排污许可制是发达国家普遍实行并有效的管理制度，可实现固定污染源“一证式”监管，是环境管理的基础核心制度。2016年11月，国务院办公厅印发《控制污染物排放许可制实施方案》（以下简称《实施方案》），对完善控制污染物排放许可制度、实施企事业单位排污许可证管理作出总体部署和系统安排，表明我国的排污许可制度改革正式启动。《实施方案》提出，2017年建成全国排污许可证管理信息平台，完成《大气污染防治行动计划》和《水污染防治行动计划》重点行业及产能过剩行业企业排污许可证核发，到2020年，完成覆盖所有固定污染源的排污许可证核发工作。

目前，全国统一的排污许可证管理信息平台已建成，已有2万余家企业取得排污许可证，覆盖造纸、火电、钢铁、水泥等15个行业。此次改革首次核发的排污许可证有效期为3年，正是我国全面建成小康社会目标决胜期。2020年后，我国将进入“后小康社会”时期，真正意义的排污许可制将全面实施，排污许可改革也将进入另一个重要时期。因此，“后小康”时期我国排污许可制度将如何改革与实施，是建立完善排污许可证制度、实现环境管理转型和强化污染源管控的基础和关键，为保障党的十九大报告提出的到2035年我国“环境质量根本好转”目标打下坚实基础。本文在充分研究分析目前我国排污许可证制度局限性和面临问题的基础上，结合国际经验，从立法方案、制度衔接、技术方法、信息平台、监管体系等方面，分阶段提出了我国排污许可制实施的路线图和重点内容，为未来全国排污许可制度的改革和完善提供参考。

1 当前我国排污许可证制度改革现状与存在问题 1.1 主要进展

（1）法律法规逐步健全。2016年12月，原环境保护部发布《排污许可证管理暂行规定》，规范了排污许可证的程序。2017年6月，修订后的《水污染防治法》中写入了排污许可相关规定，进一步强化排污许可制的法律地位。2018年1月，原环境保护部发布《排污许可管理办法（试行）》，明确和细化了排污单位应持证排污和环保部门应依证监管的要求。目前，生态环境部已启动《排污许可管理条例》草案的编制工作，为进一步完善排污许可制的法律法规体系奠定基础。

（2）制度整合有序推进。2017年11月，原环境保护部出台《关于做好环境影响评价制度与排污许可制衔接相关工作的通知》，明确环评制度与排污许可制度衔接的具体要求。在《排污许可管理办法（试行）》中明确“应当按照排污许可证规定的许可排放量，确定排污单位的重点污染物排放总量控制指标”以及改变总量减排核算考核办法等，推进融合总量控制制度。通过逐步统一数据核算方法，为环境保护税、环境统计等工作提供数据。

（3）技术体系初步建立。根据按行业分布推进的要求，目前生态环境部已发布钢铁、水泥等24个行业的排污许可证申请与核发技术规范、10个行业的自行监测指南以及部分行业污染防治可行技术指南等配套技术规范，逐步由监管企业排放浓度为主向监管企业排放浓度和排放总量并重转变。

（4）信息平台基本形成。目前，全国排污许可证管理信息平台已经建成，实现统一平台、统一编码、精准定位、信息公开，推进数据的互联互通，为扁平化管理以及环保大数据的开发提供了可能。河北、上海等地以排污许可数据为基础，通过二维码，推动排污口信息化和移动执法的无缝衔接，促进管理效能和精细化管理水平有效提升，为排污许可证后监管探索了新的模式。另外，通过排污许可证的核发，摸清了家底，逐步清理问题企业，企业主体责任得到强化。

1.2 存在问题

（1）法律体系尚不完善。目前只出台了部门规章《排污许可管理办法（试行）》，尚未有具体的法律、法规做出规定，仅在《环境保护法》中笼统地提到“国家依照法律规定实行排污许可管理制度”，《大气污染防治法》和《水污染防治法》中授权其他法律、法规、规章设定排污许可的其他情形，实际可操作性不强，比如现行的法律法规并没有对不定期提交执行报告、提交错的执行报告等行为提出法律要求，而执行报告是环境统计、环境税、排污权交易等工作所需污染物排污数据的主要来源和依据。另外，因排污许可制度涉多领域、多部门，已超出部门规章所享有的立法权限范围，有待更高层级的立法来解决。

