对于幅员辽阔、实行联邦制的美国而言，如何实现州际的生态事务协同治理一直是联邦政府和各州极为关切的问题，并且在实践中形成了诸多较为有效的治理方式与经验。现有的美国州际生态治理体系按照治理主体可划分为三种类别：传统政府治理（立法、执法、司法）、府际合作治理与特殊组织治理。以此为准，通过对不同主体的治理实践的述评，以期实现对美国州际治理体系较为全面的考量并概括归纳其得以有效运转的精髓所在。

1 政府治理

传统的生态治理是由政府主导的公共治理，即运用公权力的管制。美国州际生态政府治理包括以行政权为主导的环境管制、立法机关的生态立法行为以及司法系统的环境诉讼裁决。

1.1 环境管制

从19世纪中叶开始，联邦政府一直是生态资源管理主导力量，在处理区域之间的生态问题上秉承着实用主义和合作主义的原则^{[1, 2]}。

美国联邦政府设有两个专门的环境保护机构：环境质量委员会（Council on Environmental Quality, CEQ）和联邦环保署（Environmental Protection Agency, EPA）。此外，联邦政府其他有关部门也设有相应的环境保护机构。

联邦环保署（EPA）的区域办公室是协调州际生态事务主要的行政机构。由于环境监督管理的需要，联邦环保署将全美50个州划分为10个大区，在每个大区设立区域环境办公室。区域环境办公室在管理的州内代表联邦环保署执行联邦的环境法律、实施联邦环保局的各种项目，并对各个州的环境行为进行监督^[3]。州设有自己的环境管理机构，不隶属于联邦环保署，但接受区域办公室的监督检查。除非联邦法律有明文规定，州环保局不能占联邦环保署合作。此外，国会和政府间关系办公室（OCIR），作为与国会、各州和地方政府联系的主要联络点，也具有部分区际生态协调的功能。^[4]

目前联邦进行州际生态治理的主要瓶颈在于难以妥善协调州的主权要求、联邦部门治理项目和不同选区三者间的关系。换言之，州际生态事务的善治需协调好三个维度的关系：其一，双重主权的国家体制使得联邦和州之间的利益博弈均衡的达成需要耗费大量的时间和行政资源；其二，生态治理的行政权限又被分割为多个部门享有，部门间、某一部门与各个州、各州之间的利益叠加，集体共识的达成难度更大；其三，在代议制国家，政治选举周期、选区划分对公共政策影响也极为明显，不同的政党、政治人物在进行公共决策时必然首先要考虑政策对选举的影响—生态治理的整体性理所当然地“听命于”政治格局。

1.2 生态立法

宏观方面的州际生态立法是美国联邦关于全国性的生态立法，主要有《河流港口法》（The Rivers and Harbors Acts）、《清洁水法》（The Clean Water Act）、《濒危物种法》（The Endangered Species Act）、《海岸带治理法》（The Coastal Zone Management Act）、《鱼类和自然生物保护法》（The Fish and Wildlife Coordination Act）。这些法案是进行跨州生态治理的基础性制度规范和原则指引。

生态立法的另一个方面是联邦的行政立法，指向具体的区域生态问题。以联邦环保署（EPA）为例，为实现《清洁空气法案》的立法目标，EPA在1999年颁布了《区域雾霾管理条例》（Regional Haze Rule）。《区域雾霾管理条例》的治理对象是全国范围内的156个跨区域的一类大气控制区域，其中包括国家森林公园和野生动植物保护区。法案通过控制大气污染物（包括PM_2.5以及会形成PM_2.5的化合物），旨在提高156个区域的大气能见度。同时，该条例要求各个州政府制定阶段性的大气污染物减排目标和可操作的具体方案。^[5]联邦立法是解决区域之间公共生态资源纠纷与冲突的较为高效的手段之一，通过中央立法可以明确不同区域主体对其区域内生态资源的权利义务关系，构建有效的生态资源管理机制，以此协调区域自身利益与公共利益之间的矛盾^[6]。

