引言

“全球城市”概念于1991年由美国经济学家萨森（S.Sassen）在《全球城市：纽约、伦敦、东京》中提出。学术界关于“全球城市”这一概念尚未有统一的定义，一般以为，全球城市是全球经济体系在城市层面的空间表达，是协调和控制全球经济活动的中枢，也是国际性的政治、文化中心，更是低碳绿色发展的领先城市^{[1, 2]}。全球城市发展过程中不同阶段面临不同的环境问题，从早期的环卫问题到大气污染、水污染、土壤污染，再到垃圾处置、气候变化与可持续发展问题。纵观全球城市环境保护的发展进程，经济增长与生态环境之间呈现倒“ U”形曲线的关系，环境与经济、社会等融合发展趋势愈加明显。“环境战略”一词多出现在企业领域，如“企业环境战略”（corporate environment strategy），用于描述企业为降低环境污染、遵守环境规制及主动实施的环保行为^[3]。而国家和城市层面的环境战略尚未有明确的定义，其常与环境规划、环境政策等概念替代使用。经济合作与发展组织于2001年发布《 21世纪第一个十年OECD环境战略》，目标是为OECD成员国制定环境战略提供指导^[4]。解振华（2001）在分析“十五”及未来环境问题识别的基础上，从目标、任务、重点行动及对策建议方面构建了我国的环境战略^[5]。王金南、蒋洪强、刘年磊（2015）在对未来10年我国环境趋势总体研判的基础上指出，“十三五”环境规划应结合生态文明的新要求，从国民经济绿色化、国土空间功能化、环境保护法制化、环境供给市场化、决策监督科学化、治理主体多元化、环境信息公开化等方面提出了策略和建议^[6]。此外，还有一些学者从城市规划方面寻找环境相关的规划内容，如王伟（2013）对世界上15个代表性城市发展战略纲领文件进行了梳理，总结出全球大城市发展战略10个重点关注的环境领域，其中立足于长远未来的可持续环境战略与行动成为共识之一，包括气候变化、能源消耗、水资源短缺、废弃土地治理、植被与自然空间保护等热点内容^[7]。

当前，我国超大城市，如北京、上海等已提出城市未来的建设目标，即成为具有全球资源配置功能的全球城市。因此，本文通过研究第二次世界大战后东京经济增长、人口发展、城市规划及能源政策对环境战略的影响来梳理作为全球城市的东京环境战略的演变历史，冀求获得东京在环境治理领域成功的经验，以便为我国超大城市可持续发展提供有益的借鉴。

1 东京环境战略的发展演变脉络

东京对环境保护的认识是一个逐渐深入的过程，对环境问题识别与研判也不断变化，从被动治理到主动治理，从末端治理到重在预防，从污染物浓度控制到总量控制，从关注污染本身到研究环境背后的经济社会因素，从单个环境措施到综合环境政策，从研究地方环境到区域乃至全球环境，每一个维度的变化都可以看作其环境战略的转变。第二次世界大战后，东京共经历了六次环境战略的转型，这六个阶段分别是战后复兴与公害规制阶段（1945—1960年）、公害管理体制整备扩充阶段（1960—1975年）、环境保护预防应对阶段（1976—1985年）、综合环境管理阶段（1986—2000年）、低碳城市建设阶段（2001—2014年）、新可持续发展战略（2015— 2024年）。本文从经济、城市规划等方面来梳理各环境战略阶段的特征及各要素间的相互关系，进而勾画出东京环境战略的发展历程。

