引言

长江流域是我国重要的经济带之一，是人口和经济高度集聚的区域，流经九省和两个直辖市，流域面积覆盖我国面积的近20%，水流量约占全国的35%，是我国生物多样性资源高度丰富的流域，也是我国重要的生态保护和建设区。随着长江流域社会经济的快速发展，开发和保护矛盾日益突出，经济发展和生态环境保护的关系失调，没有理顺流域上下游各相关方的经济关系和生态关系，导致生态环境需求和供给不均衡，产生了植被破坏严重、水土流失加剧等一系列威胁流域生态安全的问题。上游高强度资源开发造成了严重的生态破坏并直接影响中下游的生态环境，中游河湖关系失调、湿地退化严重，下游一些地区的资源环境超载问题突出。2016年6月，国务院发布的《长江经济带发展规划纲要》明确提出：“长江经济带发展战略定位为坚持生态优先、绿色发展，共抓大保护，不搞大开发”，实施生态优先大保护战略，从流域水生态系统整体性出发，统筹流域上下游各方的经济关系和生态关系，建立一种有效均衡的利益机制是关键。生态补偿机制就是通过财政支付转移等综合性手段解决流域上下游发展权不平等、生态经济利益不平衡、生态资产配置不合理等问题的一种机制^[1]。

我国自“十一五”开始流域生态补偿试点探索，目前，已有20多个省（市、自治区）相继出台了省域内或跨省界流域上下游生态补偿相关的政策措施，探索形成了多种补偿模式，其中，北京、河北、山西、辽宁、江苏、浙江、广东、广西、湖北等9省（市、自治区）在本辖区内实施全流域生态补偿^[2]。在环保部和财政部的推动下，新安江流域跨省生态补偿试点于2011年启动。自2016年开始跨省界流域生态补偿探索加快，九州江、汀江-韩江、东江流域生态补偿试点相继启动^[3]。从这些流域生态补偿试点情况来看，合理设计的流域生态补偿机制可以充分调动各方生态环境保护的积极性，促进流域公平共建共享。因此在借鉴国内各流域实践经验的基础上，加快建立长江流域生态补偿机制是做好长江流域大保护文章，实现长江经济带可持续健康发展的迫切需求。

1 长江流域生态补偿实施状况与问题

长江流域的江苏省、湖南省、贵州省、上海市等不少地方已经开展了一些流域生态补偿探索，这为推进建立长江流域生态补偿机制提供了较好的基础。但是由于各地流域生态环境情况不同、发展阶段水平不同，对流域生态补偿的理解、认识和诉求也存在较大差异，各地流域生态补偿探索进展不一，特别是建立全流域的生态补偿机制涉及的省份多、诉求多、因素多、情况复杂，这是在全流域推进生态补偿机制建设面临的关键挑战。目前来看，长江流域生态补偿机制建设存在的主要问题如下：

生态补偿机制建设思路、路径有争议。由于流域上下游各个地区情况、特征的复杂性，如何在维护和保障流域生态环境安全的前提下，以水环境质量改善和保障生态基流为核心，统筹各方的经济利益和生态利益，建立公平合理、长效运行的流域生态补偿机制是一个难点。流域上下游各方都认为建立流域上下游跨界生态补偿机制十分重要，但是对于机制如何建、标准如何定、资金怎么来、补偿模式怎么推等问题存在争议。

突破流域跨省界生态补偿机制仍面临挑战。目前长江流域的生态补偿机制建设主要是在省域范围内实施，尽管贵州、江苏等一些探索了基于水质目标改善的流域生态补偿探索的地方有一定的实施基础，但是补偿机制也不尽完善，与流域水质目标综合管理需求还有一定差距。特别是跨省界流域横向补偿，上下游省份之间经济差异大，生态环境需求目标不同，对补偿标准设计的认识不同。