（2）制度衔接有待加强。排污许可证对衔接总量控制制度、环境影响评价制度、环境保护税等制度作了要求，但一些细节问题仍不清晰。比如，排污许可对主要排放口有许可排放浓度和排放量限值要求，但一般排放口只管控许可排放浓度，并没有许可量，无法完全实现与环境保护税的无缝衔接。对与污染源达标排放、环境统计、环境监察、环境监测等其他相关制度的关系及如何在技术细节上衔接有待进一步明确。在排污许可证初期实践中，由于制度整合滞后，企业仍重复报送各种数据，应付各种检查，没有给企业带来“减负”的实惠，排污许可证仍难以体现其一证式管理的核心地位。

（3）排污许可证内容有待进一步明晰。由于上位法的缺失，排污许可管理内容中固体废物和噪声等暂未统一纳入。现阶段许可排放限值的确定采用“宽进逐步加严”的方式，企业许可量与排放量数据与方法未能统一，多套统计体系并存，使得核算数据不完全一致。部分管理范围和内容看似清楚，但地方实际操作起来，还是有一定难度。

（4）现有排污许可证没有跟环境质量和最佳可行技术真正挂钩。当前，国家层面已开展研究或发布的排污许可核发技术规范主要基于排放标准的要求，缺乏以环境质量为核心的许可排放限值核定方法的系统研究，且技术经济的可行性并没有充分考虑。各地在核定企事业单位许可排放量时，大多以符合排放标准为基本原则，一定程度上能够做到衔接区域总量控制目标，但均与环境质量的关联性不大，没有从顶层设计的角度提出基于环境质量的许可排放量核定思路，无法通过实施排污许可管理实现与其他各项关联制度的衔接。

（5）排污许可数据共享及应用难度大。目前，排污许可信息平台与环境统计、环境执法、污染源监测信息管理、重点污染源在线监测等生态环境数据平台还未实现共享和统一，在数据来源途径、接口技术、实际操作上难度还比较大。在数据应用上，排污许可的实际排放量数据主要来自于企业提交的执行报告，在监管执法应用上还存在缺陷，没有手段处罚企业不按期提交执行报告的行为。目前，企业提交执行报告不积极，实际排放量数据缺失严重，无法为后续的证后管理提供有效支撑，难以为环境统计、总量控制等提供数据支持。

（6）发证后的监管和执法力度不够。由于基层环保部门普遍存在人员少、技术力量弱、管理经费不足等问题，按证监管跟进不到位，“重发放、轻管理”现象依然存在。由于自行监测刚刚起步，而多数企业监测能力薄弱，甚至根本没有开展监测的能力。目前的排污许可制度的实施主要依据各级环境保护机构的监督和检查，仍以“抓现行”为主，未充分结合排污许可证执行报告、台账记录和自行监测信息等内容开展监督和检查。排污许可证信息公开与公众参与程度仍不够，还没有形成公众、社区、各级环境保护机构的多层次监督体系。

2 “后小康”时期排污许可制度改革的总体思路

基于目前排污许可制度面临问题，借鉴美国等发达国家的排污许可制度的设计和实施经验，本文提出“后小康”时期排污许可制度改革的基本原则与分阶段实施路线图（图 1）。

2.1 基本原则

围绕质量，精细管理。围绕区域或流域环境质量达标改善，将质量改善目标要求落实到污染源日常管理。在排污许可证发放的事前、事中、事后，综合考虑环境质量、排放标准、总量控制、风险防范等要求，实现“一企一策”。

