引言

小流域是以分水岭和出口断面为界形成的自然集水单元，是整个流域生态系统的有机组成部分，具有相对独立的自然环境、经济社会的复合系统^[1]。以小流域为单元进行统一规划和治理，将重点流域以水系为天然界线进行科学划分，对具有不同水污染特征的小流域进行精准化治理，是实现全流域水环境质量改善的有效途径^[2]。

近年来，我国在重要大江大湖流域水环境整治方面投入了大量的人力、物力和财力，重点流域水环境综合治理体系基本形成，但是由于流域水环境综合治理缺乏整体性、系统性，流域治理措施与水环境质量改善间响应关系不显著。随着《中华人民共和国环境保护法》《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》《水污染防治行动计划》等法规和政策的相继出台，流域水环境综合治理面临新的形势和要求。一方面，流域治理顶层设计要求运用系统思维对流域治理的主体、要素、资源、机制进行合理配置，并对时序和空间进行优化，形成治污合力。另一方面，随着党政同责、一岗双责等考核办法的推进，要求流域内地方政府改变原有的唯GDP论英雄的观念，转变为重点围绕生态保护和环境质量改善为目标，以此为立足点倒逼产业发展转型和社会经济可持续发展^[3]。

由此可见，在“十三五”我国经济发展进入新常态下，经济下行压力和生态考核压力同步加大，区域发展与环境保护的矛盾更加突出，在处理环境与经济的冲突时，必须寻求既能保护环境，又能促进经济发展的方案。“三生共赢”是指要把解决环境问题的目标定位于生活、生产与生态的协调发展，是实现流域可持续发展的根本途径^[4]。因此，小流域水环境治理思路必须改变原有的单纯以水环境治理单项工程为主的模式，转变为立足于“三生共赢”和可持续发展理念，推动小流域产业绿色化发展转型、生态环境改善和绿色人居环境构建。本研究立足于小流域水环境质量改善，以“三生共赢”和可持续发展理念为指导，创新小流域治理模式，并从理论架构、指标体系、重点任务等方面探讨小流域水环境综合治理对策。本研究不仅可以丰富流域水环境治理与可持续发展相关理论研究，而且可为地方政府制定小流域水环境综合治理规划提供较为可行的技术体系。

1 基于“三生共赢”的小流域水环境综合治理理论架构

“三生共赢”是由叶文虎教授立足于我国国情，在充分研究可持续发展相关理论的基础上提出的。人与自然环境所组成的世界系统，生活、生产与生态分别代表三个子系统，“三生共赢”就是将人类社会的发展目标定位于生活、生产与生态的协调发展。它要求提高人们的生活水平与质量，应该以生产能力与生态环境状况为基础；生产的发展也必须在以生活为直接目的的同时，尽量避免生产大量对生活没有直接价值与间接价值的产品，减少资源与环境的浪费性使用；生态与生活、生产相比较，虽然并不表现为直接的主动性，但生态系统并不是完全被动或者绝对静止的“无生命之物”，它的系统性与稳定性将最终反作用于生产与生活^[5]。

基于“三生共赢”的小流域水环境综合治理即立足于水环境质量改善和水资源的优化配置，强化流域水环境约束，以尽可能小的环境代价支撑流域供给侧结构性改革、经济结构优化、新型城镇化发展，以资源高效和循环利用为核心，大力发展循环经济体系和循环社会体系，加快形成绿色循环型产业体系、低碳宜居生活环境和优质生态环境，最终实现小流域社会经济可持续发展。一是以水质改善为核心，系统推进水资源管理、水污染防治、水生态保护相关水环境治理；二是以水定地，以水资源、水环境承载能力为重要约束因子，科学设置生产、生态、生活三生空间；三是以水定产，以水资源高效、能源资源集约节约利用为前提建设经济发达、生态高效的产业体系；四是以水定城，以水环境污染和水土流失防治为重点建设生态健康、景观适宜的人居环境，形成全社会节约集约用水的绿色消费模式；五是构建循环经济体系，从企业、园区、社会三个层次构建循环经济发展架构，促进生产系统、生活系统和生态系统循环链接；六是立足于成本共担利益共享原则，以流域管理体制和政策创新为重点建设体制合理、社会和谐的制度体系。

