生态补偿是以促进人与自然和谐发展为目的，通过将生态环境保护中的经济外部性内部化，采用公共政策或市场化手段，调整生态保护者与受益者之间利益关系的制度安排。在我国，根据补偿者与受偿者之间的行政隶属关系，可以将生态补偿分为纵向生态补偿和横向生态补偿两种形式。补偿者与受偿者之间具有行政隶属关系的为纵向生态补偿，如中央政府对不同层级地方政府开展的生态补偿；补偿者与受偿者之间不具有行政隶属关系的为横向生态补偿，如省际之间或市际之间的生态补偿等。

生态补偿是我国推进生态文明建设和主体功能区战略的基础性制度，在该制度创建的起步阶段，我国实行的主要是纵向补偿制度。纵向生态补偿融资渠道单一，补偿力度和补偿效果受到限制。党的十八届三中全会提出“推动地区间建立横向生态补偿制度”。2015年9月国务院在《生态文明体制改革总体方案》中提出试行包括水资源横向生态补偿和水权交易在内的新机制。2016年5月国务院出台的《关于健全生态保护补偿机制的意见》中明确提出完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立流域横向生态补偿制度，在典型流域开展横向生态补偿试点。上述政策脉络反映出我国在生态补偿领域正逐步引入市场机制，开始尝试建立以政府主导的纵向生态补偿为主、以市场为基础的横向生态补偿为辅的多元化的制度体系。

从本质上看，纵向生态补偿属于经济学中解决公共产品外部性问题的“庇古范式”。该范式通过对负外部性制造者征收税费，用于补贴正外部性制造者，使外部性内部化。庇古范式倾向于通过政府干预而不是市场交易来解决生态服务的外部性问题。与之相对应的是“科斯范式”。科斯的核心观点是外部性源于生态服务的产权不清，通过法律界定产权并开展市场交易，即可将其外部性内部化^[1]。横向生态补偿建立在补偿者和受偿者自愿参与平等协商的基础上，双方在补偿标准、补偿方式、监管方式等方面通过谈判达成协议并自主执行协议，不存在命令—控制型的关系，因此，横向生态补偿可以归类于科斯范式，属于半市场化的补偿方式。

在生态服务的受益者广泛且难以确定时，纵向生态补偿是一种节约交易成本的制度安排。但纵向生态补偿在生态保护的激励和约束机制上存在较大的局限性。以流域生态补偿为例，在纵向生态补偿方式下，水源区容易滋生“等、靠、要”的思想，一味强调自身的发展权受损，对生态保护态度消极。而水源保护的受益地区则安于“搭便车”，强调自身的环境权不可侵犯，认为水源区保护生态是理所当然的，不珍惜来之不易的生态服务。与纵向生态补偿相比，横向生态补偿引入了激励相容的市场机制。水源区得到的补偿（或处罚）直接与水质水量挂钩，治理动力大为增强；受益区要花钱才能得到好水，对水资源自然更加珍惜和节约。同时，横向生态补偿双方共饮一江水，利害攸关降低了信息不对称程度，一旦双方形成相互信赖协同治理的利益共同体，道德风险和交易成本会大大降低，可以收到事半功倍之效。

综上，在生态产品外部性的受益者（或受害者）容易辨识，补偿者和受偿者的生态相关性和利益关系联系紧密的情形下，应尽可能地采用基于科斯范式的横向生态补偿，否则则采取基于庇古范式的纵向生态补偿。不过，在中国国情下，这两种补偿方式并非泾渭分明，在不少情况下，两者可以互为补充，形成“纵横”交织的混和补偿方式。

自2011年安徽、浙江两省就新安江流域水环境治理达成我国首个横向生态补偿协议以来，省际横向生态补偿进展缓慢。直至2016年3月，在福建省龙岩市召开的流域上下游横向生态补偿机制建设工作推进会上，广东与福建、广西分别签署了汀江—韩江流域、九洲江流域水环境补偿协议，同年10月，粤赣两省又签署了东江流域上下游横向生态补偿协议，这几个协议标志着中国省际横向生态补偿的试点步伐重新加速。

众所周知，广东地处中国大陆最南端，省际河流共52条，其中来自邻省的河流44条，省内的大部分水资源均来源于外省。由于珠江水系源远流长、上游繁多，长期以来广东一直讳言生态补偿，以避免产生补不胜补的“骨牌效应”。但近来广东在短短半年多，一口气与上游邻省签署了三个横向补偿协议，其中原因究竟何在？

