自浙江省人民政府印发全国第一个省级层面的生态补偿机制文件——《浙江省人民政府关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》（浙政发〔2005〕 44号）以来，生态补偿工作在全国各省（市、自治区）纷纷展开。十多年来，生态补偿理论的研究、生态补偿机制的设计和生态补偿实践的探索，均做出了不懈的努力，取得了显著的成效。近年来，中央密集出台相关文件，如《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》（中发〔2005〕 12号）《生态文明体制改革总体方案》（2015）《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》（国办发〔2016〕 31号）等。这些文件对全面推进生态补偿机制做出了顶层设计，从中可以解读出生态补偿机制建设呈现出八大趋势。

生态补偿机制可以从狭义和广义两个角度加以理解。狭义的生态补偿机制就是通过制度创新实行生态保护外部性的内部化，让生态保护成果的“受益者”支付相应的费用；通过制度设计解决好生态产品这一特殊公共产品消费中的“搭便车”现象，激励公共产品的足额提供；通过制度变迁解决好生态投资者的合理回报，激励人们从事生态保护投资并使生态资本增殖的一种经济制度^[1]。因此，狭义的生态补偿是围绕生态保护这一客体而开展的“人”—生态受益者对“人”—生态保护者的补偿。

广义的生态补偿则在狭义的生态补偿内涵的基础上做了两个方面的拓展：第一，从“人”对“人”的补偿扩展到“人”对“物”——生态系统的补偿，如矿山企业开发矿产资源时需要缴纳一部分生态保证金，这就是一种“人”对“物”的补偿，即矿山企业对于被破坏了的矿区进行生态修复。第二，从生态保护补偿扩展到环境损害赔偿。从数学上讲，对于具有正外部性的生态保护者给以补偿和对于具有负外部性的环境损害者要求赔偿是没有本质差别的，但是，生态保护补偿往往被理解成经济学范畴，环境损害赔偿则往往被理解成法学范畴。2016年国家社科基金重大招标项目指南中第47号项目“海洋生态损害补偿机制研究”，显然把环境损害赔偿看作一种生态补偿，因此，把生态补偿的内涵和外延放大了。

从狭义补偿拓展到广义补偿，其优点是可以对有偿使用、生态补偿、损害赔偿等做出统筹安排，缺点是需要区分不同补偿的差异性及其相应的补偿功能的特殊性。

无论生态保护的正外部性还是环境损害的负外部性，均不仅体现在区域内的微观经济主体之间，而且常常体现在区域和区域之间、上游和下游之间、左岸和右岸之间。区域内部的生态补偿机制往往难以解决区域之间的外部性问题。因此，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》指出：“建立地区间横向生态保护补偿机制，引导生态受益地区与保护地区之间、流域上游与下游之间，通过资金补助、产业转移、人才培训、共建园区等方式实施补偿” ^[2]。中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》指出：“制定横向生态补偿机制办法，以地方补偿为主，中央财政给予支持” ^[3]。

区际的横向补偿需要满足两个条件：一是生态保护者的边界是清晰的；二是生态受益者的边界也是清晰的。在这种情况下，完全可能通过生态保护区和生态受益区之间的讨价还价建立起生态补偿机制。如果边界是完全清晰的，只需要区域之间的补偿；如果边界是部分清晰的，还需要上级政府的补助。这种生态补偿机制可能是基于庇古理论的一个区域对另一个区域的补偿^[4]，也可能是基于科斯定理的两个区域之间的产权交易^[5]，如水权交易、林权交易等自然资源产权交易，排污权交易等环境资源产权交易，碳权交易、碳汇交易等气候资源产权交易等。

从区内补偿拓展到区际补偿，可以促进主体功能区规划的实施，促进“绿水青山”生态价值的实现。但是，区际补偿可能面临较大的交易费用，需要在实施中予以关注。

生态补偿机制的实践首先始于林业部门。1998年长江、松花江、嫩江的洪灾引人深思。洪灾到底是天灾还是人祸？结论是：很大程度上是人类对森林系统的过度开发、对林木资源乱砍滥伐的结果。因此，以生态补偿机制为手段实施退耕还林、退耕还草，成为重要政策举措。流域的上下游和左右岸是一个敏感的问题，因此，流域生态补偿也较早被提上议事日程并付诸实施，尤其在南方富水地区。