完善立法，发挥核心作用。逐步完善许可法律法规体系，在与环评制度、总量控制制度、环境保护税、环境统计、排污权交易等制度衔接融合的基础上，充分发挥排污许可的核心作用，实现排污企业在建设、生产、关闭等生命周期不同阶段的全过程管理，改善政府环境审批效能，降低执法和守法成本。

精准监管，强化企业主责。强化企业治污和监测的双重主体责任，企业要将污染治理实施作为全过程管理的一部分，同等对待并管理污染治理设施和生产设施，将污染源监测数据作为生产运行数据的一部分如实向社会公开相关信息。提高企业违法成本，实现精准监管。

由浅至深，分步逐渐完善。未来排污许可证实施仍应坚持“由浅至深”原则，夯实基础，循序渐进，逐步建立、完善、推广。从立法、制度衔接、技术方法、监管体系、信息平台等各方面分步骤逐渐完善，最终需要核发排污许可证的行业，其行业内所有企业均应当申请并纳入排污许可证管理范畴。

2.2 目标路线

第一阶段（2020年前）：排污许可证制度体系构建初期。制定出台《排污许可管理条例》，逐步推动排污许可专项立法，为相关工作奠定坚实的法律基础；开展排污许可相关制度整合工作，制定框架体系；研究建立基于现有质量、可行技术的排放标准体系和数据质量控制体系，为排污许可制度逐步完善提供技术支持，企业基本适应要求，数据逐步归真。

第二阶段（2020—2025年）：排污许可制度体系优化中期。排污许可相关法律体系基本完善，相关内容在法律法规中有详细规定，包括排污许可证的分类、申请核发程序、公众参与、执行与监管、处罚等具体要求；与环境统计、环境执法、环境监测等制度完成优化整合，形成统一的固定污染源数据库；建立起基于可行技术的排放标准体系，开展基于环境质量改善许可要求试点，区域实施“一行一策”；通过信息平台开展数据分析与支持决策，实现数据共享，建成统一的固定污染源管理平台；企业基本建立起从过程到结果的完整守法链条，全流程、多环节主动改进治理和管理水平，企业达到排污许可要求、自证守法。

第三阶段（2025—2035年）：排污许可制度体系完善后期。对排污许可法律体系实施后评估，法律法规体系更加健全，层次更高，内容更详实；形成以排污许可制度为核心的精简高效、衔接顺畅的固定源环境管理制度体系；围绕环境质量改善，在全国实施基于区域流域环境质量改善需要和可行技术（BAT）的排放限值，实现“一企一策”；针对数据采集类型，分析模型等进行信息管理平台优化，实现信息平台智能化决策分析；根据排污许可要求，实现信息公开、精准监管，企业主动守法；基于排污许可的固定源管理制度体系得以建立，内容规范细致，产生显著成效。

3 后小康时期排污许可制度改革的主要内容

目前，我国排污许可制度实施还属于制度体系构建初期，在法律、制度、技术内容、平台、后监督等方面仍存在上述问题，根据路线图的设计，未来排污许可制度改革的重点在以下四个方面：

3.1 明确许可法律内涵，加快排污许可制相关法律法规建设

尽快制定出台法规条例或者立法，完善和细化相关排污许可规定。明确排污许可的法律内涵与排污许可体系的法律地位，明确排污许可管理是衔接环境质量目标管理与污染源环境管理桥梁纽带的作用；明确通过排污许可规定企业污染物排放行为的所有法律要求并得以落实；明确排污许可证的内容、行政管理体系及社会救助体系；对违反排污许可的违法行为予以严厉处罚的规定，切实体现“违法成本高”；推动法律法规修订加快将企业固废、噪声等纳入排污许可管理。通过法规或规范性文件，完善排污许可管理实施配套技术文件，提高排污许可技术支撑文件的法律效力。