以东江为例，过去粤赣两省围绕赣南东江源地区的水环境保护问题已经断断续续谈了十多年，但始终难以破题。其中的主要障碍有：

其一，产权问题。根据科斯定理，只有在初始产权得到清晰界定的情况下，才可能通过主体间的谈判实现资源的最优配置。但在中国，水资源属于全民所有，沿岸地区只有使用权。发展需要用水且难免产生污染，在所有权主体虚置的情况下，中国的流域上下游在发生水环境纠纷时，无不遇到上游强调自身发展权、下游强调自身环境权的矛盾，粤赣两省也不例外。广东不仅强调水资源属于全民所有，江西无权污染水源，同时还强调广东是全国向中央上缴财政资金最多的省份，这些资金已经纳入中央对贫困地区的转移支付中（纵向补偿），没有理由再让广东重复补偿。在生态补偿尚无法律规范的背景下，科斯范式首先遇到了初始产权配置的难题。中央政府作为水资源所有者的代表，究竟应当把初始产权判给谁呢？判给江西（承认其发展权），则可能使恶化中的水环境突破生态红线，带来双输的结果。判给广东（承认其环境权），又有让“穷人”无偿为“富人”保护环境的意味，有违公平原则。

其二，信息不对称所带来的交易成本问题。横向生态补偿实质上是一种委托代理关系，即下游为了得到更好的水资源，出资让上游去治理生态环境。下游是委托人，上游是代理人。委托代理的合约构建必须同时满足参与约束和激励相容约束两个条件。参与约束是指代理人接受合约的收益必须大于不接受合约而采取其他行动的收益；激励相容约束是指代理人执行合约不但能为自身带来更大收益，而且符合委托人收益最大化的预期^[2]。这两个约束条件意味着合约设计的补偿标准应当大于上游提供生态服务的机会成本，小于下游从生态服务使用中获得的收益。但由于信息不对称，下游不清楚上游保护生态环境的机会成本（如江西为了达到广东要求的水质标准，除了治污，还需要采取封山、育林、退果、关矿、移民等措施），如果补偿标准定低了，将无法满足上游的参与约束条件；补偿标准定高了，下游又担心被上游“敲竹杠”（hold up），无法实现自身收益的最大化。上下游之间在围绕补偿标准的博弈中将陷入僵局。正如科斯定理所指出，当信息不对称造成交易成本过高时，市场将无法找到最优均衡点。

以上悖论导致经典的科斯范式难以适用于中国国情，纯市场化的生态补偿有可能陷入无解的困境。要破解这种困境，必须在机制设计上进行创新，找到一种新的制度安排。

分析迄今为止的横向生态补偿协议，可以发现两个共同点：① 除了上下游省份各自对等出资作为补偿基金以外，中央政府还以等于或高于双方出资之和的配套资金作为绩效奖励，用于上游省份的水环境治理；② 除了九洲江以外，其他流域均采取了“双向补偿”原则（俗称“对赌”），即上游水质稳定达标时由下游拨付资金补偿上游，若上游水质恶化，则由上游赔偿下游。作者认为，来自中央的配套资金和双向补偿机制等因素，对于破解科斯范式面临的困境“功不可没”。

首先，在已经达成协议的横向生态补偿案例中，中央不仅仅是中间协调人、监督人和审核人，而且扮演了“价格填补人”的角色。中央对地方的资金配套是有条件的，只有当双方达成并执行横向生态补偿协议、使水环境治理初见成效时，中央对上游地区的补偿资金才会逐步到位。在此“纵横交织”的嵌套式合约中，纵向生态补偿成为了横向生态补偿的诱导和补强机制。一方面它填补了谈判双方在补偿标准上“要价出价”的差距，另一方面中央的资金配套缓解了下游地区担心被上游“敲竹杠”的疑虑（一般来说地方不敢敲中央的“竹杠”），从而有效地化解了信息不对称条件下横向生态补偿合约必须同时满足参与约束和激励相容约束的难题。

其次，“双向补偿”模式通过相机抉择的产权配置，巧妙地避开了横向生态补偿中的“产权”争议。在中央的仲裁下，上下游根据事先约定的水质标准来确定补偿对象和分配补偿资金，坚持权利与义务（责任）对等的原则。如表 1所示，当上游来水达到双方约定的水质标准时，下游地区负有向上游的环境保护提供补偿的义务，上游地区享有受偿权利，此时的初始产权配置是上游的发展权优先；而当跨界断面的水质不达标时，上游则负有赔偿下游的责任，下游享有受偿权利，此时的产权配置状态是下游的环境权优先。这种按照水质（亦可加入水量）标准来动态配置权利的双向补偿模式在激励和约束机制上明显优于单向补偿。单向补偿是把环境使用权始终如一地配置给上游，下游要减少上游过度使用环境容量所带来的外部性，唯一的办法是赎买上游的权利。而上游则有更大的选择自由，如果下游的补偿足够多，上游可以放弃对环境容量的过度使用，转而加强环境保护；如果下游的补偿少于环境容量使用所带来的收益，上游可以不执行合约，继续保持过去的环境容量使用强度。后者对流域的生态环境治理显然是不利的。双向补偿合约改变了对上游的“软约束”，上游未能达到水质标准时须反过来赔偿下游，这就断了上游的“退路”，迫使其只能选择加强环境保护。

