京津冀是国家发展中的重要区域之一，已经成为继长三角、珠三角之后，第三个最具活力的区域。2014年初，国家主席习近平在北京主持召开座谈会，强调实现京津冀协同发展，是面向未来打造新的首都经济圈、推进区域发展体制机制创新的需要，是探索生态文明建设有效路径、促进人口经济资源环境相协调的需要。中央将京津冀协同发展定位为“重大国家战略”无疑令京津冀区域迎来了发展的新纪元。京津冀区域生态环境是京津冀协同发展需要面临的首要问题。京津冀地区当前环境形势仍十分严峻，是全国水资源最短缺，大气污染、水污染最严重，资源环境与发展矛盾最为尖锐的地区。随着经济社会的发展，京津冀生态环境特征正在发生重要转变，区域性、复合型、压缩型环境问题日益凸显。因此开展京津冀地区生态环境建设协同发展思路和配套政策研究具有迫切的现实需求，是促进京津冀地区协同良好发展的重要领域和关键环节，是破解区域环境难题、提高区域整体竞争力的有效途径，是改善区域环境质量、建设宜居城乡的根本出路，是实现雄安新区生态宜居的重要保障。

京津冀地区是我国空气污染最重的区域。京津冀是典型的以煤炭为主的能源结构^[1]。2015年煤炭消费总量占全国13%，其中河北占10.7%；单位GDP能耗高，河北单位GDP煤耗远高于北京、天津及全国平均水平。由于煤炭消费强度高，单位国土面积承载了巨大的污染物排放，使其成为我国空气污染最重的区域。2015年，京津冀区域SO₂、NO_x和烟（粉）尘排放量分别为136.5万吨、173.6万吨和172.5万吨，占全国7.3%、9.4%和11.2%，单位面积SO₂、NO_x和烟（粉）尘排放量是全国平均水平的3.3倍、4.2倍和5.0倍，远超该地区环境承载力^[2]。PM_2.5污染已成为当地人民群众的“心肺之患”，严重威胁群众健康、社会稳定和国际形象。2015年，按照新《环境空气质量标准》（GB3095—2012）评价，京津冀13个城市空气质量无一达标，全年平均达标天数占比仅为42.8%；11个城市列入全国污染最严重城市名单的前20位，其中8个排在前10位；城市PM_2.5年均浓度为77μg/m³，是74个城市平均浓度的1.4倍，超过长三角地区和珠三角地区45.3%和126.5%，更为世界卫生组织（WHO）指导值和美国平均年均浓度的8倍以上^[3]。另外，大气污染物来源复杂，京津冀二次颗粒物在PM_2.5中的比例为50%~70%，北京市、天津市和河北省分别为60%、53%和59%。京津冀大气污染存在显著跨界输送特征，北京市PM_2.5受外来源的影响达28%~36%，特定气象条件下，跨界输送对PM_2.5浓度的贡献甚至可高达40%以上^{[4, 5]}。

京津冀地区水安全问题越来越突出、形势越来越紧迫。一是水资源严重短缺。该地区水资源总量为全国1%，人均水资源量仅为286立方米，为全国平均水平的13%，世界平均水平的三十分之一。生态常年用水不足。水资源短缺已成为制约本地区发展的全局性限制因素。地表水资源不足，不得不大量开采地下水，河北74.5%靠地下水，部分地方已采到300米以下化石含水层了。由于连年超采，已形成20多个下降漏斗区，涉及5万平方公里，占区域总面积的23%。二是水环境严重污染。2015年，京津冀国控断面共64个，其中劣Ⅴ类占39.1%，国控省界断面共23个，占国控断面总数的45.1%，其中劣Ⅴ类占43.5%。京津冀地区受污染的地下水占三分之一，重金属污染多集中在石家庄等城市周边，以及天津、唐山等工矿企业周围，地下水中“三氮”超标率较高。三是水生态严重受损。随着气候变化、过度开发和污染加剧，流域范围内平原区普遍地表断流，湿地萎缩，功能衰退，现存湿地，如白洋淀、北大港、南大港、团泊洼、千顷洼、草泊、七里海、大浪淀等，均面临干涸及水污染的困境。更为严重的是，水资源、水污染、水生态问题相互影响、彼此叠加，构成了京津冀地区长期、复杂、多样的水危机，水安全已成为制约京津冀地区协同发展的核心问题，必须用系统思维统筹水的全过程治理，从全局角度寻求新的治理之道^[6]。