生态补偿标准体系不完善。补偿机制建设在补偿范围、补偿对象、补偿标准等方面还存在一些技术上的障碍，补偿标准的确定是补偿效益机制中的一大难点，在建立补偿资金体系之前，要明确生态补偿建设和环境保护的举措与提供的生态效应之间的科学的因果关系。虽然关于补偿标准的计算方法有许多种，如成本法、收益法、综合效益评价法，而由于一些地区关于环境服务、生物多样性、水文资源等方面的基础数据缺乏，生态效应的衡量存在一定难度，导致一些计量方法的适用性或者评价结果缺乏说服力。总体来看，目前长江流域一些地区实施的生态补偿标准总体偏低，一方面由于政策的财力有限，另一方面是补偿标准制定的方法科学性不足，缺乏方法学支撑，也没有充分建立在相关方的补偿和受偿意愿的基础上，对于生态环境的补偿往往难以弥补生态保护的建设成本和牺牲的发展机会成本^[4]。

补偿机制模式和资源机制较为单一。目前各地实施的流域生态补偿主要还是政府主导模式，补偿资金来源渠道和补偿方式单一，补偿方式主要依靠财政转移支付、生态功能建设专项资金及相关的税费政策为主要手段，而企事业单位投入、优惠贷款、社会捐赠等其他渠道明显缺失，除资金补助外，产业扶持、技术援助、人才支持、就业培训等补偿方式未得到应有的重视。

生态补偿机制实施保障不健全。长江流域的水环境资源产权制度还没有建立起来，产权关系不明确，生态环境权益交易流转体系不建立，难以充分发挥市场力量，难以调动流域上下游相关方的积极性。长江流域建立生态补偿机制实施的法律支撑还不足，现有的也分散在有关法规政策文件的一些生态补偿的规定中，并没有对各利益相关者的权利、义务、责任界定及补偿内容、方式和标准等要素予以明确规定。长江流域建立生态补偿机制实施还缺乏有效的监管体系，监管能力不匹配，生态补偿机制实施的基础不牢。此外，对流域生态环境保护行为的激励和奖惩机制也不完善，这在一定程度上造成了流域各相关方实施生态环境保护工作的内在动力不足。

2 生态补偿机制建设的思路与框架 2.1 总体思路

围绕长江流域水生态文明建设需要，从流域生态系统整体性治理出发，以促进水环境质量改善、水生态健康安全、水生态环境资产增值为目标，综合考虑流域上下游各地经济发展阶段的差异性和生态环境公共服务供给的不均衡性，充分创新运用多种补偿方式，既要输血加大生态环境建设投入，又要大力营造环境并采取有效措施，扶助上游地区增强造血功能，合理弥补环境保护较好区域和企业为保护流域环境而损失的机会成本，逐步实现流域上下游公平、科学、合理、高效利用长江流域水生态环境资源，合理分担长江流域在各段区域内的水环境保护责任，促进建立一种长效的长江流域九省两市水环境共同治理机制，实现长江流域和谐发展与长江流域环境保护。

首先，生态补偿机制的建立要充分结合长江流域生态环境的特征情况，回应生态环境保护的特征问题和管理需要。其次，建立长江流域生态补偿机制要考虑流域生态补偿机制的适应性，明确流域上下游在经济、社会、生态等方面存在的差距及其差异性需求。再次，建立长江流域生态补偿机制关键是协调上下游各个利益相关体的关系，深入分析各个省市利益之间的相互联系和相互影响，做到统筹兼顾，明确流域上下游在生态保护和补偿中的不同职责、不同作用和不同地位，使得流域上下游在构建流域生态补偿机制方面达成一致。

2.2 框架体系

长江流域生态补偿机制以“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费”为原则，以促进合理开发利用水资源、流域水环境质量改善、流域上游水源涵养区生态保护与恢复建设为目标，结合水生态功能分区控制单元水质管理，重在建立流域上下游基于水质、水量目标的跨界流域生态补偿机制，长期应考虑水生态指标，将水生态服务纳入补偿范围，促进长江流域水生态资源资产增值。补偿机制方案设计的重点包括补偿范围、补偿主体与对象、补偿方式、补偿标准、补偿资金来源、管理与分配、机制实施的保障措施等要素，框架体系见图 1。

生态补偿主体与对象。长江流域生态补偿主体主要有中央政府、流域上下游地方政府以及水利开发单位。对于流域水生态环境保护权责关系比较清晰的，则主要由流域上下游地区间横向补偿机制解决；对于上游水源地保护、水生态涵养等具有显著公共效益的补偿，则中央政府在事权分工上要予以支持。此外，水利开发单位等作为受益主体也是重要补偿主体。补偿对象主要为提供水生态效益服务，达到水质、水量、水生态保护要求的地方政府，因为流域水生态环境保护造成流域发展机会成本损失的地方政府和农户等相关方。