1.3 司法裁决

联邦法院司法裁决被学术界认为是解决州际生态问题的重要途径，这也是美国司法主义传统的体现之一。其主要作用是解释有关的环境法律，对环境纠纷进行司法判决和司法审查。美国联邦的司法系统由最高法院、11个联邦上诉法院和90个联邦地方法院构成，其中依据联邦宪法第三章第二节第二条的规定，最高法院对州际纠纷具有司法管辖权。

联邦法院系统对州际生态治理的价值一方面体现为通过司法裁决保障生态法令的执行，给予法律实现所需的司法支持；另一方面体现为通过公民环保诉讼实现多元治理。

通过司法裁决促进州际生态法令执行的典型案例是最高法院对全国性的空气质量标准(National Ambient Air Quality Standards，NAAQS)的裁定。联邦环保署在1997年依据《清洁空气法案》，制定了新的“主要国家空气质量标准”和“次要国家空气质量标准”，引起了一些州和行业的反对，并由此引发了大量的诉讼案件，要求法院确认EPA无权更改由国会制定的国家空气排放标准，新的国家空气质量标准违宪。2001年2月7日，美国联邦最高法院对惠特曼诉美国卡车联合会一案（Whitman v. American Trucking Associations）做出终审判决，认为依据《清洁空气法案》第109条b款的规定：出于保护公共健康权益的需要，可以修正主要国家空气质量标准（第一项）；出于保护公民其他权益的需要，可以修正次要国家空气质量标准（第二项）—因此，EPA提高全国的空气标准属于合宪行为^[7]。EPA借助司法判决获得了推行空气排放标准的司法支持，各州以及各个行业部门不得以各自的经济情况或者是技术水平为由阻碍空气质量的提升。因此，Davidson、Norbeck认为联邦法院的司法裁决是EPA得以推动执行《清洁空气法案》的关键因素^[8]。虽然司法裁决对联邦生态法案的执行具有关键作用，但是Mandarano通过分析New Jersey v. New York判决对特拉华河流域(Delaware River Basin)不同区域主体水资源分配与经济社会发展，指出联邦最高法院判决是相对静止的，在不断变化的生态治理情形面前显得无力应对^[9]。

司法在州际生态治理的另一重要价值是保障公民的环境诉讼，进而推进多元治理的实现。公民参与是当代生态治理的一个重要特征，也是区别于传统的环境管制的主要因素，但是当面对强大的公权力机构时，个体的力量中总是显得相对渺小。而通过司法诉讼，公民即可以借助三权制衡的宪政设计将公民生态治理意愿有效地影响公共生态政策的形成与执行。希尔诉田纳西领域管理局（Tennessee Valley Authority v. Hill）案是典型的一例。1978年以希尔等为首的田纳西州两环保组织和一些公民以TVA为被告向联邦地方法院提起民事诉讼，认为TVA违反了《美国濒危物种法》（The Endangered Species Act）的规定，要求法院确认其违法并终止影响蜗牛镖[田纳西河一种濒临灭绝的鲈鱼，通常被人们称为蜗牛镖（the Snail Darter，小鱼种）]的关键栖息地的泰利库大坝的修建。最高法院做出的终审判决以6:3的优势支持了希尔等人的诉求^{[10, 11]}。

2 府际合作机制

州际问题就其本质而言是府际关系（Intergovernmental Relationship），因此府际合作机制是州际生态治理的应有之义。传统的州际协议和央地合作治理是目前州际合作治理较为常见的两种方式。

2.1 州际协议

“毫无疑问，美国宪法的奠基者、设计者希望各州通过州际协议解决州际争端^[12]。因为按照最早的联邦宪法，州没有能力处理复杂的州际纠纷。因此在符合国会要求的前提下（美国宪法第一章第十节第三条），宪法赋予各州可以“永久性”地使用州际协议（在殖民时期被广泛用来解决边界纠纷并为联邦宣言所认可）化解州际争端。

《清洁空气法案》在实现州际大气协同治理方面也依赖州际协议。102(a)规定：鼓励各州之间通过确定州际契约或州际协定就大气的污染和防治展开合作。102(c)指出，在不与联邦法令或者条约相违背的前提下，国会认可州与州之间达成的州际大气治理契约或协议^[13]。