《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》明确规定，生态补偿机制建设的分领域重点任务是森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地。这就十分清楚地说明，生态补偿的重点领域将从以往的林业生态补偿、流域生态补偿拓展到耕地生态补偿、草地生态补偿、湿地生态补偿、荒地生态补偿等。这是“冰天雪地也是金山银山”理念的具体写照。

草地、湿地、荒地、耕地等的生态补偿，既涉及对生态保护者的生态正外部性的补偿，又涉及对生态损害者的负外部性减少的补偿。其中，重要的补偿途径是通过“确权—承包—补偿”的方式，在一定的前提下也可以通过产权交易的方式进行补偿。

海洋是极为重要的“蓝色粮仓”。在打造海洋经济强国的背景下，加强海洋生态建设和环境保护是题中应有之义。相对于陆上的水环境保护，海洋环境保护的形势更加严峻。例如，浙江省经过“五水共治”，陆上水环境质量已经呈现出整体好转的明显趋势。但是，我国东海海域的四类及劣四类海水面积的比例依然呈现出上升的趋势。

因此，《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》明确强调，海洋是生态补偿的重点领域，并指出：“完善捕捞渔民转产转业补助政策，提高转产转业补助标准。继续执行海洋伏季休渔渔民低保制度。健全增殖放流和水产养殖生态环境修复补助政策。研究建立国家级海洋自然保护区、海洋特别保护区生态保护补偿制度。” ^[6]由此可见，海洋生态补偿机制涉及三个方面：一是减少生态损害而降低收入的经济主体；二是参与生态修复而付出更大代价的经济主体；三是从事生态保护而牺牲机会成本的经济主体。

必须看到，海洋生态保护的复杂性大于陆上，海洋生态补偿的难度也大于陆上。这是因为海洋的公共性特征更加明显，生态产权的界定更加困难。而且，海洋生态损害、生态保护等所涉及的经济主体远远多于陆上。

一般来说，从生态补偿资金来自于政府还是来自于市场，就可以决定生态补偿方式是政府补偿还是市场补偿。当然，在这两者之间也存在特殊情形，补偿资金是政府支付的，但交易形式是地方政府代表区域利益与其他地方政府讨价还价完成的，如内蒙古的巴彦淖尔与鄂尔多斯之间、浙江省的东阳市与义乌市之间的水权交易。

生态补偿机制的基本原则之一是“谁受益，谁补偿”，因此，在“谁受益”难以界定的情况下，只能采取政府补偿的方式，如生态公益林建设中的生态补偿机制，原则上依靠政府财政投入。

但是，在“谁受益”可以明确的情况下，完全可以走市场补偿的路子。例如，温州市在文成县建设了珊溪水库，作为温州市的“水缸”——饮用水水源。在这种情况下，由生态水的受益者——温州市自来水用水户承担生态补偿资金是完全没有问题的，只要在自来水价格中追加生态补偿金额即可落实。

市场补偿的另一个重要方向是实施自然资源、环境资源和气候资源的产权交易制度。在水权、林权、矿权、地权、渔权等自然资源产权得到界定的前提下，生态补偿是可以通过自然资源产权交易制度予以落实的；在生态权、排污权得到界定的前提下，生态补偿是可以通过环境资源产权交易制度予以落实的；在碳汇权、碳排放权得到界定的前提下，生态补偿是可以通过气候资源产权交易予以落实的。

在生态保护区和生态受益区均明确的情况下，无论采取环境财税手段的生态补偿还是采取产权交易手段的生态补偿，实质上都是市场补偿，虽然此时补偿或交易的主体可能是政府，但补偿和交易的性质是市场。

可见，市场补偿的空间是极其广阔的。政府补偿面临的问题是政府失灵，市场补偿面临的问题是市场失灵。相对而言，政府失灵的风险更大，因此，在生态受益者可以界定、生态产权可以界定的前提下，应该努力谋求市场补偿，让市场机制在生态资源配置中发挥决定性作用。

