当前，生态文明建设和生态环境保护进入了新时代，人民日益增长的优美生态环境需要与更多优质生态产品的供给不足之间的矛盾突出，我国生态环境保护仍滞后于经济社会发展，仍是“五位一体”总体布局中的短板，仍是广大人民群众关注的焦点问题，创新运用环境经济政策在加速绿色发展转型、深入推进生态文明建设，提升改革效能方面受到国家高度重视。党的十九大报告明确提出要“发展绿色金融”“健全环保信用评价”“建立市场化、多元化生态补偿机制”等，这为进一步加快环境经济政策建设提供了崭新动力。环境保护部专门编制了“十二五”“十三五”环境经济政策的规划，对环境经济政策建设进行了系统部署，对推进环境经济政策体系建设发挥了重要作用。在国家高度重视和地方积极推进下，环境经济政策不断向生产、流通、分配、消费全过程延伸，调控范围在扩大，调控功能在增强，绿色金融、生态保护补偿，环境保护税、排污权有偿使用与交易、环境保护领域PPP等政策取得了阶段性突破，价格、财税、金融等关键性的政策机制不断健全，我国基本建立行之有效的环境经济政策体系。从实践效果来看，环境经济政策日益成为绿色发展转型、环境质量改善、生态管控的重要手段，环境经济政策在提升环境管理效能，发挥调控对象的积极性、能动性方面起到了重要作用。

1 研究方法

2017年度的评估方法仍采取实地调研法和政策分析法。在评估思路上，首先对2017年度的10项主要环境经济政策进展进行分项评估，根据各项政策进展的评估结果，形成年度环境经济政策总体进展的评估结论。

2 重点环境经济政策进展评估 2.1 环境财政政策

环境污染治理投资持续增加。2000年以来，我国环保投资总额总体呈现出增加趋势。2016年，我国环境污染治理投资总额为9 219.8亿元，相比2015年上升4.7%；环保投资占国内生产总值(GDP)的比例为1.24%，比2015年减少3.1%^[1]。

环保专项资金继续在生态环境质量改善中发挥重要作用。2017年中央财政围绕水、大气、土壤污染防治以及农村环境整治、山水林田湖草生态修复等安排的环保专项资金规模预计达到497亿元，其中，大气污染防治专项资金160亿元，水污染防治专项资金85亿元，土壤污染防治专项资金65亿元，农村环境整治专项资金60亿元，有力改善了生态环境质量。2017年，全国338个地级及以上城市可吸入颗粒物(PM₁₀)平均浓度比2013年下降22.7%，京津冀、长三角、珠三角细颗粒物(PM_2.5)平均浓度分别下降39.6%、34.3%、27.7%，全国地表水优良水质断面比例不断提升，劣V类水质断面比例持续下降，大江大河干流水质稳步改善。

环保电价、“双替代”补贴等激励政策推动了生态环保工作发展。目前我国已经形成了包括脱硫、脱硝、除尘、超低排放在内的一套完整的针对燃煤电厂的环保电价政策，环保电价补贴最高可达3.7分/(kW·h)，有效促进了燃煤电厂污染减排。截至2017年底，全国基本完成统调燃煤发电机组脱硫、脱硝和除尘改造，累计完成燃煤电厂超低排放改造7亿kW，二氧化硫排放绩效从2005年的每度电6.36g降低至2016年的0.39g，氮氧化物排放绩效由2005年的每度电3.62g降低至2016年的0.36g。同时京津冀及周边地区实施“煤改气”“煤改电”补贴政策助力电代煤、气代煤，2017年完成以电代煤、以气代煤394万多户，削减散煤消耗约1 000万t，京津保廊上万平方公里区域基本实现散煤“清零”。

2.2 环境价格政策

水资源价格政策逐步健全。水资源费已经成为城镇公共供水终端水价的组成部分，但收费标准存在地区差异。2017年，全国各省区中，北京、天津的水资源费全国最高，地表水、地下水水资源费的平均征收标准分别为1.6元/m³、4元/m³。上海、安徽、福建等13个地区的水资源费征收标准最低，地表水和地下水分别为0.1元/m³和0.2元/m³。农业水价综合改革稳步推进，国家发改委等五部门于2017年6月联合下发《关于扎实推进农业水价综合改革的通知》，要求北京、上海、江苏、浙江等经济较为发达的地区在全省(市)范围内率先全面推进改革，力争2020年底前完成改革任务。目前农业水价综合改革已经覆盖全国797个县、5 200万亩灌溉农田。