而且，就美国当下的治理实践而言，对州际纠纷具有最终裁决的最高法院倾向于各州使用州际协议取代诉讼^[14]或者州际协议尽量成为诉讼的前置：联邦最高法院在1991年俄克拉荷马州和得克萨斯州诉新墨西哥州（Oklahoma & Texas v. New Mexico）的判决中呼吁当事各方通过多元对话和协议来解决彼此间的纠纷^[9]。

州际协议优于司法判决体现在三个方面：第一，州际协议执行率较高。州际协议是各州进行广泛协商后的产物，达成了一致的行动共识。较之于法院的司法裁决执行，州际协议属于“自主行动”，效率和成本通常会优于依赖于司法强制力的“被动行动”。第二，州际协议能较快地适应经济发展的需要。司法裁决通常是针对某种特殊情形做出的一种“静止”的评价，而且这种评价的做出通常会花费较大的时间成本—司法裁决必然会晚于纠纷的发生，因此对过去的评判的司法裁决不能够也不应该是立足于当下的经济社会发展情形的。特拉华流域的治理就是一例。新泽西州诉纽约州（New Jersey v. New York）判决虽然对特拉华河（Delaware River，DRB)流域各个州水资源分配做出裁决，但是裁决不能适应经济发展进而造成流域各州的发展困境，最终是通过联邦与相关州达成州际协议，成立特拉华流域委员会（DRBC）化解这一困境。第三，州际协议调整范围限制较少。Mandarano研究美国渔业和野生动物部门所涉及的38项州际协议，其调整内容包括水资源分配、污染控制、防洪、水资源管理等^[15]。McCormick更为细致地指出西部各州签署的州际协议较东部地区要多，而且关注领域不同：西部主要集中在水资源分配，而东部主要在水质和防洪^[16]。

州际协议的执行通常认为有三种方式：第一，设置常设的办事机构。区际协议通常会设立委员会用以执行州际协议内容，只是东西部会有所差异。西部的州际协议执行机构的权力相对较小，因为西部各州不习惯于将资源管理权授给第三方^[16]。Kenney认为完善的区际协议委员会应当包括有联邦代表、缔约州州长或者是其代表，并且要突出联邦代表或者联邦顾问的地位：在表决重要事项时各州必须与没有表决权的联邦代表取得一致意见^[17]。第二，司法倒逼。诉讼是强制各州履行协议的重要手段。这一方式在西部使用较为显著：新墨西哥州与得克萨斯州有关佩科斯河（Pecos River）的州际协议的执行，科罗拉多州、内布拉斯加州与堪萨斯州就里帕布利克河（Republican River）达成的州际协议的执行，均是依赖于联邦法院的司法裁决。第三，建立资源使用规制。西部的州际协议通常会直接设立相应的控制水量和流量的规制，以协调上下游之间的用水量。

目前，州际协议执行面临的障碍首先是州际协议往往只关注资源的分配，而忽视资源的生态品质控制和栖息地环境保护等方面。其次，要求达成一致意见的合作协议往往形成的是低效的决定，最终使州际协议仅能发挥流域各州的信息收集和联邦政府沟通中介的功能。最后，许多州际协议订立的时间较早以至于难以应对当下的治理局面，也不能够与联邦生态治理项目和规划相一致—难以将联邦部门与政策整合进区际协议的框架内：虽然联邦并不是州际协议的正式缔约方，即使协议通过议会批准可以约束联邦部门，并授予其无表决权代表资格，但是议会保留通过相反法律的权力或者改变协议规则的能力。

2.2 央地合作

央地合作治理是联邦政府在区际生态问题上的新创之举。其典型代表是依据1965年《水资源规划法案》（WRPA）设立的河流流域委员会和依据《清洁水源法修正案》建立的联邦—州合作治理典范的全国河口计划。

领域委员会的管辖范围包括水资源和与之相关的土地资源，职权包括协调联邦、州、州之间，州内地方政府的水资源发展计划，筹备以及更新较为完善的合作计划，要求各方提供相关数据，但是国会限制流域委员会不得直接调整和管理水资源，这就导致流域委员会难以制定出有效的区域规划和缺乏直接的资源管理权限，从而决定了流域委员会是“短命、低效的”。