由于各地城市扩张、经济发展冲动大，导致京津冀地区生态功能与发展格局严重失衡和紊乱。坝上高原地区由于人口和放牧超载，土地荒漠化问题十分突出，区域森林、草地面积锐减，水源涵养价值逐年降低。燕山和太行山地水土流失和土壤侵蚀加剧，水土流失面积5.8万平方公里，占总面积的31.7%，水土流失进一步引发生态与贫困的恶性循环。冀中南平原地区随着城市快速扩张、工业开发肆意挤占生态用地，导致城市绿地不足，城市热岛效应显著，平原地区城镇连片开发与交通网络隔断了生态廊道，高消耗、高污染产业掠夺生态用水，破坏生态屏障，恢复难度大。环渤海滨海区是有全球影响力的先进制造业基地和现代服务业基地，近年来持续加大对未利用地的开发，带来一系列的生态环境问题，土地盐渍化和淡水资源匮乏问题突出。

体制机制障碍和政策壁垒导致京津冀三地在经济发展与生态环境保护方面“与邻为壑”“同床异梦”。一是地位不平等、经济发展水平差距大，受财税体制、政绩考核等因素影响，区域层面的环境与发展综合决策机制难以形成，三地对环境保护的动力各不相同。二是公共服务水平和社会保障政策的“断崖式落差”增加了首都功能疏解的难度，也减弱了疏解的效果，导致“职住分离”“钟摆人口”等现象的产生，难以降低区域整体资源消耗和污染排放强度。三是区域内环境标准、环境执法、产业准入等缺乏协调，有利于区域生态环保的价格、财税、金融等政策不健全，不能对区域内的产业结构、产业布局形成有效引导和约束。四是区域内未能形成完善的生态补偿机制，导致生态涵养区无法有效利用生态优势实现自身良性发展，特别是为京津提供水源涵养和生态屏障的张承地区未能与收益地区建立符合市场原则的制度性安排。五是区域环境监管能力薄弱，城市之间环境管理协调不足、缺乏联动^[7]。

造成京津冀地区严峻生态环境形势的深层次原因主要表现在：一是利益不均衡，经济发展与生态环保不能有效平衡，各地“重发展、轻环保”的落后政绩观仍根深蒂固，尤其是河北省作为经济落后地区，面临经济发展和环境保护的双重压力，一些地方至今仍不顾资源环境后果，一味发展经济的冲动还在。二是缺乏顶层设计与协调机制，京津冀三地始终没有走出“现有行政区”掣肘，城乡布局与产业发展缺乏整体统筹设计，发展功能紊乱，各自为战，产业准入标准、环保执法力度、污染治理水平存在差异，缺乏联防联控共治的协同机制。三是京津冀生态环保的责任与义务缺乏合理明晰的制度化保障。三地都以自我利益最大化为准则，市场经济的力量在政治和行政权力下失去效能。特别是河北矛盾最为尖锐，各自生态环保的权利责任界定不清晰，缺乏利益协调、合作共赢的生态补偿制度保障，难以真正形成生态环境协同保护的利益平衡^[8]。

京津冀地区生态环境保护必须全面贯彻落实五大发展理念和生态文明建设要求，打破行政区划限制，以生态环境共建共治为核心，以生态环境空间统筹为抓手，以生态保护红线为硬约束，以最严格的生态环保制度为保障，加强顶层设计，坚持区域统筹、流域统筹、陆海统筹、城乡统筹、环境与发展统筹，形成三地协同治理的生态环境管理新模式，坚持高标准、严要求，用最有效的机制、最管用的政策、最严格的制度、最可行的手段加强生态环境治理，使该地区在更高层次上实现人与自然、环境与经济、人与社会和谐发展^[9]。

一是坚持以环境空间优化区域发展格局的战略，尊重自然生态本底，划定山、水、林、城、海的城市廊道，制定实施基于环境功能的分级分区控制体系，引导城市发展空间和产业格局往生态化、集约化转变。二是坚持以生态红线调控区域发展规模的战略，耦合自然和行政边界，确定资源环境承载能力，划定生态保护红线，调控城市人口和经济发展规模^[10]。三是坚持以环境质量提升区域发展品质的战略，加强环境污染严防联控，切实改善大气环境质量、水环境质量，引导城市发展品质往公平共享、适应公众需求和诉求转变，以良好的环境品质提升京津冀地区综合竞争力。四是坚持以机制政策创新协调区域生产矛盾关系的战略，大胆创新，先行先试，探索区域环保一体化的新体制、新机制、新政策、新模式，走出一条我国最重污染地区环境保护新路。