生态补偿标准。长江流域不同省份经济发展差异性很大，不宜搞大一统的补偿标准，考虑建立基础补偿标准基础上的差别化跨界生态补偿标准体系，近期重点考虑水质水量因素，长期应考虑水生态服务因素。补偿标准测算可包括：①以上游地区为水质、水量达标所付出的努力即直接投入为依据；②以上游地区为水质水量达标所丧失的发展机会的损失即间接投入为依据；③上游地区为进一步改善流域水质和水量而新建流域水环境保护设施、水利设施、新上环境污染综合整治项目等方面的延伸投入。各跨界省份可依据需求协商议定。

生态补偿方式。从目前各地的流域生态补偿实践经验来看，补偿方式主要还是政府主导型的，这与河长制、流域水环境规划目标考核、水环境监管等工作也是衔接的。因此长江流域生态补偿的方式主要还是基于政府主导下的财政转移支付，这样可以充分调动流域上下游地方政府之间的积极性，同时充分创新运用多样化补偿方式，包括政策性补偿、市场化补偿，如水权交易、排污权交易等，调动各利益相关方的积极性。随着水权体系的完善，政策运用的市场化环境的成熟，则可逐渐转型到运用市场补偿为主的方式。

配套保障能力。长江流域生态补偿机制的建立需要完善有关法律法规，需要进行大量的沟通、协调工作，建立顺畅、有效的协调机制，明确生态补偿机制的各个环节及配套保障措施，需要水质监测、监管机制、补偿资金监管机制和流域水质信息共享平台等能力保障，支撑流域补偿机制的顺畅运行。

3 补偿机制建设重点处理好八个关系

中央政府和流域上下游地方政府的角色关系。根据《中华人民共和国环境保护法》等的规定，地方政府对辖区内环境质量负责。因此水生态环境质量改善的主要事权也落在地方。地方政府，包括流域上游的政府，也包括流域下游的政府。长江流域上下游地方政府在补偿机制中发挥主要作用。当前我国大力推进的新安江跨省流域生态补偿以及20多个省（市、自治区）开展的流域生态补偿实践表明，中央政府推动，或者上级政府主导的色彩明显，这在流域生态补偿探索初期是必要的，但是随着生态补偿机制探索的深入，需要重点突破流域上下游政府间自主的、横向式补偿相对不足困境。在推进建立长江流域生态补偿过程中，要合理界定好中央和地方的职责划分，以充分发挥流域上下游地方政府的主动性为主。生态保护补偿主要由流域上下游地方政府自主协商确定，中央政府重点针对跨省流域建立横向生态保护补偿给予引导支持，推动建立跨省界的流域生态补偿长效机制，以及长江流域生态补偿实施的监测监管能力、组织协调能力、信息平台支撑能力建设。

补偿主、客体的经济和生态责任关系。在流域生态补偿中，补偿主体和客体补偿关系确定的关键是流域上下游地方政府责任关系的界定，包括生态责任关系和经济责任关系的界定。一般情况下，流域上游要承担保护生态环境的责任，流域下游地区对上游地区为改善生态环境付出的努力要做出补偿。但这种补偿关系不是固定不变的，上游出境水质的好坏直接影响下游的发展，因此，流域上下游地区之间的补偿方向关系与跨界水质状况相关，也与上下游政府对水生态环境资产价值的认识有关。目前开展的省内跨界流域生态补偿和新安江跨省界流域生态补偿基本上是采用“正补”加“反补”的双向生态方式，也就是以水质超标“罚款赔偿”和水质达标“奖励补偿”的形式。这种补偿模式符合环境经济学的“污染者付费、受益者补偿”原则，操作起来也相对简单，能够为上下游双方均提供激励，已经成为解决我国跨流域污染问题的重要手段。因此，在推进建立长江流域生态补偿机制过程中可以参考这种模式，合理确定流域跨界断面的水质、水量作为补偿基准，强化流域水质目标考核行政和经济“双重”约束机制，建立水质超标“罚款赔偿”和水质达标“奖励补偿”机制，引导上下游共同保护流域水生态环境和质量，实现流域健康和谐发展和可持续发展。