全国河口计划是联邦—州合作治理，是由联邦发起，各相关州参与的。这种合作治理目前较为普遍，因为其建立和维护都比较容易，而且各方在保有自己的管辖权的同时还能获益。联邦对合作关系的支持有法律的明确规定，各州通常是受到达成的谅解备忘录和参与部门的行动决议的约束。Mandarano通过对全国河口计划实施的考察，认为联邦—州合作治理的方式是卓有成效的，培育了有创新意识州际问题解决机制和技术能力。但是由于这是一种合作而非具体的项目治理，因此联邦—州合作治理经常受制于资金缺乏和人员有限的困扰，以至于难以独立开展工作，如同其他中央与地方的合作一样，也面临协调和执行难的问题^[18]。Sherk对这一问题提供了解决思路，指出如果联邦—州的合作要取得更大的成效，就必须通过国会制定专门的法令，以协调州际生态资源的管理^[9]。

3 特殊组织治理

田纳西河流域管理局（Tennessee Valley Authority，TVA）是依照《田纳西流域管理局法》成立于1933年5月的美国跨州的水资源治理机构，以国有公司的形式运行。它位于美国田纳西州诺克斯维尔，其作用范围包括整个田纳西河流域，即田纳西、弗吉尼亚、北卡罗来纳、佐治亚、亚拉巴马、肯塔基和宾夕法尼亚7个州的4万平方英里土地。它是一种地区性综合治理和全面发展规划，“是美国历史上第一次巧妙地安排整个流域及其居民命运的有组织尝试” ^[19]。

TVA对田纳西河流域的恢复和治理发挥了巨大的成效，这主要得益于TVA的“依法治局”—《田纳西河领域管理局法》对其职能、任务、权力做出了明确规定：TVA是相对独立的政府机构，只接受总统领导和国会监督，在流域开发管理中也有广泛的自主权，担负领域规划和管理的全部职能，因而可以使其跨越一般的程序，直接向总统和国会汇报，可以避免联邦部门之间以及州与州之间的利益纠葛导致的治理低效^[20]。

作为特殊的治理机构，TVA体现出美国州际生态治理的基本理念—多中心治理：治理意味着一系列来自政府但不限于政府的社会公共机构和行为者；治理意味着在社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在界限和责任方面的模糊性；治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖；治理意味着参与者最终将形成一个自主网络；治理意味着办好事情的能力并不限于政府权力，不限于政府发号施令或运用权威^[21]。具体而言，TVA作为国家流域管理机构体现了政府对生态的治理，以国有公司形式运行体现出市场对生态问题治理的价值，运行体系注重社区组织，公民的参与则保障了社会力量对生态事务的参与。

4 市场化治理

20世纪五六十年代，美国主流经济学界将环境污染视为“市场失灵”的一种必然结果。受到这一学术思想的影响，美国政府在进行生态治理时自然将市场排斥在治理主体之外。按照主流观点，市场是无法在环境治理中发挥资源优化配置的作用，像价格机制无法对水污染、大气污染、噪声污染等负面的问题进行市场定价，因此也就无法形成关于水污染等负面的市场定价机制。从交易经济学角度分析，当时主流经济学人为污染的私人成本要小于其收回成本，而进行治理的社会成本又小于私人成本，所以，企业必然会多污染、少治理，价格机制不可能让资源在生态治理中实现最优配置。因而，政府成为生态治理当仁不让的主体。“市场机制无法对污染者进行适当的限制。厂商们既不会自愿地减少有毒化学物质的排放，也不会改变将有毒的废物倒入垃圾场的行为。控制污染一向被视为政府的合法职能。另外，主流经济学认为环境污染具有外部性，无法通过清晰产权进行治理，因而不能依赖市场进行生态治理。这一认识直到尼斯(Alen V. Kneese)的“环境排放定价论”和科斯的“社会成本论”才得以扭转。此后，美国政府开始重视运用市场方式进行生态治理，坚持市场机制在环境治理中的决定性地位，在州际生态治理中集中体现为排污权交易，通过市场行为实现流域水权的分配、使用和交易。