基于京津冀区域一体化生态环境安全体系建设与产业发展布局，根据主体功能区战略要求，统一定位区域生态环境功能，制定实施基于环境功能的分区控制体系，提出协调京津冀区域内部不同生态、环境、资源要素的空间整合方案；明确不同区域的主导环境功能，根据各类型区分区生态管控导则引导产业布局和产业结构调整。建立以环境功能分区为引导的两市一省功能疏解与承接空间整合方案^[11]。

根据环境功能将京津冀地区划分为以下区域：① 自然生态保留区，明确自然文化资源重要区域，维护生态系统结构和功能的完整，维护珍稀物种的自然繁衍。② 生态功能保育区，构建“一屏两带”为主体的生态保障格局，优化国土生态安全。③ 食物环境安全保障区，构建“三区五带”为主体的农业安全战略格局，稳定农产品产地环境质量。④ 聚居环境维护区，构建“两群一带”为主体的城市化战略格局，强化人居环境健康维护。⑤ 资源开发环境引导区，落实“点上开发、面上保护”的资源开发秩序，强化环境管控，引导资源开发规模和布局与区域资源环境承载力相协调。

识别、划定和管理生态保护红线是维护京津冀地区生态安全的重要保障，是合理构建区域产业布局和城镇布局的重要基础，是避免京津冀一体化过程中再犯“大城市病”的重要手段^{[12, 13]}。

尽快统一划定京津冀生态保护红线。从保护区域重要的水源涵养、防风固沙、生物多样性保护等主要生态功能的需求出发，将区域内生态功能极重要、生态环境极敏感、极脆弱均划入生态保护红线，实施严格保护。这些区域主要包括：省级以上自然保护区、地质公园、风景名胜区、森林公园、自然文化遗产，水源保护地，需要严格保护的西北防风阻沙林带和沿海防护林带，以及其它生态敏感性和重要性极高的区域。与此同时，要对13个城市设定人口调控、城乡建设用地开发、煤炭、水资源等红线指标。

严格遵守生态保护红线，不断释放“绿色红利”。生态保护红线区域内不能承接产业转移和人口转移项目，已有的污染项目和生态破坏项目也应逐步退出，逐步实现污染零排放和生态破坏零发生。加大生态保护红线自然生态系统的保护和恢复力度，恢复和维护区域生态功能，确保生态环境不退化、功能不下降、面积不减少。建立生态保护红线监管平台，严格监控人为活动对生态保护红线的影响。以生态保护红线为骨架，结合已有的生态保护与建设工程，加大湿地恢复和森林质量提升，建设区域水源涵养体系、防风固沙体系、生物多样性保护体系、城镇绿廊绿道体系，不断扩大城市绿色空间，使京津冀地区盛水“盆”、“生态调节池”不断变大。

深化水资源保护、开发、节约、治理和可持续发展的全过程系统治水理念，以推行京津冀地区水环境红线管理，构建水质、水量、水生态统筹兼顾的水安全保障体系为重点，强化刚性约束，优化水环境生态空间和区域产业布局，实现治水效益的多目标。

一是构建水环境分区体系，推行水环境红线管理^[14]。以水（环境）功能区为基础，考虑饮用水源取水口分布，划定影响水质的相应陆域范围，形成水陆衔接的水环境单元。针对不同的水环境保护目标，“以水定人，以水定城，以水定产”，划定水环境纳污总量与质量红线以及湖库生态水位红线，确定水环境红线区。把水环境红线作为维护生态平衡的保障线，实行分级分类管理，引导、优化区域内人口增长、经济社会和产业布局。

二是全面实施节水治污战略，建立水资源保障体系。坚持节水减污与增流增容并重，从实施最严格的水资源管理、加强区域水循环利用、切实保障重要河流、湿地生态流量（水位）等三个方面入手，合理安排京津冀地区生产、生活、生态用水，以水资源、水生态、水环境承载力刚性约束倒逼用水方式、发展方式、城市建设方式的转变，调整产业结构和布局，促进人口经济与资源环境相均衡^[15]。

三是统筹地表地下、陆域海洋，建立水污染综合防治体系。围绕水环境质量改善这一核心，从全局角度把握好地表水和地下水、淡水和海水、好水与差水的关系，山水林田湖海统筹考虑，以重大工程为带动，构建陆域污染源系统治理、地下水分区分类防治、陆海统筹污染防治、跨界污染综合整治四位一体的水污染综合防治格局。