基于“三生共赢”的小流域水环境综合治理理论架构见图 1。

2 基于“三生共赢”的小流域水环境综合治理指标体系 2.1 指标体系的构建

指标体系是考核与评估小流域水环境综合治理与可持续发展建设水平和成效的重要手段，是确定重点任务的重要依据。根据科学性、可操作性、相关性原则，重点参考《绿色发展指标体系》《水污染防治行动计划》《生态文明建设考核目标体系》《国家生态文明建设试点示范区》等指标，构建基于“三生共赢”的小流域水环境综合治理指标体系。指标体系包括生态环境、绿色经济、优质宜居三大类一级指标、九大二级指标、24个具体指标，具体见表 1。其中，生态环境指标主要表征小流域水环境质量、污染减排、水环境综合治理水平、生态保护与修复水平。绿色经济指标主要表征小流域产业结构绿色化程度、资源能源集约利用水平、循环经济发展水平。优质宜居指标主要表征小流域城镇开敞空间和绿地景观建设、低碳环保基础设施建设以及绿色消费行为等方面。

2.2 指标权重的设置

根据对小流域水环境质量影响的重要程度，通过层次分析法确定一级指标即生态环境、绿色经济、优质宜居的权重，总权数为100%，三类指标对水质影响程度分别为高、中、低，权重分别为50%、33%、17%。具体指标权数由一级指标总权数根据专家打分法进行二次分配。生态环境指标中，环境质量、污染减排、综合治理水平中的工业废水达标排放率、城乡生活污水处理率、居民对本地区生态环境改善的满意程度是最直接反映小流域生态环境质量改善水平和污染防治效果的指标，赋予较高权重；城乡生活垃圾无害化处理率、单位耕地面积化肥施用量、规模化畜禽养殖场粪便综合利用率是通过控制城市垃圾、农业面源等污染间接通过土壤、地表径流等媒介进入河流，因此赋予稍低权重；生态保护与修复中的湿地保护率、林草覆盖率是通过水生态系统修复提升流域自净能力，对水质改善作用较控源截污措施较不明显，也被赋予较低权重。绿色经济中，单位GDP建设用地、万元GDP用水量和万元GDP污染物排放量指标是表征资源利用水平和产业绿色化最系统和最直接的指标，被赋予较高权重；单位工业增加值新鲜水耗、有机农产品种植面积比例、农业灌溉水有效利用系数表征工业、农业生产的节水水平，被赋予稍低于前者的权重；循环经济表征生产、生活过程中对资源更加高水平循环利用，从现有阶段来看对水质整体改善的影响较为间接，因此赋予较低权重。在优质宜居指标中，绿地空间是表征流域绿色化水平、生态品供给能力的最直接指标，被赋予较高权重，绿色消费模式是通过环境教育、绿色产品推广等形式间接影响宜居生活环境，被赋予较低权重。具体赋值见表 1。

3 基于“三生共赢”的小流域水环境综合治理对策 3.1 优化流域空间开发格局

以水资源、水环境承载能力为重要约束因子，强化主体功能分区的基底作用，科学优化城镇、农业、生态空间，推进流域内生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线落地。

对于生态空间保护，要加强河湖水生态保护，科学划定生态保护红线，禁止侵占自然湿地等水源涵养空间，严禁不符合法律要求的各类开发活动，引导人口逐步有序转移，已侵占的，要限期予以恢复。强化水源涵养林建设与保护，开展湿地保护与修复，加大退耕还林、还草、还湿力度，提高优质生态产品供给能力。

对于城镇空间管控，要兼顾城镇布局和功能优化的弹性需要，从严划定城镇开发边界，有效管控城镇空间。控制生产空间，减少工业用地比例，提高工业用地投入产出效益；适当增加生活空间，合理保障常住城镇人口居住用地，提高城镇居民生活质量；严格保护并拓展城镇开敞绿色空间，大力推进绿色城镇化。

对于农业空间管控，要划定永久基本农田，统筹考虑农业生产和农村生活需要，划定农业空间。严防工业项目由城市和工业污染向农村转移，推动生态农业和有机农业发展，保持饮用水源和土壤质量安全。推进美丽宜居乡村建设，保护乡村地域文化景观，改善农村生态环境。

3.2 提升流域生态系统功能

加强河道（网）生态综合整治，推进重要河湖湿地生态系统保护与修复，构建合理有效的生态廊道、生态斑块，系统性恢复河流、湖泊、山水园林之间的生态关系。

加强河道（网）综合整治和水系沟通。加强骨干河道、县乡河道综合整治，建立河湖清淤轮浚机制，确保县乡河道水系与骨干河道保持畅通，提升水体自净能力。对河网地区村庄支浜、断头浜、小型河湾、池塘等因人为活动阻隔影响其生态功能的连片水域实施综合整治，恢复农田、村落水系的活力。

