其反馈的意见,以进行成本效益比的评估。这三个阶段的反复研究、探讨与决策,确保了新大气环境质量标准更科学、更公平、更可行且更有效率。

4 州政府独立实施原则

国家空气质量标准原则是环境质量达标制度的基本原则,但它的实现离不开另外一项基本原则——“州政府独立实施原则”。这项原则是指州政府根据环保署制定的联邦大气环境质量标准,在自身辖区内独立地行使大气环境保护的职责。CAA要求国家环保署制定大气环境质量标准体系之后,就对各州政府产生了目标约束的效力,各州的辖区就成为其实施大气环保行为的“责任区”,最终必须使大气环境质量达到联邦大气环境质量标准之上。而在州自主实施大气环保行为的过程中,CAA或环保署都不会也不能过多地予以干涉,无论具体大气污染物的管理、防治、调控的计划,还是整体大气环境质量的监测、维护、改良的方案,国家环保署可以给予指导意见与建议,但无权强迫州政府必须实施何种具体行为。当然,这并不意味着环保署就完全与各州的大气环境保护行为无关。首先,环保署负责按照期限对州政府是否达到了自己制定的大气环境质量标准进行审查,并给予奖惩;其次,环保署仍然会通过审查各州制定的大气环境管理计划的科学性、可行性等,来实现监督各州的大气环境保护行为的目的;再次,对于某些特殊的个体环境行为,环保署仍然具有直接调控的权力,如某些重污染的交通建设项目或者工业排污项目,环保署仍然可以直接要求其实施大气污染物排放的控制、削减,并对违反者予以惩戒。从历史的维度上看,“州政府独立实施原则”是CAA各种良好设计得以真正实现的关键性因素,真正让州政府既有充分的权力与空间实施符合自身条件的大气环保行为,又切实地让州政府为之负责,从而推动全国的大气环境质量逐步提升。

“州政府独立实施原则”的目的是使州政府的大气环保行为最终达到联邦大气环境质量标准,也就是说该原则的实质是州政府为具体的大气环境目标负责。从程序上看,州政府必须在实施具体行动之前与之后都接受环保署的审查。在实施大气环保行为之前,州政府需要制订详细的管理的计划,并向环保署进行申报,计划必须包含如何实现国家大气环境质量目标的流程,包括具体目标、实施方案、技术支持以及相关的可行性研究等。具体来说,该计划包含以下三部分:一是对于实现目标必须有详细的流程,即实施不同阶段的时间表;二是必须匹配科学检测的数据、相关的量化分析、标本的采集等,以确保环保署可以切实了解当地的大气环境客观状况;三是方案必须提供明确而有说服力的证据证明流程的可行,以及必然可以在规定期限内实现大气环境目标。在实施大气环保行为之后,州政府必须再次向环保署提交报告,表明自己是否已经实现大气环境目标。报告必须有明确的科学数值标注,数值必须如实反映当地的大气环境质量,且数值样本足以用来做定量评估,严禁出现虚假、模糊或者样本不足的科学数值。环保署在审查州政府的报告时,会先对报告是否满足CAA预先设置的两大要素进行评估,即报告本身的完整性与科学性,从而决定是否正式实施对该报告的正式审查。在完成评估之后,环保署必须在12个月之内完成正式审查程序,以判断州政府是否真正达成了大气环境质量目标。审查结果包括完全通过、完全不通过以及有条件的通过。有条件的通过是指州政府未能完全达成目标,但环保署可以暂时不给予其惩罚,条件是州政府必须在一年内达成相应目标。当州政府完全没能达到相应目标时,环保署应当出具“联邦行动计划”,对未能达标的州政府给予惩罚。惩罚手段分为两种:一是禁止联邦交通部向违规州政府批准新的公共交通建设项目,禁止任何针对项目的资金支持。二是对于州内新设的污染排放单位设置加倍的排放削减规则。在审查结果完全不通过后的8个月内,环保署必须对未达标州政府实施两种惩罚手段中的任意一种,如果在12个月内地区大气环境质量仍未好转,则环保署必须同时采用两种惩罚手段。