纵向补偿与横向补偿的联动关系。流域生态补偿从补偿关系上可以分为“横向补偿”和“纵向补偿”。目前我国已经在重点生态功能区、森林、草原、湿地等方面建立了纵向生态保护补偿体系，主要是通过财政转移支付、重大生态建设工程等形式由上级政府对生态功能比较重要的地区给予补偿。与纵向生态补偿相对应的是以流域生态补偿为代表的横向生态补偿，主要通过流域上下游政府的协商达成补偿协议。在推动建立长江流域生态补偿过程中，可以将这种横向补偿和纵向补偿综合使用，重点是推进建立两个层次的流域上下游跨界横向生态补偿机制：一是跨省界的流域生态补偿机制；二是省内跨市（县）界的流域生态补偿机制。中央财政则可对跨省流域上下游横向生态保护补偿给予激励支持。一是可对率先达成补偿协议流域优先给予支持，鼓励早建机制；二是对达成补偿协议的重点流域，中央财政可给予财政奖励，奖励额度将根据流域上下游地方政府协商的补偿标准、中央政府在流域保护与治理中承担的事权等因素确定。随着横向生态补偿机制的完善，中央纵向财政转移支付补偿则逐渐退出，重点支持流域重点生态功能区补偿。

地区补偿需求差异与补偿标准设计的关系。长江经济带地跨九省两市，流域覆盖范围极广，不同地区在环保意识、财力水平、监测能力上差异较大，因此不同地区对于生态补偿标准设计的认识也有很大不同。在制定补偿标准时，流域上下游应当根据流域生态环境现状、保护治理成本投入、水质改善的收益、下游支付能力、下泄水量保障等因素，综合确定补偿标准，以更好地体现激励与约束^[5]。可首先由环保部联合财政部等部门，统一设计长江流域的基础补偿标准，由各地根据水质改善需要、水生态保护需要、地方财力水平等相关因素来协商议定。

科学补偿与现实补偿的关系。在建立生态补偿机制中，生态补偿标准往往是一个具有争议的问题。理想的情况是根据流域生态服务价值评估或者生态损失评估建立生态补偿标准，但因为并没有一套普适性、可接受的核算方法学，且基于此核算补偿额往往巨大，会导致补偿相关方的质疑和反对，而且补偿方有时也会给出截然不同的估算。在这种情况下，生态补偿问题的本质就是接受补偿的意愿和支付补偿的意愿之间的协商平衡问题^[6]。因此，采用双方“讨价还价”的形式达成“协议补偿”要比根据理论价值估算确定补偿标准更加可取。因此长江流域生态补偿机制建立重在一个基于流域上下游地方政府博弈协商达成一致的补偿标准。基于流域生态服务价值可以作为标准议定的依据之一。从长期来看，补偿机制是否有效也可以通过流域生态环境资产是否增值予以检验。

财权配置与资金机制的关系。从生态补偿的方式来看，一般包括资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等补偿方式。从目前已经开展的生态补偿实践来看，资金补偿仍然是最主要的补偿方式，发挥的作用也最明显。根据《中华人民共和国环境保护法》等法律的规定，水环境保护事权主要在地方政府，即环境保护事权是地方变大，中央变小，但我国现行的财权配置却是中央变大、地方变小，这种事权和财权的不相匹配很大程度上制约了横向生态补偿的开展。因此，在长江流域生态补偿机制建设和上下游利益协调过程中，除了依据地方财权配置推进横向生态补偿外，中央财政在其中可以发挥更大的作用，可以重点向长江上游源头区的生态环境保护倾斜，同时中央财政加大对跨省流域上下游横向生态保护补偿给予支持，如对率先达成补偿协议流域优先给予支持，鼓励早建机制。可以由中央财政引导成立长江流域生态补偿基金，解决补偿机制实施的资金渠道问题。