1.1 战后复兴与公害规制阶段

东京在战后复兴与公害规制阶段的经济特征是由战后复兴向经济高速增长转变。期间，日本制定了倾斜式生产方式（1947年）与产业合理化政策（1951年）等经济政策及“油主煤从”的能源政策，使得日本在煤炭、钢铁、汽车、造船及发电等重化工业快速发展^[8]。在20世纪50年代，东京排名前五位的行业是食品、出版印刷、钢铁、化工和电气机械，到1960年东京GDP中第二产业比重达到36%。期间，东京人口规模膨胀和城市规模快速扩张，到1960年人口达到968万。为了抑制人口规模和限制产业设施过度集中，日本在1958年开展了第一次首都圈^①整治规划，并在1959年实施“工业控制法”，对工业和大学设施等新增项目进行控制。这一举措虽然分散了东京的产业设施，减缓了人口膨胀速度，但使周边区域的环境恶化。由于人们对环境公害的认识不足，东京的环境管理与监测体系尚未有效建立。这一阶段的环境公害事件频发，敲醒了环保警钟，如东京黑烟事件（1952—1953年）^[9]，日本熊本县的水俣病（1956年）等。东京将烟尘、水污染、恶臭及噪声等产业公害作为主要环境规制对象，出台了地方《工厂公害防治条例》（1949年）、《东京都烟尘防止条例》（1954年）与《东京都清扫条例》（1955年）等，并催生了日本国家层面的工业用水、工厂排水、公共水域水质等法律的制定。但这一阶段公害规制从属于经济增长，加上没有成立专门的公害规制机构，使得环境管理效果不足。

① 日本的第一次首都圈规划范围是以东京为中心100千米内的区域。

1.2 公害管理体制整备扩充阶段

日本“国民所得倍增规划”（1960年）的提出，标志着日本经济进入高速增长阶段。“产业结构高度化”政策以耐用品为先导，促进了重化工业的发展。东京的钢铁、石油化工行业也在这一阶段逐渐退出，耐用消费品、电子产品产值不断增加，到1975年，东京GDP中第二产业的比重下降至34%。能源替代政策使得东京的主要能源由煤炭过渡到石油，如东京电力公司在1973年利用燃油电厂替代所有燃煤电厂，并于1979年用燃气电厂替代燃油电厂。东京人口规模继续增长，城市规模仍在扩张。1964年的东京奥运会为城市大规模的基础设施建设和应对人口、产业设施的过度集聚带来契机，同时也带动了城市副中心的发展，疏散了商务流通设施。1968年日本第二次首都圈规划也开始实施。20世纪70年代的两次石油危机也使得日本进行能源战略调整，出台了诸如节能法、石油替代法、电力开发法等法规^[10]，促进了高耗能、高污染的企业向国外转移，企业节能水平不断提升，清洁能源大规模应用。这一阶段的环境问题依然聚焦于传统产业污染。随着人们对环境问题认识的逐渐深入，各种环境质量标准得以设立并得到改进，环境监测体系逐渐建立，环境管理制度不断完善，东京都公害局于1970年成立。日本的《公害对策基本法》（1967年）、《大气污染控制法》《烟煤控制法》等标志着日本公害防治进入新阶段。1970年的日本“公害国会”，更是一场重大的环保思想启蒙运动^[11]，《公害健康被害救济特别措施法》也在这一阶段推出。虽然《公害对策基本法》中提出了经济增长和环境保护相协调的理念，但现实中环境保护依旧让位于经济增长。

1.3 环境保护预防应对阶段

从1976年至1985年，东京经济处于稳定增长阶段，产业结构由技术密集型向知识密集型转变，工业以都市型工业为主，出版印刷、机械制造、食品为主要行业，同时，电子信息和高技术产业成为制造业的主要增长部门^[9]。城市功能向东京集中的趋势并没有随着经济增速放缓而发生变化，只是从前一阶段的常住人口和制造业设施的集中，转变为就业人口和商务办公类设施的集中。因此, 东京产业结构的提升和转型带动下的功能与人口聚集，东京的“一极集中”的矛盾更为突出，使得日本在第三次首都圈规划中提出分散型网络结构的设想^[12]。从1976年，东京人口向周边三县迁移明显，人口规模呈现负增长趋势。传统产业环境污染治理在这一阶段取得成效，环境质量达标，但生活污染问题凸显。环境管理能力不断提升，环境问题被作为整体来应对，协同效应得到，东京公害局在1980年改为东京环境保护局。特别是1980年的《东京都环境影响评价条例》与污染总量控制替代浓度控制标志着环境管理由末端治理向源头预防转变。