5 制度之创新:空气质量控制区与空气污染流动区

为了更好地实现“国家空气质量标准”对“州独立实施”的监督与管控,CAA还设立了一种特殊的制度——空气质量控制区(Air Quality Control Regions)制度。制度的核心内容是由国家环保署与各地州政府共同协商,划定特别区域并单独确定区域内的大气环境质量目标。全美现有63个州际空气质量控制区与247个州内空气质量控制区,州内控制区的大气环境质量由州政府进行管理与调控,洲际控制区的大气环境质量则由各州之间协商成立的联合管理委员会进行管理与调控。CAA第107条规定,州政府可以在环保署的授权下,重新设置自身辖区内的空气质量控制区;跨区域的州际空气质量控制区的重新设置,则必须由该区域涉及的所有州共同协商进行确定。根据区域内的大气环境质量是否达标,空气质量控制区可以分为三类:一是大气环境质量达标的达标区;二是大气环境质量未达标的未达标区,如果出现本区域大气环境质量达标,但区域内的污染导致相邻区域的大气环境质量不达标,则该区域依然被判定为不达标区;三是通过现有科学技术确实无法准确判断大气环境质量是否达标的区域,则判定为未辨明区。三种达标结果之间可以通过两种方式进行转换:一是该区域的行政负责人向环保署提出更改达标结果的申请。如果获得批准,则将在8个月内通过环保署的官方通告进行更改。二是环保署在监管过程中,如果发现该区域的达标结果确实需要更改,可以单独发布官方更改通告而无须依赖区域行政负责人申请。但这种单方面的更改程序受到两种情况的制约:环保署不能将未达标区直接更改为未辨明区,也不能将未达标区直接更改为达标区。只有在未达标区依照“州政府独立实施原则”,实施了有针对性的大气环境管理行为,并且取得了明显的大气环境改善结果(达到了环保署为其设立的大气环境质量标准)之后,环保署才能将未达标区改为达标区。

CAA除设置直接的空气质量控制区之外,还规定环保署可以视情况将某片区域界定为“空气污染流动区”,指的是该区域内的大气污染情况有可能对其他州或全国的大气环境质量产生明显的负作用。每一“空气污染流动区”都必须添设单独的管理机构,管理机构的运作必须同时具有国家环保署、州政府、地区内的行政机构等多方面的参与。该管理机构的职责在于准确监测并向环保署汇报区域内大气污染物流动并互相影响的程度,提供控制其污染发展的相关方案。同时,环保署在接到该管理委员会的报告后必须在8个月内做出是否对该区域涉及的州政府大气环境保护工作进行调整与重新部署的决定,例如,美国“东北部空气污染流动区”的管理机构就要求环保署对加利福尼亚州实施更为严格的大气污染防治标准,并直接导致环保署提升了加州汽车废气的排放标准要求。

