引言

随着2016年5月31日《土壤污染防治行动计划》（以下简称“土十条”）的发布实施，土壤污染治理与修复产业链将逐步覆盖土壤环境调查、分析测试、风险评估、治理与修复工程设计和施工等环节，形成若干综合实力雄厚的龙头企业，培育一批充满活力的中小企业。通过规范从业单位和人员管理，实行土壤污染治理与修复终身责任制，加快成果转化应用，可以促进土壤污染治理与土壤修复产业发展。

1 我国土壤修复产业发展背景 1.1 我国土壤污染现状

2005年4月至2013年12月，我国开展了首次全国土壤污染状况调查，实际调查面积约630万km²。2014年4月17日由环境保护部、国土资源部公布的《全国土壤污染状况调查公报》结果显示，全国土壤环境状况总体不容乐观，全国土壤总超标率为16.1%，部分地区土壤污染较为严重，耕地土壤点位超标率为19.4%，耕地土壤环境质量堪忧。在调查的690家重污染企业用地及周边的5846个土壤点位中，超标点位占36.3%。在调查81块工业废弃地的775个土壤点位中，超标点位占34.9%，工矿企业废弃地土壤环境问题突出^[1]。

2014年5月24日，国土资源部土地整治中心和社会科学文献出版社发布的《土地整治蓝皮书》显示，我国耕地受到中度、重度污染的面积约5000万亩，很多地区土壤污染严重，特别是大城市周边、交通主干线及江河沿岸的耕地重金属和有机污染物严重超标，造成食品安全等一系列问题。据测算，当前每年受重金属污染的粮食高达1200万吨，相当于4000万人一年的口粮。

2015年6月9日，国土资源部土地整治中心和社会科学文献出版社发布的《土地整治蓝皮书：中国土地整治发展研究报告No.2》显示，我国现有的20亿亩耕地中，有相当数量耕地受到中度、重度污染，土壤点位超标率接近20%，大多不宜耕种。

1.2 我国土壤修复产业发展现状

我国土壤修复产业在“十一五”是萌芽阶段，“十二五”是预热阶段，“十三五”及以后将大有发展^[2]。我国从“十五”期间开始研发土壤污染治理与修复技术，特别是“十二五”以来，在重金属污染防治专项资金支持下，初步建立了针对不同土壤污染物、污染程度、土地利用类型等的土壤污染治理与修复技术。2015年全国土壤修复工程项目超过100个，合同签约额达到21.28亿元，比2014年的12.74亿元增长67%；2015年从事土壤修复业务的企业数量增长至900家以上，在2014年约500家企业的基础上翻了将近一番^[3]。对于刚刚起步的土壤污染修复产业来说，尽管市场潜力巨大，但由于政策、技术和资金等因素的困扰^[4]，目前其处境仍十分尴尬，其中资金瓶颈是制约我国土壤修复产业发展的最主要因素。

1.3 我国土壤修复产业受“土十条”的影响

“土十条”的颁布实施为我国土壤修复产业的综合发展提供了方向和发展机遇。总体来说，在“土十条”的框架下我国土壤修复及相关产业面临一些发展机遇：一是土壤环境调查与检测市场的业务需求增多；二是随着风险管控力度的加强，场地风险评估方面的需求增加；三是基于场地污染预防的企业环境管理市场成为新的增长点；四是土壤污染防治科技类服务、信息化服务以及面向修复行业水平提升的培训服务逐步看好；五是修复工程终身责任制将极大催生修复监理市场和第三方监管服务^[5]。

我国土壤污染问题严重，土壤修复产业尚处于萌芽起步阶段，“土十条”无疑对这一行业有更大的助推力。但初步估计，若要修复全部已调查出的受污染土壤，保守估计需万亿元资金，如此庞大资金由谁来提供，资金筹措机制不解决势必会阻碍我国土壤修复进程^[6]。目前我国土壤修复产业发展面临最大的困难就是资金匮乏^[7]，“土十条”中尤其是第八条（加大科技研发力度，推动环境保护产业发展）、第九条（发挥政府主导作用，构建土壤环境治理体系）和第十条（加强目标考核、严格责任追究）针对这一资金瓶颈从健全立法、政策驱动、创新融资和技术革新等方面提供了更多资金支撑指导，对我国土壤修复产业今后发展做了必要的理论指导和顶层设计。