阶梯水价全面推开。截止到2017年底，31个省份全部建立实施城市居民阶梯水价制度，城市周边已纳入城镇自来水供应范围的农户也逐步实行统一的居民阶梯水价政策。同时，国家发展改革委、住房城乡建设部于2017年10月印发《关于加快建立健全城镇非居民用水超定额累进加价制度的指导意见》，要求各地合理确定分档水量和加价标准。

阶梯电价政策稳步实施。自2012年7月1日起全国试行居民阶梯电价以来，在全面试行两年后，包括湖北、山东、广西、重庆在内的全国多省市调整阶梯电价执行方式，由按月执行改为按年执行。差别电价实施力度不断加大，2017年起对钢铁行业实施更加严格的差别电价，淘汰类加价标准由每千瓦时0.3元提高至0.5元，未按期完成去产能任务的钢铁企业每千瓦时加价0.5元。

2.3 生态环境补偿政策

国家重点生态功能区转移支付力度继续加大。重点生态功能区转移支付机制不断完善，财政部于2017年8月2日印发了《中央对地方重点生态功能区转移支付办法》，进一步明确了转移支付支持范围、资金分配原则、计算方式，规范对重点生态功能区的转移支付分配、使用和管理等。2017年，重点生态功能区转移支付预算数为627亿元，比2016年执行数增加57亿元，增长10%；国家重点生态功能区的县市区数量由原来的676个增加至816个。

跨省生态保护补偿试点进展顺利。新安江、九洲江、汀江—韩江、东江、引滦入津等流域签署跨省流域上下游横向生态补偿协议，中央财政安排近12亿元生态保护补偿资金。北京、河北、山西、辽宁、江苏、浙江、广东、江西、湖北等9省(市)实现了行政区内全流域生态补偿，很多地方出台了相关办法和意见，各地流域生态补偿在补偿范围、标准等方面开展了不同模式的探索。

森林生态效益补偿标准进一步提高。中央财政连续提高天保工程区国有林管护补助标准和国有国家级公益林生态效益补偿标准，从2014年的每年每亩5元提高到2017年的每年每亩10元，对集体和个人所有的国家级公益林每年每亩补助15元，并按照上述标准安排停伐管护补助。2017年，中央财政共计安排533亿元(其中中央本级31亿元，补助地方502亿元)，支持全面保护我国天然林资源。此外，对未纳入原政策保护范围的，实施天然林保护政策全覆盖，主要采取新的停伐补助和奖励政策。

2.4 环境权益交易政策

排污权有偿使用和交易试点工作继续深化。目前，全国共有28个省份开展了排污交易权使用试点，其中有11个省份是国家试点，其余则为各个省自行试点。国家试点省份初步建立了省级层面的排污权有偿使用和交易政策体系，并且在机构建设、平台搭建、技术攻关以及政策创新方面开展了大量实践，基本上形成了运行有序的排污权交易市场。统计显示，截止到2017年8月份国家批复的11个试点地区，征缴有偿使用费73亿元；排污权交易方面国家批复的试点区域交易额度约62亿元。

以电力行业为突破口启动全国碳排放权交易体系。北京、天津、上海、重庆、广东、湖北、深圳等7试点省市自2011年起累计配额成交量超过2亿tCO₂当量，成交额超过46亿元。国家发改委于2017年12月印发了《全国碳排放权交易市场建设方案(电力行业)》，明确在发电行业(含热电联产)率先启动全国碳排放交易体系，参与主体是发电行业年度排放达到2.6万tCO₂当量及以上的企业或者其他经济组织包括其他行业自备电厂，首批纳入碳交易的企业1 700余家，排放总量超过30亿tCO₂当量。

试点省市积极开展水权交易模式探索。经过3年积极探索，2017年11月，宁夏率先成为通过验收的全国水权试点。北京、河北、山西、内蒙古、河南、宁夏等6省区累计开展了31单水权交易，交易水量为11.8亿m³，交易价款7.32亿元，通过协议交易、公开竞价、政府回购等方式，探索了水权交易新模式。