6 环境质量达标制度上的权限博弈

根据CAA的法律规定,代表CAA的是联邦环保署,其义务是为特定的污染物(如SO2和NOx)发布全国大气环境质量标准(NAAQS),这一标准必须覆盖所有州的所有污染物,以确保标准能够满足每个州的大气污染控制计划。然而,CAA也赋予了各州政府一定的权力与空间来调试这些标准,以最大程度地满足自身大气环境保护的需要。美国最高法院对此解释说:“只要州政府选择排放标准后的效应和国家对大气环境质量标准是一致的,州政府就可以随意调整排放污染物的限值,以适应特殊的条件” [8]。各州在自己的辖区内通过公布和推进“州实施计划”(State Implementation Plans, SIP)来履行大气环境责任,从而对大气污染进行调整与防控。SIP是管理着整个州大气环境保护的方案,方案必须通过环保署的审核,并由州政府随时进行修订。通常情况下,一个州的SIP包含为实现NAAQS这一目的的所有可操作内容:“在其他的事情中,包括可实施的排放标准和其他控制手段、方法或技术对于满足本法规都是必要或合适的。”“使用合适的设备、方法、系统和程序来监控、编辑和分析环境空气质量的数据” [9]。但联邦并不直接决定SIP的内容:“环保署没有权力对一个州选择的排放标准提出质疑,只要它们属于SIP的一部分,且SIP满足法规中设定的标准” [10]。也就是说,联邦环保署提供了SIP的目标和基本底线,但是各州有权力决定具体的实施方法和控制策略。当州政府对SIP进行修订时,无论自发进行还是根据联邦NAAQS的修订进行,都必须遵守特定的程序,最高法院将这种行为描述为“SIP修订过程的严格性” [11]。首先,州政府必须将SIP的位阶提升至州法规的高度,这意味着一个州对SIP的修订必须与其自身的法律与法规相一致;其次,CAA还规定SIP的修订必须在进行合理的公布和听证之后才能进行;再次,州政府完成修订之后,必须将SIP提交给环保署进行批准。而环保署必须在确定提交的文件满足环保署最低标准的6~ 12个月内决定批准或者不批准这些修订。在实际操作中,环保署并不一定会完全按照法规审批的程序回应SIP的修订,转而以发布一些与SIP修订批准或未批准有关的通知或意见来加以代替。

一旦获得环保署批准,SIP修订就会变成联邦强制执行的法规[12],而环保署在决定SIP修订是否通过中自由裁量的空间有限。美国最高法院对此解释为:“清洁空气法关于州政府最灵活的规定就是(州政府)可以通过比对清洁空气法相关条款来获得方案的通过” [13]。CAA第110条是SIP修订必须遵循的基础规则,这一条款的标题为“计划的修订(Plan Revision)”,内容是环保署应当批准SIP的修订,除非此修订违背了NAAQS中相关规定的适用或可能影响相关规定未来的适用(如果现有技术水平下没有发现SIP的修订对相关规定产生了干扰,那么判定为本修订的批准不会对相关规定产生影响)。如果SIP修订满足了CAA的这一要求,那么环保署就必须批准[14]。此外,如果此修订涉及发生于NAAQS一个规定向另一个规定的转变,根据CAA第110条的规定,它需要至少不违背NAAQS新旧规定中的一个[15]。简言之,除非环保署发现SIP的修订会使大气环境质量变得更差,否则必须批准此修订。除了州政府向环保署递交SIP并获得批准这一标准的SIP修订程序之外,在一些条件下,CAA还允许环保署赋权州政府自主修订SIP,这就是特殊的“SIP Call”程序,它允许环保署要求各州修订自己的SIP,以改正其不足之处。“SIP Call”在程序上是繁冗的,需要各州和环保署遵守相应的法规要求。例如,各州只有在被动获得通知的情况下才拥有这种改正SIP中不足的机会。但在“SIP Call”的情况下,州政府并不需要将SIP的修正案提交环保署进行审批,而且是最终由州政府代替环保署公布确定的SIP修订。