2 我国土壤修复产业发展面临的资金瓶颈 2.1 资金投入不足

从国际经验来看，与水污染和大气污染治理相比，土壤修复治理起来成本高、周期长、难度大，比如，污染物在土壤中的滞留时间长，具有难降解性、隐蔽性和不可逆性等工程困难，容易造成二次污染，需要更多的资金投入。据日本《神通川流域污染农地复原表》统计过去40年中日本污染土壤修复资金共计420亿日元；美国超级基金于20世纪80年代设立之初曾设定需土壤修复资金67亿~ 227亿美元，2000年前完成修复表，到1995年则修正为仍需投入320亿美元，预计到2040年完成；德国的土壤污染修复治理在1995年投入60亿美元；荷兰2000—2009年土壤污染修复成本为3.35亿欧元/年，其中政府投入约1.6亿欧元/年^[8]。欧美国家经验还显示，土壤保护成本、土地可持续管理成本（重点是防控风险）与场地修复成本基本上是1:10:100的关系^[9]。我国历史遗留的土壤污染问题严重且复杂，从削减存量、控制增量，以及预防风险等角度出发，需要投入可能达10万亿元的巨资，而2013年我国环境修复的资金投入约20亿元，2014年我国环境修复的资金投入为25亿~35亿元人民币，2015年为45亿~60亿元^[10]。“十二五”期间用于修复污染土壤的中央财政资金仅有300亿元^{[11, 12]}，相比美国20世纪90年代污染土壤修复方面近1000亿美元的投资，5年仅300亿元人民币肯定相差甚远^[13]。

我国环保投资水平大大低于发达国家。发达国家的经验是：当一个国家的环保投资占GDP比例在1%~2%时，至多只能防止环境状况的进一步恶化；而要使环境质量发生明显的好转，环保投资额要占到同期GDP的3%~5%。2011年英国环保投资占GDP比重为5.28%，法国为5.27%，意大利为3.14%，日本为6.17%^[14]。而我国环境污染治理投资额占GDP比重近十年来总体保持较低水平，基本为1.15%~1.85%，2010年之后甚至出现较明显的下降，2015年环境污染治理投资占GDP比重降至1.28%，如图 1所示^[15]。

2.2 资金来源单一

目前，我国土壤修复产业的资金来源比较单一且有限，主要有三种类型^{[16, 17]}:

（1）“谁污染，谁治理”模式。该模式适用于污染责任主体很明确的污染场地修复，属于“污染者付费”模式，即规定一切向环境排放污染物的单位和个体经营者，依据政府的规定和标准缴纳一定的费用，以使其污染行为造成的外部费用内部化，促使污染者采取措施控制污染。针对污染场地，明确法律意义上的有关责任主体，明确其对污染土壤损害承担无过错连带责任并具有溯及既往的法律效力，由污染责任主体筹措资金用于污染场地的修复。当污染责任主体不明确时，由国家或地方专项资金先行垫付土壤环境整治修复费用，最终由责任方代为法律追偿。

与西方诸多发达国家不同的是，我国以公有制为基础的土地产权属性，在一定程度上导致土壤（包括场地）污染防治权责模糊不清^[5]。再加上造成土壤污染的老工业企业中国有企业居多，土壤污染责任的确定有很大难度。在实际中，我国法律手段和技术手段对于污染者责任的认定和追溯存在很大空白，我国污染场地治理责任人，有可能是污染企业或企业的上级控股集团作为业主，对于搬迁企业遗留的污染场地的业主还可能包括土地储备单位和开发商。即使认定了责任人，污染场地治理修复的高额费用、时间耗费等困难，尤其对于面临淘汰的需搬迁的老工业基地，在实际操作中也很难实现。

（2）“谁受益，谁治理”模式。该模式适用于污染责任主体不明确、具有一定的高值化潜力的污染场地，属于“受益者付费模式”。该模式充分利用市场机制，引导和鼓励社会资金投入土壤环境保护和综合治理。由污染场地的开发商或使用者筹措污染场地的修复资金，将把污染土地开发再利用所带来的预期增值，作为土壤污染修复治理的商业回报。