生态补偿的基本原则之一是“谁保护，谁受益”。如果生态保护者是政府，就应该补偿政府；如果生态保护者是居民，就应该补偿居民；如果生态保护者是企业，就应该补偿企业。但是，除了林业生态补偿是真正补到居民的以外，我国生态补偿机制的运行大多还是停留在补偿政府阶段。而且，补偿政府的主要用途是生态工程建设和环境工程建设。从广义的生态补偿角度理解，这也是无可厚非的。但是，从狭义的生态补偿角度理解，这是对居民和企业等其他生态保护主体的受补偿权的一种漠视。

因此，只有在生态保护者难以界定的情况下，生态补偿采取补偿政府的做法才是恰当的。只要生态保护者可以界定，那么，就应该按照生态保护的贡献度大小，在政府、居民、企业之间进行分配；进一步根据不同微观经济主体生态保护的贡献度大小进行补偿金额的细分。只有这样，才能让各个经济主体都充分感受到“保护生态就是保护生产力”“绿水青山就是金山银山”。

生态补偿往往是从无到有、从低到高的过程。例如，浙江省财政安排的生态补偿资金从2006年的2亿元增加到2015年的18亿元，累计已安排122亿元，总体上呈现出实际补偿金额越来越接近理论补偿金额的趋势。之所以呈现出这种趋势，一方面是因为政府的认识越来越到位，补偿力度逐步加大；另一方面是因为生态价值测算方法和技术的进步使得“补多少”的问题一定程度上得到解决。但是，总体上看，生态补偿的标准还是停留在决策者“拍脑袋”的阶段，深入推进生态补偿机制建设，必须解决“补多少”的技术问题。

关于生态环境价值的测算，已经有了生产率变动法、疾病成本法和人力资本法、机会成本法等市场价值法，防护支出法、旅行费用法、享乐价格法、重新选址法、重置成本法等替代市场法，意愿调查法、实验市场法等假想市场法等^[7]。运用这些方法进行生态环境价值的测算，虽然还做不到像GDP核算方法那样受到大家的公认，但是至少已经可以提供参考依据。针对不同情景选择不同方法还可以达到尽可能准确的程度。当然，有些方法的运用，测算成本过于昂贵，因此，需要谨慎选择使用。

生态补偿机制的建设必须体现责权利相结合的原则：保护得好，就应多补偿；保护一般，就应少补偿；保护不力，就应当负补偿。全国第一例跨地区生态补偿试点——新安江流域生态补偿方案就充分体现了这一原则。根据制度设计，第一期（2012—2014年）的补偿方案为：中央财政出资3亿元，安徽省和浙江省各出资1亿元，合计5亿元。如果出境水质达到前三年的平均水平，每年5亿元全部补偿给黄山市；如果出境水质达不到前三年的平均水平，那么，中央财政的3亿元补偿给黄山市，浙江出资的1亿元仍然归浙江，安徽出资的1亿元也归浙江。第二期（2015—2017年）的补偿方案为：中央财政出资3亿元，安徽省和浙江省各出资2亿元，合计7亿元。如果出境水质达到前三年的平均水平，每年7亿元全部补偿给黄山市；如果出境水质达不到前三年的平均水平，那么，中央财政的3亿元补偿给黄山市，浙江出资的2亿元归浙江，安徽出资的2亿元也归浙江。该制度的优点是：充分体现了生态保护补偿和环境损害赔偿的制度耦合。第一期实施后取得明显成效，出境水质明显改善。正因为制度耦合可以起到单一制度无法起到的作用，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》指出：“科学界定生态保护者与受益者权利义务，加快形成生态损害者赔偿、受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制” ^[2]；《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》明确指出，“研究建立生态环境损害赔偿、生态产品市场交易与生态保护补偿协同推进生态环境保护的新机制” ^[6]。

生态补偿机制是生态文明建设的核心制度之一。但是，生态补偿机制建设需要进行科技创新，以扫除生态环境产权界定、生态环境价值评价等技术性障碍，也需要进行制度创新，以扫除绩效评价不够科学、实施机制缺乏落地等制度性障碍。只有这样，才能真正落实“绿水青山就是金山银山”的理念，建成山清、水秀、天蓝、地净的“美丽中国”。