7 经典案例:不透明污染物监控案与合格设施案

阿拉巴马州政府曾经就SIP修订向环保署进行了多次申请,修订内容是关于如何利用阿拉巴马州的不透明污染物排放标准来评价收集到的不透明污染物(opacity)监控数据(COMS)。[16]环保署认为此修订不会提高不透明污染物排放标准的水平,并且符合CAA中第110条的规定,因此在2008年批准了SIP的修订[17]。一些环保团体曾对此申请行政复议,但环保署拒绝了他们的要求,因此这些团体对环保署提起了诉讼[18]。诉讼之后,环保署对阿拉巴马州SIP的修订重新进行了审核,并撤销了原来的批准[19]。理由是阿拉巴马州的SIP修订不符合CAA中第110条的规定和环保署在2008年制定的法规中的标准[20]。环保署做出的改变没有参考任何数据或信息,只是基于重新对事实和法律基础进行的核查,也就是根据CAA中第110条重新判定SIP的修订不符合要求[21]。这与环保署在2008年做出的批准决定是完全相反的,环保署将CAA中第110条重新解释为:“如果SIP的修订不符合相关的法律法规,或者与CAA中其他的要求发生了冲突,那么环保署就不会批准。”但实际情况是,在环保署批准SIP修订到后来撤销批准的两年半中,SIP的修订已经完全生效,而且联邦政府也批准了阿拉巴马州的SIP修订。为了撤销此修订,环保署并没有遵循严格的“SIP Call”程序,只是单纯地宣布SIP的修订无法改善空气质量。轻率的改变可能会带来严重的后果,因为对SIP修订的批准和撤销决定都是环保署做出的,这意味着环保署可以在不遵循“SIP Call”程序的情况下撤销以前批准的SIP修订,甚至是数年之后的随意撤销。环保署的行为违反了联邦法院的决议,没有遵守必须被遵守的“SIP Call”程序,也就是说,环保署没有权力撤销已经生效的SIP修订[22]

而在得克萨斯州,已经多次发生了环保署与地方政府关于SIP修订的矛盾。得克萨斯州政府曾要求环保署批准大量的SIP修订,但环保署驳回了很多SIP的修订。通过美国第五巡回法庭的记录,可以回顾一个典型案例:合格设施案(Qualified Facilities)[23]。得克萨斯州在1996年首次提交了QF计划,尽管CAA明确规定环保署必须在提交之后的8个月内做出批准或不批准的决定,但是环保署用了15年时间才决定不批准此SIP的修订。QF计划允许企业,如发电厂通过合理的计划对设施进行较小的改造,或对少量的人员或操作进行改变,但这些变化不能导致整体排放的增加超过允许的范围。技术的用意是在鼓励企业在进行改造时执行最佳的控制技术。环保署在2010年没有批准QF计划,理由是:QF计划虽然不会与NAAQS法规发生冲突(与环保署在阿拉巴马州对第110条进行的解释相同)[24],但它无法满足环保署先前的一项法规“ManorNSR SIP替代修订案”的要求。最后得克萨斯州政府向第五巡回法庭提出了申诉,法庭认为环保署的判断(QF计划的决定没有很明确地遵循MinorNSR的要求)是对得克萨斯州法律的误解,得克萨斯州的环境法规并没有明确说明QF计划是否适用于ManorNSR,最终结果应当根据得克萨斯州政府已经对此进行的统一解释为准,即QF计划符合MinorNSR的要求。因此,法庭判决环保署不批准QF计划就相当于干涉了州政府对本州的管理。

通过以上两个案例,可以清楚地发现环境质量达标制度的精髓不仅在于其具体的法律与制度设置,更在于它为法律、环保部门与地方政府之间设置了一种科学、合理的权力与义务关系。在传统的不法惩罚下,法律与代表法律的环保部门像是一位“皇帝”,高高在上地发布着并不一定正确却必须执行的“圣旨”,且可以任意插手与要求地方政府对“圣旨”的执行。而CAA设置下的法律致力于规定程序而非实体规则,环保部门的角色类似于“法官”,地方政府的角色类似于“诉讼主体”,“法官”按照法律规定的程序对“诉讼主体”的请求进行裁决,但并不具有无限的裁量权,它只是法律程序的“搬运工”。这样的关系设置更符合现代法治精神,也更满足发展的环境保护需求。

8 结语

CAA能够有效地平衡美联邦与州政府之间的权力与义务,极大地改善与维持国内的大气环境质量,是因为它采取了以“国家空气质量标准原则”与“州政府独立实施原则”为基础的环境质量达标制度。在这种制度下,代表国家法律的环保署与代表实际环境义务承担者的州政府之间,是互相依赖又互相独立的关系。地方政府对大气法律负责并受其制约,但并不是无条件地服从与依赖于大气法律。地方政府有权力,但是由大气法律授予的;大气法律是至高无上的,但不是无所不知的;大气法律有更高的权力,但不是无所不能的。作为与美国政治体制与法律体系并不相同的中国,单纯地模仿与照抄显然是不切合实际的。如果我国大气法律试图设立自身的环境质量达标制度,则更需要理解与借鉴当前美国州政府与环保署之间产生的关系,包括双方之间的依赖与掣肘,才能更好地设计出既贯彻环境质量目标理念,又贴合我国客观国情与生态环境现状的法律与制度。