1.4 综合环境管理阶段

这一阶段，日本的经济由稳定增长转向后泡沫时代。同时，东京成为世界金融中心，东京正式迈入全球城市行列。东京GDP中第二产业的比重从1985年的33%下降至2000年的17.8%，工业以研究开发型和都市型工业为主。第三产业以金融、信息服务为主。东京的能源战略以成本、安全及环保平衡为思路，2000年东京能源结构中电力、燃料油和煤气的比重分别为36.9%、35.5%和23.3%。区域发展进一步强化了东京的金融职能和总部经济功能，推动了多极分散型国土开发格局。东京环境战略的出发点不再是环境质量达标，而是从居民健康出发，提升居民生活质量。城市垃圾成为此时东京最大的环境问题，并在1989年达到历史峰值。因此，东京出台了《东京都废弃物处理、再利用相关条例》《垃圾减量行动计划》等建设循环社会。《东京都环境基本条例》（1994年）将环境作为一个整体，并要求经济活动对环境影响最小化。《东京都环境基本规划》（1997年）第一次提出规划未来城市环境战略的发展方向和目标^[13]。

1.5 碳城市建设阶段

进入21世纪，东京的经济增长基本停止，第二产业占GDP的比重下降至12.9%（2011年）。这一时期，东京的人口缓慢增长，工业用地面积和商业用地面积不断下降。城市发展注重城市各项功能空间的布局调整，重视就业与居住功能平衡。随着1997年《京都议定书》的签订，东京致力于温室气体减排，实施低碳能源战略，同时也关注挥发性有机物治理、氮氧化物、化学物质污染、热岛效应、生物多样性、PM_2.5等新型环境问题。这一阶段，有影响力的环境规划有“十年后东京”（2006年）、“东京都气候变化战略”（2007年）、“东京都环境基本规划”（2008年）、“ 2020年的东京都”（2011年），其目标是将东京建设成世界上环境压力最小的城市，打造低碳、高效、独立、分散型能源社会，并将城市可持续发展模式推向全世界^[14]。值得一提的是，市场化的环境产权交易也被付诸实践，如“东京都碳排放限额和交易”（2010年）。

1.6 新的可持续发展阶段

东京在获得2020年夏季奥运会举办权后，将未来城市的发展与其结合。在“东京都产业振兴基本战略（2011—2020）”中，社会问题解决型产业（健康产业、危机管理、新能源）、信息传播产业（时尚产业）和都市功能利用产业（航空、机器人）成为其重点发展产业。在《创造未来：东京长期远景》（2014）中，东京未来以为子孙后代留下绿色遗产为目标，建设智慧能源城市，增强城市弹性，重构城市空间结构，探索新的可持续发展模式^[15]。

2 东京环境战略转型的启示

东京作为全球城市，不仅在经济上具有全球影响力，在可持续发展方面也独树一帜。从东京环境发展战略转型看，可以总结出几条有益的经验，这对北京、上海等全球城市建设之环境战略转型具有借鉴意义。