这一模式的优点是将预期来源于开发再利用带来的土地增值，作为公共投资的资金来源，而且体现了公平原则，遏制了土地受益者投机行为，付费者同时也是监督者^[8]。常见的是房地产中土地开发商对污染场地的修复。但这一模式的弊端是实际最终买单者仍然是购买污染场地开发为住宅的居民，对哄抬高房价推波助澜。而且土地开发商对场地修复的专业性低可能造成修复效果不佳，开发商与评估公司有可能串通来偷逃国家土地出让金，从而在实际操作中滋生腐败现象。

（3）“政府出资”模式。对于污染责任主体不明确、修复后作为公益用途、缺乏良好收益机制的污染场地，只能由国家或地方政府负责筹措资金用于污染场地的修复。

由于历史原因，我国土壤污染主体大多是各类国有工厂，经过多轮的改制重组，很多工厂产权归属关系已经灭失，无法明确造成污染的责任主体，即便产权明晰，也很难有能力再去支付高额的土壤修复费用。而单纯由“政府出资”模式筹措资金用于污染场地的修复，将给政府带来巨大的财政压力。如何解决资金匮乏问题，成为阻碍污染场地修复及再开发利用和土壤修复产业发展的瓶颈。

2.3 资金分配不合理

目前我国土壤修复产业的产值占整个环保产业总产值的比重大约为0.5%。与水、大气污染治理资金总量相比，土壤修复资金投入量占环保产业的比重依然很低。美国的土壤修复行业在2000年左右进入高速发展期，其土壤修复的资金占GDP的比重保持在0.4%以上，占环保产业总产值的30%左右。

我国目前的场地调查评估和验收监理等全过程咨询部分的资金分配比重仅占场地环境修复案例总投资的1%~3%，导致很多修复的土方量和工程措施粗放，造成不必要的资金投入和粗放修复导致的浪费。与发达国家场地修复咨询占30%、修复工程占70%左右的状况差异很大。由于我国环境修复地块的个异性强和类型多样，估计修复咨询的资金额应在30%~45%才能满足精细化环境修复与管理的基本需求^[10]。而我国土壤修复企业在制定修复方案时，业主方和项目申报方对土壤污染调查方面不重视，投入分配不合理，采取的采样分析数据明显不能支撑土壤污染程度、范围以及修复目标的确定^[18]。

3 我国土壤修复产业发展突破资金瓶颈的对策 3.1 立法健全监管企业责任体系

我国尚未有法律、法规就政府与市场的边界、不同层级政府环保投资财权与事权责任分工予以明确规定^[19]。我国土地国有所有制制度导致土地实际持有者只有土地使用权，因此土地使用者对土壤环境质量和土壤污染防控的关注度不足，造成了土壤环境污染问题。而且由于法律缺失造成管理的缺位，国家要承担很大一部分土壤污染治理的责任。土壤污染治理投资巨大，当前情况下，仅仅依靠政府投入无法根本解决大量的历史遗留的土壤污染问题^[20]。

尽管在土壤污染修复与治理中责任划分难度较大^[21]，但国外许多国家都在土壤污染防治有关法律中对“污染者付费”原则予以规定，明确土壤污染行为者等利益相关方的法律责任，推进构建公平合理的土壤污染责任者付费机制。美国和德国的做法较为典型，美国的《综合环境污染响应、赔偿和责任认定法案》中环境保护署责令污染场地的“潜在责任方”要支付全部的修复费用，使责任追偿成为土壤修复的重要资金来源^[22]。德国的《联邦土壤保护法》实行“谁污染谁付费”原则，要求责任主体企业可直接修复治理，也可由第三方代为修复治理而事后由责任主业付费；对于无法明确责任主体的土地，则先由政府投入资金修复治理，而后通过调查来落实土壤污染治理费的责任主体；对于没有在限期内完成治理要求的责任主体，则会实施罚款。对于历史遗留的土壤污染治理问题，则通过财政资金实施治理。