2.5 绿色税收政策

积极推动环境保护税征管前期准备。为进一步细化环境保护税法有关规定，明确界限，增强可操作性，国务院总理李克强于2017年12月25日签署国务院令公布《环境保护税法实施条例》，自2018年1月1日起与环境保护税法同步实施，不再征收排污费，标志着历时九年的环境保护税费改革尘埃落定。环保税法将大气和水污染物的适用税额标准和应税污染物项目数制定权限赋予了地方政府。目前，31个省份陆续制定和通过了应税大气污染物和水污染物环保税税额标准和征收项目数，其中12个省份不同程度调高税率标准，19个省份基本平移税率标准，云南省从2019年开始调高税率标准^[2]。

资源税改革进程加快。自2011年11月起，我国陆续实施了原油、天然气、煤炭等资源税从价计征改革，自2016年7月起全面实施，对绝大部分应税产品实行从价计征方式，建立了税收与资源价格挂钩的自动调节机制，增强了税收弹性。2017年11月20日，财政部、税务总局就《中华人民共和国资源税法(征求意见稿)》向社会公开征求意见，资源税税改进程加快推进。2017年11月24日，财政部、税务总局、水利部印发《扩大水资源税改革试点实施办法》，自2017年12月1日起在北京、天津、山西、内蒙古、山东、河南、四川、陕西、宁夏等9个省(自治区、直辖市)扩大水资源税改革试点。

节能节水和环境保护专用设备企业所得税政策进一步完善。2017年9月6日，财政部、税务总局、环保部等5部门联合下发《关于印发节能节水和环境保护专用设备企业所得税优惠目录(2017年版)的通知》，自2017年1月1日起对购置并使用水污染防治设备、大气污染防治设备、土壤污染防治设备、固体废物处置设备、环境监测专用仪器仪表、噪声与振动控制六大类24项设备的企业实施所得税减免。

2.6 绿色金融政策

国家继续大力推进绿色金融改革。2017年3月3日，中国证监会发布《中国证监会关于支持绿色债券发展的指导意见》，为绿色债券发展提供有力政策支持。继G20杭州峰会将绿色金融纳入峰会主要议题后，2017年7月4日至8日在德国汉堡召开的二十国集团领导人第十二次峰会上，绿色金融又被列为峰会的议题之一，并将推动金融机构开展环境风险分析和改善环境数据可获得性的倡议写入《 G20气候和能源行动计划》，为绿色金融的国际合作奠定了良好的基础。作为绿色金融议题的重要成果《 2017年G20绿色金融综合报告》，系统阐述了环境风险、公共环境数据和绿色金融进展。

国务院部署绿色金融改革创新试验区建设工作。2017年6月14日，国务院决定在浙江、江西、广东、贵州、新疆5省(区)选择部分地方，建设各有侧重、各具特色的绿色金融改革创新试验区。2017年6月27日，中国人民银行、发展改革委、财政部等7部委印发江西等地的绿色金融创新试验方案，为绿色金融创新试验区的建设提供政策支持。

绿色金融市场日益活跃。环保部编制《环境污染强制责任保险管理办法》并公开征求意见，在全国20多个省市开展环境污染责任保险试点，为1万多家企业提供风险保障金200多亿元。2017年，我国在境内和境外发行绿色债券123只，规模达2 486.797亿元，同比增长7.55%，约占同期全球绿色债券发行规模的25%，债券类型包括金融债、企业债、公司债、中期票据、短期融资债和资产支持证券。三峡库区(夷陵)绿色发展基金、北京环交所—中美绿色低碳基金等各类绿色基金不断发起设立。

企业环境信用体系建设深入推进。重庆、河北印发了企业环境信用评价办法，全国已有超过10个省级、60个市级、200个县级环保部门开展企业环境信用评价，基本构建起了由省级统筹推进，覆盖省、市、县三级的分级评价体系，企业主动治污的内生动力大大增强。

2.7 环境市场政策

加强第三方治理实践的引导和规范。为进一步推行环境污染第三方治理模式，并对第三方治理推行工作提出专业化意见，指导全国各地开展相关工作，环境保护部于2017年8月出台了《环境保护部关于推进环境污染第三方治理的实施意见》。在此基础上，为进一步推广环境污染第三方治理实践经验、管理制度和有效模式，国家发改委于2017年12月印发《国家发展改革委办公厅关于印发环境污染第三方治理典型案例(第一批)的通知》，推荐了中煤旭阳焦化污水第三方治理、衡水工业新区环境污染第三方治理等第一批环境污染第三方治理典型案例，供各地在推进环境污染第三方治理的工作过程中参考借鉴。同时，继2015年和2016年多个地方政府制定公布了本地区的第三方治理指导或实施意见后，贵阳、北京、河北、湖南等地2017年也颁布实施了第三方治理的相关政策。