科罗拉多河流域的公私合作是美国州际生态治理引入市场机制的典型。科罗拉多河（Colorado River）长度大约有2 333km，流域面积63.7万km²，是美洲的主要河流，流经7个州：怀俄明州、科罗拉多州、犹他州、新墨西哥州、内华达州、亚利桑那州和加利福尼亚州，有“西南部的生命线”之称，是一条典型的州际河流。20世纪中后期，流域各州的经济迎来一个高速发展的时期，原本有限的流量难以满足7个州的用水需求，供需矛盾紧张，原有的《科罗拉多河协议》等州际协议不能够快速、有效地进行资源的配置，州际协议所依赖的行政体制在生态治理流域同样出现了“治理失灵”的困境。市场化解决机制的出现成为一种必然。在20世纪90年代末，联邦内务部颁布了《科罗拉多河规则》，明确了各州的用水权份额。之后成立了专门组织进行市场化与行政治理的协调统筹。这样使得流域各个利益主体参与到治理之中，用水权实现了在各州之间的有效流转。科罗拉多河流域最引人关注的水权交易是加州2002年购买帝国灌区160万英亩/英尺水量, 并以较高的价格出售给该州南部。^[22]

通过市场机制的介入，美国州际的生态行政治理机制实现了与社会同行的市场经济的高度整合，一方面有效地弥补了行政机制在州际生态治理流域的诸多不足和缺陷，降低了行政的成本，提高了治理效率；另一方面将市场主体的治理积极性、主动性充分地发掘出来，依照市场的规律实现资源的优化配置，以市场的竞争合作方式达到州际生态问题“善治”的目的。

5 美国州际生态治理经验

美国州际生态治理体系是行之有效、切合多中心治理基本要求的治理体系，在处理州际的生态环境纠纷与保护方面发挥了积极作用。治理体系得以有序运行的缘由，可以从其三个本质属性窥见端倪。

5.1 美国州际生态治理是一种综合性治理

首先体现为立法权、司法权与行政权的多管齐下、协同作用。生态治理是一个系统工程，需要不同的国家权力机关充分发挥其在社会事务管理中的职能作用，各司其责，互相配合，方可形成治理合力—立法机构提供良好、充分的生态制度供给，执法机构积极确保生态法令在现实中得以有效地运行，司法机构为法令的实施提供必要的司法支持并在一定程度上修正、创设新的生态法律。摒弃生态治理的立法崇拜、行政中心主义，政府的公共权力机构协同作用，履行国家的公共服务职能，促成州际生态问题“善治”的实现。

其次体现为传统国家治理与府际合作治理的结合。传统的公共事务管理实施主体无外乎立法、行政和司法机构，其中主要以行政机构为主，面对工业时代之前的社会事务尚可应对。但在后工业时代，传统政府的公共管理模式面对本身极其复杂的州际生态事务就频现“治理失灵”，因此新的治理方式在实践中应运而生—府际合作治理。府际合作治理既包括州与州之间的协商合作，也包括联邦政府与州之间的央地合作。府际合作治理较之于传统的国家治理更为灵活便捷，更能侧重于治理主体的协商合作，通过不同主体的利益诉求得以充分博弈达成一致的集体行动共识，因而其治理效果更为有效。美国州际生态治理既确保传统与府际合作治理方式各自发挥作用，也实现了两者的综合治理。

5.2 美国州际生态治理是制度之治

法治是公共治理的运行前提和制度保障。通过法治宪政建设确保公共治理所需的理性的政府、成熟的市场、发达的社会的形成，积极推动现有的公共治理改革和新型公共治理机制、文化的成长与繁荣，通过制度保障在政府主导的治理中市场和社会主体能够充分表达意见、平等参与决策、有效地监督落实。值得注意的是，公共治理语境的法治外延有所发展—不仅是传统的“硬法”之治，还包括那些不能运用国家强制力保证实施的“软法”之治。由于“软法”是通过区域之间的合作、协商生成的，其治理效果有时优于“硬法”—“软法”在区域合作治理中发挥重要的作用。因此，在美国州际生态治理中的制度之治的体现形式既包含传统的成文法，也包含司法创设的判例法，还包括广泛存在并且发挥了重要作用的为联邦宪法和司法判例所认可的州际协定。