3.2 放眼环境管理全局，推动排污许可制与相关管理制度衔接整合

深入研究排污许可制与总量控制、排污权交易、环境保护税、环境统计、环境影响评价、环境监测等制度衔接融合的技术细节，实现各制度在技术接口、参数系数、计算方法等技术层面上的衔接统一。要根据环境质量改善需求，统一排污许可证申请与核发技术规范中实际排放量的计算方法、参数系数与环评、总量控制一致。要建立基于排污许可的排污权交易制度，交易方案设计与许可证制度的实施完全融合。要以最佳可行技术为核心技术依据，建立基于排污许可的排放标准体系动态调整机制。要加强环境统计、环境保护税、污染减排、在线监测与排污许可之间的有机衔接，建立综合、统一、可共享的污染源数据管理信息系统，彻底解决企业“一数多报”问题。要进一步细化研究如何将重污染天气应急、环境风险管控等制度与排污许可证的衔接，落实“一厂一策”方案，并严格依证监管，精细、科学、依法地应对重污染天气应急预案、特殊活动应急与环境风险管控要求。

3.3 围绕环境质量改善，分步骤逐步完善控制污染物排放许可制

一是在管理范围上，尽快开展危险废物、噪声等纳入排污许可的试点工作。借鉴美国经验，可对许可证进行详细分类。二是在污染因子管理上，从不同控制目标的角度，提出排放限值要求。三是在许可排放限值上，考虑法律规定的重污染天气应急预案等情景下的日最大排放量或者小时最大排放量要求。同时逐步开展排污许可与改善环境质量的研究与试点，建立起基于区域大气、流域水环境质量改善和最佳可行技术的动态排放限值计算体系。四是通过统一的大数据平台，实现智能化数据分析与支持决策，建立完善的数据共享机制。在证后监管系统的基础上，构建起完整的执法监管链条，实现全方位智能化监管。五是逐步实现全过程、精细化管理。对任何可能存在污染的环节均应在许可证中体现出来，过程控制措施应逐步补充到我国排污许可制体系中。在许可内容和技术中，制定一系列以环境质量达标为最终目标的政策，实现达标区、非达标区和不同污染物对健康影响程度的精细化管理。

3.4 强化企业主体责任，加强相关机制体制和支撑能力建设

一是在许可证中把信息公开的内容明确化、具体化、程式化。改变保姆式的环境监管模式，建立许可证守法和执法数据库，提高透明度。规范企业执行报告的提交，确保数据质量。二是提高企业监测水平，保障能力的建设与改革同时推进。明确企业是监测数据质量的第一责任者，不完全依靠在线监测，逐渐恢复企业专业检测分析队伍和实验室监测能力。加强排污许可证的专门监督机构能力建设、许可证编写的相关服务和咨询机构能力建设以及信息系统的建设等保障能力，积极引入第三方评估。三是建立基于排污许可证的企业守法诚信制度、环境强制责任保险制度。提高公众参与程度，明确有权利参与的公众范围、NGO的参与条件，提出许可企业的合法权益。

4 结论和建议

排污许可制度是发达国家普遍实行并证明行之有效的点源管理制度。当前，我国以排污许可制度为核心的固定污染源管理体系进入快速高效构建期，设计了实施包括水、大气污染物在内的一证式、综合性许可管理，对不同行业或同一行业的不同类型排污单位实行排污许可差异化管理，已建成全国统一的排污许可证管理信息平台，两万多家企业取得排污许可证。但还面临法律体系不完善、相关制度不衔接、管理范围和内容不明晰、与环境质量和BAT技术真正挂钩、固定污染源未全覆盖、排污许可数据共享及应用难度大、发证后的监管和执法力度薄弱等问题。“后小康”时期的排污许可证改革要坚持围绕环境质量、精细管理，完善立法、发挥核心作用，精准监管、强化企业主责，由浅至深、分步逐渐完善的原则，以环境质量改善为目标，加快排污许可制相关法律法规和技术规范体系建设，推动与环境标准、环评、统计等相关管理制度衔接整合，分步骤分阶段逐步完善控制污染物排放许可制，健全完善相关体制机制和支撑能力建设，让排污许可证真正成为“一证式”固定源管理的核心制度。