3.2 政策驱动激励土壤修复市场

土壤修复产业是政策驱动型行业^[23]。目前有关民间资本、补贴、税收优惠扶持等政策力度不够，有关土壤修复市场化和产业化的政策基本上是部门性、框架性的指导意见，政策的权威性和规范性不够。尽管出台了一系列土壤修复产业发展的投融资利好政策，但缺乏可操作的实施办法，多为原则性的概化要求，操作性差，实施效果不理想，许多配套激励政策提了很多年，但是一直难以落实，无法对土壤修复产业发展起到支撑、保障作用^[19]。

国家应当出台更多有利于土壤修复产业企业发展的扶持激励政策，包括经济激励政策，以及其他非经济激励性政策^[19]。经济激励政策主要包括税收减免优惠政策、预算内财政补助政策、专项发展基金（资金）政策、技术引进减免关税政策、政府绿色采购政策、投资信贷优惠政策等。其他非经济激励性政策主要指企业自愿性政策，包括环保标志制度、环保自愿协议等。政府可通过补贴、减免税（费）等，扶持环保产品与服务的生产和供给企业发展，鼓励环保设施建设与运营，也给企业提供投融资的动力。推进实施节能减排的自愿政策，加强环保宣教，提升公众绿色消费意识，培育社会绿色消费伦理，形成企业践行绿色生产的环境。加大高新技术研发的投资力度，环保高新技术研究项目考虑优先列入国家科技攻关计划的资助范围，加快研发和示范应用一批关键共性的重大环保技术装备，提升我国土壤修复产业技术水平。

3.3 技术革新成熟修复产业链

由于我国各地的土壤性质、气候条件、污染程度都不尽相同，部分地区土壤污染严重，土壤污染类型多样，呈现新老污染物并存、无机有机复合污染物并存的局面，土壤污染的检测和治理技术尚不成熟，已有的技术大多尚处在实验研究阶段，真正可用于实际污染场地的技术很少。目前我国土壤修复技术和方案较单一，过度依赖现有固废的处理技术（填埋、固化稳定化），不论污染程度轻重、土方量规模，均按某一修复技术进行修复，或导致修复过度，或存在较大的环境风险，缺乏针对性、适用性和整体性^[24]，这对修复成本和修复周期造成不必要的浪费。另外，我国土壤修复研究工作起步较晚，国内已形成的土壤污染小型企业以国外企业授权技术代理或合资企业为主，自主研发技术较少，因此造成土壤修复成本偏高。

一方面，对于复杂污染场地，如果按照实际污染情况分类修复，根据土壤质地和用途，对重度污染、中度污染和轻度污染土壤分别筛选有针对性的修复技术，最后结合费用和修复周期确定修复方案，不仅可以提高污染土壤的修复效率，而且可以实现最佳的费效比^[18]。另一方面，土壤修复产业需要突破技术瓶颈，发展适合国内的土壤类型、条件和场地污染特殊性的自主知识产权，适应国情的实用型修复技术与设备^[24]，形成成熟的修复产业链，选择便宜、安全、高效的产业化技术，从而以最廉价、最有效的方式解决土壤污染问题^[25]。我国应积极鼓励土壤修复技术自主研发，鼓励成立以土壤修复为主的小型科技型企业，支持从高校研究土壤污染修复技术的毕业生自主创业，将技术带出实验室，应用于实际工程，在工程过程中创新、研发。并且要鼓励引进先进技术，将自主研发与引进的先进技术相结合，研发出适用于我国土壤污染特性的一系列土壤修复技术和设备，逐步壮大土壤修复产业^[26]。

以“土十条”为首的顶层设计成为短期内驱动商业模式创新的最大潜在动力，而技术创新带来的成本降低则将成为商业模式可行性提高的长期驱动力。2016年9月14日，科技部联合国土资源部、环境保护部、农业部、中国科学院制定《落实土壤污染防治科技支撑工作方案》, 该方案明确了土壤污染形成机制研究、土壤污染监测预警技术研究、土壤污染源头控制与治理技术研究、污染土壤治理系统性技术方案与示范、土壤污染防治科技创新能力建设、推动土壤污染治理科技成果转化等六大科研方向与重点任务，并提出加强协调落实、加大科技投入、促进科研成果开发共享、加强国际科技合作等四项政策支撑和机制保障措施。