推进PPP法制化、规范化发展。为鼓励民间资本规范有序参与基础设施项目建设，促进政府和社会资本合作(PPP)模式更好发展，国家发改委于2017年11月发布了《国家发展改革委关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作(PPP)项目的指导意见》。财政部、住建部、农业部、环保部于2017年7月1日发布《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》，国家环境经济政策进展评估报告：2017丨国家环境经济政策研究与试点项目技术组在污水、垃圾处理领域全方位引入市场机制，推进PPP模式应用。截至2017年11月全国PPP项目6 806个，生态建设和环境保护项目达485个，占项目库总项目数量的7.13%，仅次于市政工程、交通运输位居第三。

2.8 环境与贸易政策

坚决禁止洋垃圾入境。国务院办公厅印发《禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案》，调整进口废物管理目录，修订印发进口固体废物环境保护控制标准等文件。依法依规撤销或注销涉及960家企业的500万吨进口许可证。开展打击进口废物加工利用行业环境违法行为专项行动，各地对1 057家违法企业实施处罚，占总数的59%，形成极大震慑。2017年上半年“量价齐升”不利局面全面扭转，实现限制类固体废物全年进口量同比下降11.8%。

积极参与贸易政策的环境审议工作。环保部积极参与中国对其他成员的贸易政策审议工作，对欧盟、巴西、日本、柬埔寨等9个成员提出有关其环境政策、环境服务市场开放水平等方面的问题。同时积极参与WTO第七次对华贸易政策审议的准备工作，就WTO秘书处工作组报告多次研提意见，参与秘书处工作组访华会谈，回答有关我国国内环境管理措施的问题。

配合“一带一路”倡议推动双边和多边自贸协定工作。《中国—格鲁吉亚自贸协定》将于2018年正式生效。中格自贸协定是由中方主导纳入环境章节的自贸协定，环境章节同时也是该协定作为高水平自贸协定的重要标志之一，是落实《关于全面深化改革若干重大问题的决定》及“十三五”规划纲要中提出的加快自由贸易区建设，加快环境保护、投资保护等新议题谈判要求的具体举措，对我国推进“一带一路”倡议实施及在该地区自贸区战略布局具有重要意义。

2.9 环境资源价值核算政策

继续推进自然资源资产负债表试点。在2015年、2016年全国启动八个地区开展编制自然资源资产负债表试点工作的基础上，取得重要的阶段性成果，基本摸清了地方开展不同类型自然资源负债表编制的技术难点、统计调查监测薄弱环节、基础数据缺口、指标内涵和范围争议等问题，为以自然资源资产负债表为依据的其他相关工作打下了基础。贵州、湖北、海南启动了地方自然资源资产负债表的编制，深圳大鹏新区和江苏省宜兴市等地方也试点编制实施自然资源资产负债表。

稳步推进环境经济综合核算试点。环境保护部环境规划院已经持续开展了12年的生态环境退化成本核算，研究结果显示2004—2015年我国生态环境退化成本持续增加，增速和同期经济增长速度大体相当。环境保护部环境规划院开展的全国生态系统生产总值(GEP)核算结果显示，2014—2015年全国GEP总量由72.35万亿增至72.81万亿元。

2.10 行业环境经济政策

积极深化《环境保护综合名录》的研究与应用。2017年环境保护部持续开展环境保护综合名录编制工作已经完成，并于2018年1月正式发布《环境保护综合名录(2017年版)》，“高污染、高风险”名录增加至885种产品，包括124项环境友好除外工艺；环境保护重点设备名录增加至72项。财政部和国税总局制定了《关于印发节能节水和环境保护专用设备企业所得税优惠目录(2017年版)》，将综合名录中19种设备推荐列入该目录。