加大流域黑臭水体整治力度。采取排污口封堵、防洪护岸改造、清淤疏浚、生态护坡、河道保洁等措施，对流域内黑臭支浜等水体进行排查梳理，明确整治措施和达标时限，清除沿岸垃圾和排污口。

提升河湖湿地保护与修复能力。建立流域湿地保护体系，严格保护流域内湿地类生态红线区域，遏制流域内湿地面积减少和湿地生态功能退化。严格水源地保护制度，加强饮用水水源地达标建设，全面保障饮用水安全。按照“保护优先、自然恢复”为主的方针，重点对河湖湿地、重点支浜入河口地区等关键区域开展自然生态湿地的保护与恢复。在有条件的污水处理厂、农业面源集中区域实施人工湿地建设工程，形成面源污染天然缓冲带。

3.3 构建产业绿色发展体系

立足于供给侧结构性改革，强化源头防控，鼓励循环经济，推进产业转型升级和水资源节约集约循环利用，促进区域经济可持续发展。

淘汰落后和过剩产能。建立重污染产能退出和过剩产能化解机制，对长期超标排放的企业、无治理能力且无治理意愿的企业、达标无望的企业，依法予以关闭淘汰。鼓励流域内各镇制定范围更宽、标准更高的落后产能淘汰政策。

建立产业发展负面清单。立足于流域水环境承载能力严格设置流域环境准入条件，制定产业发展负面清单。建立重污染产能退出和过剩产能化解机制，对长期超标排放的企业、无治理能力且无治理意愿的企业、达标无望的企业，依法予以关闭淘汰。鼓励制定范围更宽、标准更高的落后产能淘汰政策。实行水环境承载能力监测预警，已超过承载能力的地区要实施水污染物削减方案，加快调整发展规划和产业结构。

推进产业转型升级。根据流域比较优势因地制宜地发展战略性新兴产业、节水高效现代有机农业、生态保护型旅游业、现代服务业等产业。促进绿色制造，建设绿色工厂，发展绿色工业园区，打造绿色供应链。结合农业供给侧改革，建设“三区”（“三区”指粮食生产的功能区、重要农产品的保护区和特色农产品的优势区）、“三园”（“三园”指现代农业产业园、科技园、创业园），发展生态农业和有机农业，加快有机食品基地建设和产业发展，增加有机产品供给。

推进循环经济体系构建。推行企业循环式生产，推动企业实施全生命周期管理，从原材料选用、生产、销售、使用、回收、处理等各个环节对资源环境造成的影响。推进园区循环化发展，对园区实施循环化改造。构建循环经济产业链，实现企业、产业间的循环链接，提高产业关联度和循环化程度，增强能源资源等物质流管理和环境管理的精细化程度。推动行业间循环链接，组织实施产业绿色融合专项，在冶金、化工、石化、建材等流程制造业间开展横向链接。推动农村一、二、三产业融合发展。

提升水资源节约循环高效利用水平。贯彻落实《水效领跑者引领行动实施方案》，推进节水型企业建设，推动钢铁、纺织、造纸、食品发酵等高耗水行业达到先进定额标准。鼓励纺织印染、石油化工、造纸等传统高耗水企业废水深度处理回用，鼓励以园区为单元实施一批循环化工业园区建设工程。大力实施区域规模化高效节水灌溉行动，集中建成一批高效农业节水灌溉工程。

加强工业污染综合防治。建立健全重点污染源在线监控系统，完善排污总量控制和排污许可证制度，提高企业环境突发事件应急处置能力。加强涉水行业专项整治，提高工业企业清洁生产水平，推进排污企业入园进区，加强工业园区集中污水处理设施建设。

3.4 改善城乡居民生活环境

通过增加城镇碳汇景观，加强城镇生活污染和农村面源污染的统筹治理，推动流域城乡面貌持续提升和居民生活环境持续改善。

构建宜居滨水生活环境。做足做透“水”文章，通过建设城镇绿地公园、河湖湿地公园等碳汇景观，完善水资源供应、污水收集和中水回用等环保基础设施，鼓励构建以水文化和水环境为特色的滨水型特色小城镇、水美乡村。