水权体系建设和补偿机制建设的关系。在生态补偿中，既有政府补偿也有市场补偿。市场补偿主要是依托市场法则，规范市场行为，将生态服务功能或环境保护效益打包推入市场，通过市场交易的方式，降低生态保护的成本，实现生态保护的价值。而水权交易就是一种比较典型的市场补偿方式，浙江金华江流域开创了我国首例水权交易，杭州龙坞探索市场化的水源地生态补偿模式，贵州省在赤水河流域开展市场化的生态补偿机制探索，这些为长江流域推进市场化的生态补偿提供了参考。根据水权体系完善的程度，建议在长江全流域范围内分两阶段推进完善流域生态补偿机制。第一阶段重在建立政府主导、市场为辅的流域生态补偿机制（2020年之前），第二阶段推进基于水权的以市场化为主的流域生态补偿机制。具体来说，第一阶段可以主要采用政府补偿的形式，通过断面的水质水量考核，依靠国家和省级政府的财政转移支付进行补偿；第二阶段则主要采取水权交易模式，通过省级政府的水权博弈和磋商，制定一个基于水质及水量条件的水权交易协议，探索从水权界定、交易价格、交易形式、法律支持等方面构建长江流域水权交易模式。

补偿机制实施与能力支撑匹配的关系。水质、水生态监测布点科学合理、监测数据真实可靠是推进流域生态补偿机制建设的关键。为确保跨界水体水质考核机制的顺利实施，需要建立长江流域跨界水体水质在线监测制度。目前跨区域水质监测点位的设置和监测质量保障还不能完全达到流域上下游横向生态保护补偿机制的要求，在长江流域生态补偿建设过程中，借助开展国家环境质量监测事权上收相关工作的契机，逐步调整位置不准确的、有争议的跨界断面，增设之前因客观原因未设监测点的跨省监测断面，统筹水质与水量监测，使其在时间、空间上达到一致，同时大力推动跨省断面水质水量监测的自动化、精确化、信息化，健全跨省流域断面水量水质国家重点监控点位和自动监测网络。

4 实施建议

推进长江流域生态补偿机制建设还需要加快在立法基础、流域管理协调机制、生态环境监测能力支撑等方面的配套保障工作。

强化长江流域生态补偿机制建设的立法保障。强化长江流域生态法治保障，尽快研究制定长江流域生态环境保护法，在该法中明确界定中央、各地方、各部门的生态环境保护事权划分，建立长江流域统一监督管理新体制机制。在该法中明确实施生态保护补偿的重要性，并对补偿基准、补偿方式、补偿标准、联防共治机制等进行具体明确。

分步完善长江流域生态补偿机制建设。长江流域生态补偿机制建设应坚持先易后难，试点先行、重点突破。首先积极推动各省（自治市、自治区）建立省内上下游生态补偿机制，然后逐步扩大到跨省上下游生态补偿机制，最终建立以干流跨界断面水质为主、向中上游地区倾斜的补偿资金分配标准，形成长江干流生态补偿制度。在推进流域上下游生态补偿的同时，探索在长江流域建立重要生态功能区、湿地等领域建立生态补偿机制的可行路径，以流域生态补偿机制为核心，充分发挥不同领域生态补偿机制的协同效应。

在长江流域联防共治框架下推进流域生态补偿机制建设。在长江经济带省际协商合作机制下，由环境保护部牵头，有关部门、地方参加，成立长江流域生态保护联席会议制度，按照流域水资源统一管理要求，协商推进流域保护与治理，联合查处跨界违法行为，建立重大工程项目环评共商、环境污染应急联防机制。可在联席会议制框架下，通过加强引导、技术指导、强化规范、统筹协调长江流域九省两市推进流域生态补偿机制建设。

建立统一共享的生态环境监测网络为实施补偿提供支撑。国家有关部门和地方共同制定生态环境监测方案，统一布局规划建设生态环境监测网络，基本实现环境质量、生态状况全覆盖。建立长江流域水质监测预警系统，逐步实现流域水质变化趋势分析预测和风险预警。强化长江流域生态环境状况定期监测与评估，特别是自然保护区、重点生态功能区、生态保护红线区等生态保护重要区域。建立长江流域生态环境保护大数据平台，确保生态环境监测信息联网共享，为开展生态保护补偿提供客观权威的水质、水量、水生态等监测数据。