2.1 科技创新中心是环境战略转型中的先天优势

环境战略转型需要投入大量的资源，政治中心和科技创新中心无疑为东京提供了丰富的资源支持。作为日本的政治中心，国家元首、政府行政机关、议会、相关机构和团体聚集于此，这意味着东京可以获得除自身以外的更多资源，以解决诸如环境污染等不符合政治中心功能建设的各种城市问题。科技创新中心为东京环境战略转型奠定了坚实基础，并为传统产业转移和升级、新产业不断涌现与国际竞争力提升提供了强大动力。截至2014年，东京进入全球400强的高校有5所，自然科学领域诺贝尔奖获得者高居亚洲第一，全球财富500强企业43家。20世纪60年代初，日本在钢铁和石化等重工业领域的技术已经处于世界领先地位，为增强竞争优势、降低成本，重化工业向周边区域转移，而总部设在东京的企业仍能控制整个产业链。20世纪70年代，日本的环保技术、新能源技术、节能技术等环境友好型技术在国际上处于领先地位。环境战略转型能够促进相关技术的产业化发展，同时环境友好型技术也为环境战略转型提供了技术支持。进入21世纪，尖端技术领域的国际领先地位，促进了东京产业向更高端发展，未来10年，东京将重点培育机器人与航空等环境友好型产业^[16]。

2.2 全球环境治理网络枢纽建设促进环境战略转型

环境管理需与环境问题空间尺度相匹配。战后，东京专注于本地环境污染治理，到1979年七都县首脑会议针对废弃物、传统环境污染等展开区域合作，再到2010年九都县市首脑会议中应对气候变化成为首要环境议题，东京都市圈在区域环境协作上日益深入。进入21世纪，在日本提出“环境立国战略”的背景下，东京积极加入气候变化与可持续发展国际组织，如C40城市集团、21世纪亚洲大城市网络，通过承办相关论坛，提升城市在可持续发展方面的影响力。至此，东京建设全球环境治理网络枢纽的发展战略基本成形，其目标是学习国际先进的可持续发展理念和向世界推广自身的有益经验。全球环境治理网络枢纽功能表现为东京始终定位为全球可持续发展样板城市，并努力将该模式推向全球。而东京在区域环境协作机制——九都县市首脑会议环境问题对策委员会中一直发挥核心和引领作用，通过制度化机制在低碳、大气污染、东京湾水质改善和绿化等领域展开区域合作。

2.3 城市空间优化与产业转移是东京环境战略转型的核心

产业转移既是东京每一次环境战略转型的核心内容，也是环境质量达标和改善的关键。对东京可持续发展影响最大的产业转移是区域一体化下的产业转移与能源约束下的产业海外转移。早在1953年，日本就出台了《首都圈整治法》，明确将首都圈作为法定规划对象，并在随后的多次首都圈整治规划中，从区域一体化角度通盘考虑产业转移，涉及产业从最初的高污染重化工业、机械制造到商务流通，最后扩展高端服务业，空间上由东京向区域内转移再向区域外转移。与此同时，东京向周边区域分散教育、文化等城市功能，支撑整个区域经济发展。截至2011年，东京第三产业占GDP的比重为87%。20世纪70年代石油危机后，日本出台《节能法》限制国内高污染、高耗能企业发展，并鼓励这些产业向国外转移。

2.4 能源清洁化是东京环境战略转型的关键

东京能源的清洁化、低碳化发展对东京创建低碳城市、建设全球环境负荷最小的城市具有重要意义。东京环境战略实施中始终伴随能源战略的转变，煤主油从、煤炭向石油转换，再到石油危机后的能源多样化战略，再到21世纪后的清洁、低碳能源战略。20世纪60年代初，得益于国际低价且稳定的石油供应，东京石油超越煤炭成为第一大能源，这对解决当时的“黑烟事件”具有积极影响；20世纪70年代，石油危机爆发促使了日本实施能源多样化和节能战略，天然气海外进口增加，核电开发加速，可再生能源受到重视，节能措施不断引入，致使能源消费结构不断优化，促使东京环境质量在这一时期达标。到21世纪，东京提出低碳城市发展战略，重视太阳能与氢能源的开发和利用，目标是到2020年，东京的温室气体排放量在2000年的基础上降低25%^[17]。