参考文献
[1]
ROGERS P G. 1970年"清洁空气法"——美国环保事业的里程碑[J]. 郭迎, 栾尚武, 译. 农业环境与发展, 1992(1): 11-12
[2]
郭琛. 重构经济法的独立性——美国《清洁空气法》的启示[J]. 理论导刊, 2004(10): 26-27, 34-34. DOI:10.3969/j.issn.1002-7408.2004.10.009
[3]
李艳芳, 张忠利. 美国联邦对温室气体排放的法律监管及其挑战[J]. 郑州大学学报(哲学社会科学版), 2014, 47(3): 41-49.
[4]
谢雯. 可交易的空气污染权——以美国《清洁空气法》为中心[J]. 河北法学, 2010, 28(7): 179-182.
[5]
王曦. 美国《清洁空气法》的公民执行规定[J]. 上海环境科学, 1991(5): 7-8.
[6]
蔡守秋. 环境法是一个独立的法律部门——论环境法的特点[J]. 法学研究, 1981(3): 15-18.
[7]
曹明德. 中美环境公益诉讼比较研究[J]. 比较法研究, 2015(4): 67-77.
[8]
Train v. Natural Res. Def. Council, Inc[DB/OL]. College of William & Mary law databases, 421 U. S. 60, 79(1975).
[9]
BCCA Appeal Group[Z]. 355 E3d at 822, summarizing 4 U. S. C. 7410(a)(2).
[10]
Clean Coalition v. TXU Power[DB/OL]. College of William & Mary law databases, 536 E3d 469, 472 n. 3(5th Cir. 2008).
[11]
Don't Mess with Houston, Texas: The Clean Air Act and State/Local Preempition[EB/OL]. [2010-09-01]. https://heinonline.org/HOL/LandingPagehandle=hein.journals/tlr88&div=22&id=&page=.
[12]
Sierra Club Report[DB/OL]. College of William & Mary law databases, 430 F. 3d at 1346.
[13]
Fla. Power & Light Co[Z]. Clean Air Act, 650 F. 2d at 587.
[14]
Ky. Res. Council, Inc. v. EPA[DB/OL]. College of William & Mary law databases, 467 E3d 986, 994(6th Cir. 2006).
[15]
Galveston Houston Assoc. for Smog Prevention v. EPA (GHASP)[DB/OL]. College of William & Mary law databases, 289 E Appx 745, 754(5th Cir. 2008).
[16]
Alabama Power Co. v. EPA[DB/OL]. College of William & Mary law databases, Case No. 11-11549BB (11th Cir. 2004).
[17]
73 Fed. Reg[Z]. Clean Air Act, at 60, 957.
[18]
Stephen Gidiere, ThomasCasey, and David Mitchell, The Mystery of the Disappearing AirRegulation[C], 24 Natural Res. & Env'T 4(Spring 2010).
[19]
76 Fed. Reg[Z], Clean Air Act, at 18, 870.
[20]
73 Fed. Reg[Z], Clean Air Act, at 60, 959.
[2]
76 Fed. Reg[Z], Clean Air Act, at 18, 873.
[22]
Sierra Club v. Ga. PowerCo. [DB/OL]. College of William & Mary law databases, 443 E 3d 1346, 1354(11th Cir. 2006).
[23]
Texas Oil & Gas Association v. EPA[DB/OL]. College of William & Mary law databases, Case No. 10-60459(5th Cir. 2002).
[24]
75 Fed. Reg[Z], Clean Air Act, at 19, 468.