5.3 美国州际生态治理是多元治理

多元治理意味着公共治理中政府、市场和公民社会的有效参与。政府治理不再是公共治理唯一的模式，市场化和公民社会参与治理均称为公共治理中不可或缺的部分，以此改变依赖政府治理造成公共物品提供的单一、效率的丧失、寻租腐败等一系列问题。美国州际生态治理就包含了政府、市场、社会不同的治理方式。传统治理暂不赘言，市场化治理主要体现为田纳西河流域管理局（TVA）成果卓著的公司化运作管理，而公民治理则体现为以公益环保诉讼为代表的公民参与治理。任何一种治理方式均有其内在缺陷，难以应对复杂多变的州际生态事务，将三种不同的方式有机统一于生态治理中便可提高治理效率，更好地对公共事务进行控制和引导。

6 美国州际生态治理对我国跨区域生态治理的启示

我国与美国在跨区域生态治理方面有相似之处：在国土面积上同属于幅员辽阔的大国，地方有相应的自主权，而且我国正处于美国曾经经历过的工业化发展所造成的环境危机频发的阶段。因此，我国的跨区域生态治理要在立足国情的基础上，积极借鉴国外区域生态治理的经验，在实现国民经济可持续发展的同时，探索出适合自身的生态治理道路。

美国州际生态治理对我国跨区域生态“善治”的启示有两个方面：在宏观层面上，启示我国的跨区域生态治理要实现传统的环境管制与府际合作治理的统一；在具体治理方式上，对我国跨区域生态治理的启示包括规范区域行政协议的制定与实施、完善市场参与治理、注重发挥司法在跨区域生态治理中的调节作用和创新跨区域生态治理组织。

6.1 实现传统的环境管制与府际合作治理的统一

我国跨区域生态治理的困境出现与现有的环境管理体系有一定的关系。我国生态管理机构设置实行的是环境保护和生态资源管理分割管理的体制，导致整体性的生态治理被专业化的行政机构所割裂。加上我国目前的环境管理基本属于“行政区生态”：生态治理被行政区划所分割，各地政府只对本辖区的生态环境负责。这种“部门分割”“区域封闭”的环境管理体制显然难以满足区域生态协同发展的要求。

府际治理是指在现有体制下，通过不同政府、部门之间充分的协商、博弈，最终达成集体治理共识，进而实现公共事务的合作、协同治理。因为府际治理依据的是主体之际的行动共识，各方利益实现最优化，因此参与者具有较高的行动积极性，治理的目的较为容易实现。而且，传统的国家治理体系很难对层出不穷的跨区域生态问题做出具体规范，而且无论生态行政、生态立法还是司法裁决，都需要花费较大的人力、物力、财力，还有付出高昂的时间成本，往往治理的结果并不如人意。美国的州际生态治理更多依赖于州际合作，以弥补传统治理的空白，这其中包括州与州之间的合作、联邦部门与州政府之间的合作。

立足于现有的国家治理体制，借鉴美国州际生态治理体系的经验，我国要实现区域生态协同发展应当广泛开展府际生态合作治理，将环境管制与府际合作治理有机结合起来，既要深化行政体制改革，整合生态执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的生态行政执法体制，也要积极促进、鼓励、保障各个地方政府之间开展规范的生态合作治理。

6.2 规范区域行政协议的制定与实施

区级行政协议是府际合作的文本体现和实施规范，因为跨区域的生态治理的主要方式是府际合作治理，因此制度化的区域行政协议就成为跨区域生态治理的制度支撑。美国联邦对州际生态治理极为鼓励和推崇，在宪法和其他生态单行法中都明确提出鼓励地方采取行政协议的方式进行生态治理，并且对州际协议的制定、实施、责任承担都有明确的规定。

在我国生态环境治理压力较大的地区也有区域行政协议的出现，主要集中在珠三角、长三角和京津冀地区，如《泛珠三角区域环境保护合作协议》《泛珠三角区域跨界环境污染纠纷行政处理办法》《泛珠三角区域环境保护产业合作协议》《京津冀都市圈区域规划环境保护与生态建设专题规划》《长江三角洲地区环境保护合作协议》等。但是这些区际行政协议只是区域间政府对环境压力做出的一种自发探索与尝试，协议性质归属、产生的责任界定以及行政协议纠纷的解决机制均缺乏明确性法律甚至法理的指引，即区际行政协议目前没有相应的法律基础，从而令该类协议面临法律适用上的困境。因此，未来应当修订法律法规，将区际行政协议的法律性质、纠纷解决、违约责任承担方式做出确定性规范，以确实发挥其在跨区域生态治理中的积极作用。