一是优化调整能源结构，清洁化利用煤炭资源。解决京津冀地区的大气污染问题，必须加强源头控制，坚持能源消费总量与污染物排放总量的约束性控制，切实减少能源需求总量^[16]。立足全国，增加天然气、外输电供应，加快发展分布式能源、可再生能源，以多样化、科学的能源供给满足合理的能源消费需求。煤炭使用方面坚持减量化和清洁化原则，通过集中供热和清洁能源替代，逐步淘汰分散燃煤锅炉，加强散煤治理和煤炭质量管理，建设洁净煤供应网络，在城郊和农村地区推广使用优质型煤和高效炉具，逐步推广煤改气、煤改电。

二是严格区域环境准入，从经济结构的源头减轻京津冀地区大气污染问题。按照京津冀主体功能区划要求，整体优化区域产业空间布局；制定符合京津冀地区功能定位的区域一体化产业准入目录，严控“两高”行业新增产能；制定不符合京津冀功能定位的高污染行业调整、生产工艺和设备退出指导目录，加快区域统一淘汰落后产能；通过建立过剩产能退出的一体化机制、统一提高排污收费标准、跨地区企业兼并重组、协同监督检查等措施，整合压缩京津冀地区过剩产能；提升京津冀地区高技术制造业份额，推动区域产业转型升级。

三是统一严格排放标准，全面提升末端治理技术和管理水平，协同治理京津冀地区工业大气污染。在北京、天津、石家庄、唐山、保定、廊坊6个城市基础上，力争尽早实现京津冀区域内13个地级及以上城市建设火电、钢铁、石化、水泥、有色、化工等重污染行业以及燃煤锅炉新建项目，都必须配套建设先进的污染治理设施，统一严格执行大气污染物特别排放限值，有效降低三地之间互相输送影响。

四是推进区域优“路”、洁“油”、控“车”同步发展，协同防治机动车污染。尤其是，应统一京津冀地区的新车排放标准和油品标准，加快推进新能源汽车普及，在雄安新区试点新能源汽车全覆盖，开展三地同步实施第六阶段机动车排放标准前期准备；全范围供应符合国家第六阶段标准的车用汽柴油。对接三地车辆管理政策，统一制定刺激机动车减少上路的经济政策。

京津冀三地生态环境监管一体化是实现区域生态环境保护协同联动的重要保障，需从区域环境基础设施配置、环境监测网、环境监察执法、环境预警与应急、环境信息建设等方面共同加强能力建设。一是突破地域行政边界，对流域、区域内生态环境监测与监管设施、污染治理设施、环境修复设施等统一规划、统一布局，全面推进环境基础设施共建共享，逐步减小区域间不均衡状态。二是整合区域生态环境监测力量，保证监测的权威性与独立性。在大气污染防治统一监测、统一监管的基础上，对区域内地下水、地表水、生态、土壤、核与辐射、气象和污染源等环境监测资源进行有效整合，对京津冀区域环境监测实施统一规划、统一布局、统一监测标准、统一技术体系、统一环境信息发布。三是建立跨区域、跨部门的联合监察执法机制。以环保部华北督查中心为主，加强三地协同京津冀区域环保执法工作，联合公安、工商等部门建设横向执法体系，将环境执法关口前移，形成高效执法合力。

大胆创新，勇于实践，先行先试，深化区域环境合作，构建与三地内在需求相适应、利益相均衡、责任与义务相对等的体制政策^[17]。一是健全环境与发展综合决策机制。加强区域立法，制定实施《京津冀地区生态环境保护条例》，防止各地“按下葫芦又起瓢”。建立跨区域环评会商机制，在制定国民经济社会发展规划、城乡规划、产业政策等重大规划和政策中，实行区域综合决策。二是建立京津冀区域环境管理协调机构。本着三方利益平等的原则，打破行政体制的分割，将“京津冀及周边地区大气污染防治协作小组”提升为“京津冀区域生态环境保护协调小组办公室”，统筹区域环境规划、重大环境事项，协调解决区域内突出环境问题^[18]，另外，可以在中央层面成立京津冀大气污染防治管理机构。三是设立京津冀生态环境保护专项基金。中央财政与三地财政共同出资建立京津冀生态环境保护专项资金^[19]，重点支持开展大气污染防治、水污染防治、水源涵养建设、生态修复等重大生态环保工程建设，建立地区环境质量考核与生态环境保护专项基金挂钩机制^[20]。四是完善生态补偿机制。北京、天津应在资金政策等方面支持河北省，特别是完善京津地区与河北张承地区的补偿机制^{[21, 22]}，探索采用税收优惠、对口协作、产业转移、共建园区等方式对河北生态贡献区域进行补偿。