表 1

表 1 基于水质基准的动态流域初始产权配置

表 1 基于水质基准的动态流域初始产权配置

需要强调的是，基于水质基准的产权配置可以被视为一种相机抉择的动态产权结构，建立在这种产权结构基础上的生态补偿实质上是布罗姆利所称的“制度交易”（institutional transactions），即把主体间的交易视为一种对不同制度安排进行选择的经济行为^[3]。在这里，水质基准成为“制度交易”的关键。基准的建立既来自于法律规制，又得到了谈判双方的认同，即该基准通过努力是可以实现的。建立在可报告、可检测、可核实三原则（MRV）基础上的水质基准为“制度交易”提供了技术保障，大大降低了双向补偿的交易成本。

最后，纵向配套与双向补偿均属于绩效导向型的激励机制，但这两种机制对于上游的激励强度均明显甚于下游。那么，激励下游参与补偿合约的机制又是什么呢？除了期望得到更好的水资源这一经济动因以外，是否还有其他非经济因素呢？十八大以来，生态文明被提到前所未有的高度，中央对地方政府的政绩考核日益向生态环保质量倾斜。在此背景下，地方政府之间围绕经济发展的“锦标赛”模式也在悄然发生变化。虽然晋升竞赛依然激烈，但竞赛“指标”中的GDP比重在下降，生态环保比重则越来越大。广东省在半年间与邻省密集签署了三个横向生态补偿协议，其大局意识和环保理念得到中央的高度肯定，不仅扭转了中央对广东回避生态补偿的成见，而且引领地方政府环保“锦标赛”的风气之先，对于横向生态补偿试点的推广起到了良好的示范作用，其在政治上的得分不可小觑。

我国的流域横向生态补偿试点在科斯范式基础上结合中国国情进行了若干制度创新。当上下游的博弈难以同时满足参与约束和激励相容约束时，引入了纵向生态补偿来填平双方的“价格”鸿沟，形成“纵横”交织的嵌套式合约，并以奖罚兼用的双向补偿来化解上下游的“产权”争议，依靠中央政府的引导和支持克服了科斯范式对交易成本过度敏感的难题。

然而，迄今为止的横向生态补偿试点仍然存在以下需要进一步改进的问题：

（1）由于生态补偿主要针对提供生态服务的上游地区，对于生态服务使用者的下游仍然存在激励不足的问题。下游在水质较好时缺乏参与补偿的动力，往往是在水质恶化时才被迫参与。这种情况不符合以预防为主的环保原则，而且可能诱使上游采取先污染、得到补偿后再治理的机会主义策略。建议今后在水质达标的流域签订预防性的长期补偿协议，对偏离水质标准（改善或恶化）的情形采取累进的奖罚措施，增强双方的参与积极性。

（2）由于缺乏法律规范，合约的存废在很大程度上取决于地方主政官员的偏好。如果地方主政官员属于政治型官员，合约成功的概率较高；如果地方主政官员属于经济型官员，情况则相反。建议尽快制定国家层面的生态补偿法规和具有可操作性的实施指南，落实水资源和水环境治理的属地责任制，使横向生态补偿有法可依。

（3）目前的横向生态补偿试点政治市场色彩较浓，在制定补偿标准时缺乏科学依据和成本核算。今后在由试点转向推广阶段时，中央财政和地方财政均将面临补偿可持续性的问题。建议建立一套普遍认可的生态服务价值评估方法，合理确定生态补偿的资金标准。

（4）目前上下游一对一的谈判和补偿模式仅适用于中小流域，对于流经多省的大流域，需要有数个一对一的合约才能构成一个完整的横向生态补偿体系，届时高昂的交易成本将使目前的模式失效。对于大流域的生态补偿，建议由中央和各省区政府共同组建生态补偿基金，委托第三方管理。借鉴排污权和碳排放权配额的基准分配方法，基于各跨省区断面的水质水量数据信息，参考国家水功能区对河流的水质标准计算出补偿基准，如果排污量超标，水质水量综合系数劣于基准，则按照其差距向基金支付相应的补偿金额；相反，如果排污量少、产水量多，水质水量综合系数优于基准，则依据系数差额从基金获得相应补偿。这种基于共同基准的、奖罚并举的综合补偿机制既可以避免高昂的交易成本，而且可以化解上游发展权与下游环境权之间的冲突，构建一种正负外部性可以同时实现内部化的激励相容机制^[4]。