加强城镇生活污染治理。推进流域城镇污水处理厂提标改造，完善城镇污水处理厂管网配套，推进雨污分流、老旧管网改造及排水达标区建设，推进城镇生活处理厂尾水再生利用示范工程建设，推进污泥无害化处理处置。完善城乡生活垃圾收运体系，建立城镇垃圾分类处置体系。积极推行低影响开发建设模式，鼓励海绵城市建设。

强化农业面源污染治理。加强农业面源污染防治，加大种养业特别是规模化畜禽养殖污染防治力度，深入推进化肥农药零增长行动，开展有机肥替代化肥试点。有序推进覆盖拉网式农村环境综合治理，全面推进农村垃圾治理，加快农村生活污水治理和改厕，全面改善农村生活环境。

完善城市循环发展体系。推动餐厨废弃物、建筑垃圾、园林废弃物、城镇污泥等资源化利用和无害化处理制度化和规范化。按照“绿色、循环、低碳”的技术路线，推动城镇污水处理厂污泥与餐厨废弃物、粪便、园林废弃物等协同处理；推动河湖清淤淤泥的无害化处理处置及资源化。推动生产系统和生活系统的水循环链接，鼓励城市污水处理后的再生水用于城市生态补水、景观及钢铁、电力、化工等工业生产系统，开展再生水用于农业浇灌的示范应用。

推进绿色消费模式。大力推广绿色建筑、低碳交通、垃圾分类收集等城市绿色基础设施建设。积极宣传绿色消费模式，提倡简约节俭生活方式，加强节水器具普及推广，在全社会营造集约节约用水的氛围。

3.5 健全流域治理体制机制

构建强有力的组织保障体系、多元化的资金保障体系、创新型的政策激励机制、多方监管的公众参与格局，形成政府、企业、公众三大利益相关方共同治理局面。

加强组织保障。加强组织领导，明确部门职责，分解落实治理目标和任务。小流域所在的地级市成立组织领导机构，负责重大事项的协调，针对重点难点问题，开展方案制定、技术、标准、规范、政策研究；流域各地人民政府作为小流域建设的第一责任主体，落实本行政范围区域内的具体治理工作。主要领导干部实行党政同责、一岗双责，并以环保督察巡视、编制自然资源资产负债表、领导干部自然资源资产离任审计、生态环境损害责任追究等落实地方环境保护责任。

加强资金筹措。建立政府、企业、社会多元化投入机制，拓宽投资渠道。流域地方政府可有效整合各类污染防治专项资金，综合采取资本金注入、财政奖励、投资补贴及融资费用补贴等方式，引导社会资本和金融资本投入治理工作。探索小流域综合治理PPP模式，吸收和鼓励社会资本投入水环境保护基础设施的建设和运营。

探索政策创新。积极探索空间规划多规合一、绿色GDP考核、自然资源资产产权制度、区域生态补偿制度等可持续发展制度创新。鼓励跨行政区小流域在环境保护、要素集聚、资源开发等方面实现共建共享与合作机制，提高环境治理整体成效。

鼓励公众参与。完善流域治理环境政务信息公开制度，确保信息畅通和准确。支持民间环保机构、志愿者开展工作，鼓励针对黑臭河道和重要水系支浜设置民间河长。加强宣传教育，提高流域公众对经济社会发展和环境保护客观规律的认识。

4 结论

小流域是实现重点流域精准化治理的基本单元，随着新环保法、“水十条”等系列政策出台，小流域水环境治理顶层设计应强化系统性治理和可持续发展思维，改变原有的单纯以水环境治理单项工程为主的模式，转变为立足于“三生共赢”和可持续发展理念，推动小流域产业绿色化发展转型、生态环境改善和绿色人居环境构建。

本研究立足于流域水环境质量改善，以“三生共赢”和可持续发展理念为指导，提出了基于“三生共赢”的小流域水环境综合治理理论架构，在此基础上设计了生态环境、绿色经济、优质宜居三大类一级指标、九大二级指标24个具体指标，并从优化流域空间开发格局、构建产业绿色发展体系、改善城乡居民生活环境、提升流域生态系统功能、健全流域治理体制机制等方面重点分析了小流域水环境综合治理对策。

本研究可为各级政府创新流域治理模式、制定小流域水环境综合治理规划提供较为可行的理论支撑和技术体系。