2.5 重大活动是东京城市环境问题解决的绝佳契机

东京在1964年已经举办一次夏季奥运会，并获得了2020年夏季奥运会的举办权，这为东京可持续发展能力的提升提供了绝佳契机。1964年的东京奥运会对东京的经济发展、基础设施的建设、城市功能空间格局优化、环境质量改善等具有很大的促进作用。到2020年东京将再一次举办奥运会，从筹备过程看，无疑又为城市发展提供一次难得的机遇。2014年12月东京政府发布了新的城市战略——《创造未来：东京长期远景》，该战略希望借助于2020年夏季奥运会的举办，解决城市面临的种种挑战，创建一个能够促进成熟的社会继续成长的社会系统，促进城市未来可持续发展。

2.6 公众参与为环境战略转型提供了强大的推动力

日本公众在经历了20世纪50年代惨痛的“公害事件”后，形成了强烈的环境保护意识。由此，环境公益组织发展迅猛，并带动企业自愿开展污染物减排，如1968年出台的《东京都电力公害防治协定》。根据该协定，东京电力公司自愿同意使用低硫原油，削减二氧化硫排放量，并同意居民进入工厂检查。在协议达成过程中，进行媒体报道，吸引更多的公众参与。1993年，日本《环境基本法》将公众参与作为基本原则和长期目标，保障了公民环境权益。东京重视环境教育发展，在中小学开设环境课程，并使之在城市废弃物管理、低碳发展等方面发挥积极的作用。

3 小结

经济增长与环境保护的协调关系一直伴随着全球城市发展，从早期经济增长为主、环境保护为辅，到环境质量达标下实现经济增长，再到环境是实现经济可持续增长的基本要素。20世纪80年代，东京的人均GDP为1.5万~ 1.9万美元时，实现环境质量达标。从被动治理到主动治理，由“末端治理”到“重在预防”，从污染物浓度控制到总量控制，从关注污染物本身到研究环境背后的经济社会因素，从单项环境措施到综合环境政策，从研究地方环境到区域乃至全球环境，每一个维度的变化都可以看作其环境战略的转变。当前，我国超大城市处于转型发展关键期，而且环境问题比较突出，呈复合型特征，时间更加紧迫，外部压力也更加巨大。梳理北京、上海等城市的环境保护“十三五”规划，“产业转型升级”“区域协同”“空间优化”“清洁能源”“多元共治”等关键词均被重点阐述，意味着我国超大或特大城市的环境管理更注重综合性、主动性、协同性和共享性。

通过分析东京环境战略转型的经验，结合我国城市的实际，本文对促进我国城市环境战略转型提出一些建议。第一，北京和上海等城市已经提出全球城市的建设目标和路径，这要求这些超大城市要从全球高度看待环境问题，通过区域协同和全球治理相融合，构建全球环境治理网络枢纽，将城市可持续发展模式推向全球，提高我国城市在全球环境治理的话语权。第二，北京和上海等城市提出了建设具有“全球影响力的科创中心”，这为城市环境战略转型提供了良好的机遇，既可以将环境友好型科技作为科创中心发展的重点方向之一，也可以构建良好的生态环境，吸引优秀人才，提升城市竞争力。第三，区域环境协作机制已经在京津冀、长三角和珠三角等地区开展，但仅限于环境问题的治理，而区域尺度空间优化涉及不深，因此，可以借鉴日本的《首都圈基本规划》，从区域一体化角度通盘考虑产业空间布局。第四，应抓住2022年冬奥会在北京和张家口举行的绝佳机遇，从基础设施的建设、城市功能空间格局优化、产业转型和升级等方面做好文章，提升京津冀可持续发展水平。第五，我国的城市应不断提升可再生能源在一次能源中的占比，提高能源清洁化水平，广泛引入节能措施，打造具有全球影响力的低碳城市。第六，我国城市应重视环境教育发展，在中小学开设环境课程，同时制定相应措施，提升企业自愿积极开展污染物减排的主动性，努力提升公众参与的水平。