3.4 融资创新疏通资金渠道

我国土壤修复产业融资总体水平大大低于发达国家，资金来源有限且难以持续保障，绿色金融产品的结构和种类目前很单一，绿色信贷程度也很低，而且由于市场化机制不够完善，资金投入机制不明确，社会资金投资回报很难保障，难以充分发挥市场对资源配置的基础性作用^{[11, 14, 17, 19]}。

我国应在现有的PPP模式基础上，疏通更多形式的绿色金融等资金筹集渠道创新土壤修复产业融资手段。

3.4.1 推行政府和社会资本合作（PPP）模式

政府和社会资本合作(public-private-partnership, PPP)模式^[14]，是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

常见的形式有建设－运营－移交（BOT）、建设－拥有－运营（BOO）、建设－拥有－运营－移交（BOOT）、移交－经营－移交（TOT）等，还包括其他形式的特许经营模式，以及合同能源管理等。在操作模式选择上，对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用BOT、BOOT等模式推进。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用BOT、BOO等模式推进。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用BOO、委托运营等市场化模式推进^[14]。PPP这种风险共担，利益共享的双赢模式是目前很有发展潜力的融资渠道。

3.4.2 发展绿色金融

绿色金融是指为支持环境改善、应对气候变化和资源节约高效利用的经济活动，即对环保、节能、清洁能源、绿色交通、绿色建筑等领域的项目投融资、项目运营、风险管理等所提供的金融服务，包括绿色信贷、绿色债券、绿色股票指数和相关产品、绿色发展基金、绿色保险、碳金融等金融工具和相关政策。2016年8月31日，中国人民银行、财政部等七部委联合印发了《关于构建绿色金融体系的指导意见》（简称《指导意见》）。随着《指导意见》的出台，中国将成为全球首个建立了比较完整的绿色金融政策体系的经济体。

大力发展绿色信贷。在国家环境经济政策和产业政策的引导下，国家政策性银行及各大商业银行等金融机构对从事土壤污染治理与修复，研发、生产土壤污染相关治污设施的企业或机构提供贷款扶持并实施优惠性的低利率，而对产生土壤污染的企业及相关企业的新建项目进行贷款额度限制并实施惩罚性高利率^[11]。

鼓励支持绿色保险。绿色保险又称为环境污染责任保险，是基于环境污染赔偿责任的一种商业保险，以企业发生污染事故对第三者造成的损害依法应承担的赔偿责任为标的的保险^[14]。借鉴发达国家经验，土壤污染损害责任保险可采用政府强制与引导相结合的模式，实行强制和自愿相结合的原则：对污染较为严重的，实行强制保险；对污染较轻的，政府给予引导，促使企业自愿认购^[11]。

另外还有完善发行绿色债券，设立绿色发展基金，等等。

4 解决我国土壤修复产业发展资金瓶颈的综合对策

我国土壤修复产业迫切需要解决的首要瓶颈就是资金，而资金来源仅仅依靠政府显然不足，必然需要综合运用各类手段协同推进土壤修复产业的发展^[27]。政府主导、企业担责和市场调节才能形成良性的产业链，即土壤修复产业化发展。政府宏观把控的度需掌握好，既不能干预过度，又不能完全撒手不管。政府制定法律和政策对修复企业进行监管，对企业的土壤环保创新技术进行支持和鼓励。对拓宽融资渠道放开政策，发挥市场良性竞争作用。政府还要对污染企业进行严惩。而企业在政府最大自由度的条件下充分发挥主观能动性，优化修复产业链，改进修复技术。市场中各种融资模式发挥创新作用，建立良性可持续的投融资投入产出效能。

突破资金瓶颈需多方面的综合对策。如图 2所示，既需要立法监管修复产业，明确责任主体，规范细化资金使用；又需要先进的技术革新修复产业，进而成熟修复产业链，优选廉价、安全、高效的修复技术以节省成本；还需要政策创新驱动修复产业，疏通资金渠道。而立法、技术、政策对资金瓶颈问题的解决之间又不是相互孤立的，立法完善可以促进新政策的推出，新政策的发布实施又可以激励企业开发新技术和市场融资创新。只有立法监管、政策驱动、技术革新再加上资金支撑等全方面、多层次的推动，土壤修复产业才能迎来“土十条”顶层设计所描绘的真正“净土”。