6.3 保障市场的参与治理

美国州际生态治理的一个特点就是有市场和社会力量的参与，以实现多元参与治理。市场可以促进生态资源在不同区域之间实现优化配置，提高资源的使用效率。

就市场参与治理而言，美国跨区域治理的典范—田纳西领域管理局（TVA）就是公司化的运作管理，按照国有公司的经营管理田纳西河流域的生态资源，实现了生态保护和资源开发利用的有机统一，实现了流域的综合性治理。

十八届三中全会正是基于市场在国内生态治理实践的成效，提出要建立区域之间的环保市场化机制，推行跨区域的市场治理。我国的跨区域市场治理目前主要包括三个方面：第一，在主体功能区规划的原则下，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动区域之间建立横向生态补偿制度；第二，大力发展环保市场，推行区域之间、区域内部的碳排放权、排污权、水权交易制度；第三，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理。

6.4 注重发挥司法在跨区域生态治理中的调节作用

司法常被称为社会矛盾的“调节器”“安全阀”。司法在跨区域生态治理的调节作用主要是指通过司法裁判来解决中央与地方、地方与地方之间的生态利益纠纷。

司法在美国的州际生态治理中发挥了重要作用：一方面是运用司法裁决推动生态法令的实施，确立新的生态判例法，在司法实践中逐渐地修正了生态法；另一方面就是保障州际协议的确实履行。

我国虽然并没有实现判例法制度和“违宪审查制度”，但是存在最高人民法院的案例指导原则，可以视为一种“准判例法”。通过涉及跨区域生态治理的行政、民事以及刑事诉讼，依托司法程序化解区域生态治理实践中的权益纠纷，形成的司法裁判可以在全国跨区域生态治理实践中形成一个明确的预期，发挥法的指引、预测和评价功能。

6.5 创新跨区域生态治理组织

田纳西领域管理局的成功经验说明跨区域生态治理不可拘泥于传统的单一国家科层制度，亦不应局限于单一的市场和社会组织，应当勇于制度创新，将政府治理、市场治理和社会治理机制统一应用，创新治理组织的模式。公司化的运营有助于实现跨领域生态资源的优化配置，社会治理机制可以确保公共治理的民主性、科学性，而行政组织属性有助于提高治理效率，协调中央和地方之间的利益纠葛。

就目前我国的跨区域治理实践而言，区域生态治理组织主要是中央部委的派出机构和松散的区域政府间的生态治理联席会议。中央部委的派出机构主要是环保部的地区督察中心与水利部的大江大河委员会，它们均属于行政事业单位，其职能仅仅是被派出机构部分监管部门的延伸。而区域联席会议在我国跨区域治理实践中出现时间较短，其规模较小，规范性、协同性较差。民间机构目前在我国生态治理的影响力主要是环保组织的环保宣传和舆论监督，其在区域生态治理中尚未有效形成。可见，我国目前的跨区域生态治理组织不成体系，有效的区域生态治理组织目前处于“缺席”的状态，更奢谈组织的创新。因此，在未来我国区域生态治理中，要注重治理组织的培育和发展，解放思想，摆脱组织属性的束缚，立足于实际，因地制宜地创新区域生态治理的组织模式。

7 结语

区际生态协同治理是一个公共治理难题，尤其是对于那些幅员辽阔的大国。目前尚无一个大国实现了区域之间生态事务的善治，唯有各个国家进行不同的探索。研究美国区际生态治理体系并不意味着美国已经完全实现了区际生态事务的协同共治，因而也不存在将其治理体系移植到我国的意图。只是出于“他山之石，可以攻玉”的考虑，参照美国州际生态的综合治理、制度之治和多元共治的实践经验，创新我国的区域生态治理方式，提高生态治理水平。尤其是要借鉴美国州际生态的“制度之治”的成功经验，在建设我国社会主义生态文明、实现区域生态文明协同发展的新的历史征程中，需建立系统、完整的生态文明制度体系，改革生态环境保护管理体制，用制度保护生态环境。