持续推动资源环境“领跑者”政策实施。工信部会同发改委、质检总局联合发布《关于组织开展2017年度高耗能行业能效“领跑者”遴选工作的通知》，推动能效“领跑者”制度实施，确定钢铁、电解铝等六个行业能效“领跑者”企业名单，同时发布《国家工业节能技术装备推荐目录(2017)》《“能效之星”产品目录(2017)》 《关于印发电动洗衣机、照明产品等五类产品能效“领跑者”制度实施细则暨能效“领跑者”产品遴选工作的通知》。水效“领跑者”制度持续推动，工信部等印发了《关于印发重点用水企业水效领跑者引领行动实施细则的通知》，要求各地区重点围绕钢铁、纺织、造纸等高耗水行业积极组织企业申报第一批用水企业水效领跑者，确定了11家企业为首批重点用水企业水效领跑者。

绿色供应链管理实践加快推进。国务院办公厅发布了《积极推进供应链创新与应用的指导意见》，国家标准委发布了《绿色制造制造企业绿色供应链管理导则》，是我国首次制定并发布绿色供应链相关标准，对于引导制造企业实施绿色供应链管理，构建以资源节约、环境友好为导向的绿色供应链体系，强化绿色生产，提升企业核心竞争力，实现绿色发展有重要作用。东莞市被环境保护部批准为全国第一个绿色供应链试点示范城市，2016年东莞发布了绿色供应链“东莞指数”，对推广绿色供应链工作起到良好的借鉴作用^[3]。

3 结论与展望

总体上看，2017年环境经济政策建设取得了重要进展。一是经济政策的绿色化水平进一步提升。在环境财政政策方面，中央财政大气、水、土壤污染防治专项资金规模达到497亿元；在生态补偿政策方面，针对国家重点生态功能区的财政转移支付范围和规模不断扩大，新安江、九洲江、汀江—韩江、东江、引滦入津等流域签署跨省流域上下游横向生态补偿协议；在绿色金融政策方面，绿色债券政策快速推进，中国在境内和境外发行绿色债券规模达2 486.797亿元，约占同期全球绿色债券发行规模的25%；在资源环境价值政策方面，继续推进自然资源资产负债表编制、生态环境损害赔偿、领导干部自然资源资产离任审计等改革。二是企业环境治理经济激励机制进一步健全。环境税费改革进一步完善环境成本机制，“环境污染责任保险”“绿色信用”倒逼企业主动治污，环保电价等价格政策工具在节能减排中发挥重要作用，环境污染第三方治理、生态环境领域PPP模式等环境市场机制不断健全。三是绿色消费政策不断完善。《环境保护综合名录》为多部门环境经济政策应用提供了出口，绿色供应链管理进入快速发展期，资源环境“领跑者”制度建设不断完善。

虽然近些年我国环境经济政策取得了很大进展，但我们也要清醒的认识到环境经济政策还存在很多不足，包括：一是服务于生态文明建设的环境经济政策存在结构性短缺。自然资产负债表、流域跨省界生态补偿、领导干部生态环境离任审计等很多环境经济政策还在试点阶段，自然资源资产产权制度、自然资源负债表、环境与经济综合评价政策尚未完全建立，绿色投融资政策不完善，更多运用经济杠杆进行环境治理和生态保护的市场体系尚未真正形成，“绿水青山”就是“金山银山”的政策通道还没有形成，与生态文明建设要求建立系统完备的环境经济政策体系存在较大落差。二是经济政策与环境政策“两张皮”现象还大量存在。在许多经济决策和运行过程中，仍存在不符合“两山论”的行为，牺牲“绿水青山”的“金山银山”还普遍存在，这导致生态资源资产没有与经济社会同步，经济政策与环保政策严重脱节、呈现“两张皮”问题。三是解决突出生态环境问题的环境经济政策有效供给不足。随着我国环境保护工作进入深水区，多阶段、多领域、多类型生态环境问题交织，需要综合运用法律的、经济的、社会的、科技的以及必要的行政手段来解决环境问题。但是总体上看目前对创新运用环境经济政策建立长效环保机制的认识还不到位，环境经济政策的作用空间还比较小、调控范围还比较窄、力度比较弱、激励强度不够，政策手段供给还不够。特别是在一些关键领域、关键环节的环境经济政策严重滞后。四是重制定、轻评估、轻实施严重影响了政策有效性。我国近些年制定实施了大量的环境经济政策，但经济政策试点示范一窝蜂、一阵风，部分环境经济政策由于制定及执行过程中的诸多问题造成作用难以发挥^[4]。