2017, Vol. 9
吕忠梅（全国政协委员，全国政协社会和法制委员会驻会副主任）
已经全国人大常委会一审并面向全社会公开征求意见的《水污染防治法（修正案草案）》，落实《水污染防治行动计划》的主要制度措施，围绕各方面普遍关注的突出问题，从六个方面对现行《水污染防治法》进行的修改，基本成熟，但也还存在一些不足：立法定位不够清晰、山水林田湖统筹协调思维较弱、水污染防治措施主线不够突出、多元治理与公众参与有欠缺、法律责任与司法介入有待完善，等等。水污染既是十分复杂的科学问题，也是众多利益诉求交织的社会问题，立法应在认识和尊重自然规律的基础上，充分发挥法律对社会利益的甄别、协调、平衡功能，突破区域、部门、个体利益的藩篱，为民生福祉立良法。
水事立法是世界上公认的立法难题，源于水的两个特性：
一是水的多用性。水是生命之源，水是经济之源，水是文化之源，水是社会之源，水是一切资源之源。水既是人及生物的生存环境和条件，具有维持人的生物性生存的功能；也作为劳动对象和生产资料，为人类提供水产品、发电、航运、休闲娱乐和文化美学等维持人的社会性生存的功能，这些功能对于人的生存与社会发展都必不可少，但却可能发生冲突。水污染就是人在利用水的不同功能过程中产生的利益冲突的直接后果，进入水的污染物包括固体污染物、生物污染物、需氧有机污染物、富营养性污染物、感官污染物、酸碱类污染物、有毒污染物（无机毒物、有机毒物和放射性物质）、油类污染物和热污染等等。由此可以看出，水污染问题本身就是一个领域性问题，涉及人的生存与发展的完整过程，也关乎政府管理的所有部门。“多龙管水”既不可避免，也不能改变，给立法带来了巨大的难题。
二是水具有流域性。法律上所指的水并非化学分子式意义上的水，而是地表水圈的重要组成部分，是以相对稳定的陆地为边界的天然水域，既与地下水相互连通，上下游、左右岸也不可分割，流域可构成相对完整的生态系统、社会经济系统。水污染问题在很多时候是因为水的系统性、整体性被行政区划分割引起的地方利益竞争而产生，如何在不能取消行政区划的前提下，妥善处理流域与区域的关系，也是涉水立法必须解决的难题。
可见，水的多用性形成剧烈的利益冲突，流域性与行政区划之间的矛盾客观存在，必然给立法带来困境：一是如何解决“水多、水少、水脏、水廉”交织，水质水量密不可分问题；二是“多龙治水”造成的条块分割、利益冲突。解决水的所有问题，最简单办法是禁止对水的多种利用、取消行政区划、一个部门集中管理，这显然很荒唐。因此，世界范围内的水事立法都是一个由水事基本法加若干单行法构成的法律系统而不是一部法律，建立水功能不同利用方式、政府不同管理职能之间的协调、协同机制。水污染防治法只是涉水立法中的一个部分，如何找准其在整个水事立法中的功能定位，与相关法律之间既“各安其位、各行其职、各负其责”，又在一定目标下规范协调、制度协同，是必须建立的立法思维。
我国目前从立法效力上看，尚无真正意义上的水事基本法，但有《水法》《水污染防治法》等四部以水为主要立法对象的法律，还有十余部涉水法律，这些法律从不同角度赋予了20多个政府部门70多项“管水”权；如果将行政法规、部门规章、地方法规规章考虑进来，情况会更加复杂。这意味着水污染防治法的修订如果就事论事，很可能会事与愿违，难得良法。因此，必须树立以人为本、生态优先、统筹兼顾的生态文明理念，妥善处理好水资源、水环境、水生态的关系，建立科学的水污染法治法律制度。为此，建议如下：
（1）以改善水环境质量、保障人群健康为目标明确水污染防治法的立法定位。以立法形式确定“水环境质量”的概念，厘清水污染防治法与其他涉水法律的关系。在立法宗旨中增加“保障人群健康”的内容，为完善饮用水安全制度提供价值依据。
（2）建立符合水污染防治规律的监管体制。明确环境保护部门制定流域环境质量与排放标准、地方政府水环境质量考核指标、企业水污染行为监管等督政、督企职责权限；明确相关涉水管理部门在开发利用水功能、建设维护水工程过程中的维持水生态平衡、预防和治理水污染的职责权限。
（3）以保障生态承载能力为核心协调水的开发利用与水污染防治的关系。增加水环境质量管理专章，以水环境质量管理目标为导向，处理好水生态保护与水污染防治的关系，加强饮用水源地保护。从保护生态系统结构、保护生物多样性、扩大环境容量等方面明确相关部门的保护职责及协同机制，共同维护水生态系统的健康，提高水环境容量。
（4）完善水污染预防、控制、治理制度体系。以环境影响评价制度和排污许可制度为主线，完善工业水污染、农业水污染、城镇水污染、船舶水污染、饮用水源区污染、地下水污染等制度。明确各级地方政府对所辖范围内的水环境质量的总体责任、相关部门防治水污染的相关责任、企业控制水污染的主体责任并建立相关制度。
（5）以多元共治理念构建科学决策机制与公众参与机制。增设信息公开与公众参与专章。建立信息共享与信息公开平台，明确政府、企业的信息公开责任或义务，保障公众的知情权、参与权、监督权。建立科学的水污染防治公益诉讼、司法管辖制度。
（6）完善法律责任制度，提高违法成本，加大司法介入力度。明确各相关部门和地方政府不依法行政、不履行法定职责法律后果；明确企业违法责任；完善行政与司法衔接机制，确保水污染防治法的实施。
关于在《水污染防治法》修订中完善政府部门职责分工的建议周健民（全国政协委员，江苏省政协副主席，中国科学院南京分院院长）
水资源具有多功能性，水环境质量改善是一项系统工程。这就决定了没有任何一个政府部门可以完全胜任将水污染防治的全部工作纳入职责范围。因此，在《水污染防治法》修订中，如何在政府涉水职能部门之间进行科学合理的职责分工，是破解水污染防治管理体制顽疾的重点和难点。
一、 修正案草案中政府部门职责分工的不足之处《水污染防治法（修正案草案）》是由环保部门牵头制定，其中明确规定了环保部门的“统管地位”。虽然也对其他涉水部门的水污染防治职责作出了一些规定，但主要是赋予环保部门水污染防治的监管职权。与此同时，其他涉水部门也以本部门为主，牵头制定了《水法》《水土保持法》《渔业法》《土地管理法》《森林法》《航道法》等一系列法律。这使得水利、农（渔）业、国土、林业、交通等职能部门也依法成为相关行业、领域涉水事务的“主管部门”。
在这种情况下，涉水各部门均从自身职能、行业的角度出发开展工作，根据自己的需要制定各自的管理目标，缺乏整体性考量，没有必要的协调与整合，往往发生权责交叉和监管冲突。虽然从形式上看，各部门都在履责监管，但目标的冲突必然带来实际管理上的不协同，导致“九龙争水”、“各自分割为政”，监管的效率与效能不高。
另外，各水系流域没有统一的水污染防治机构，将江河、湖泊人为分为若干段，由沿岸行政区分而治之。流域内水资源的污染防治工作被以行政区域为单位“条块化分割”，各地方政府以经济发展和任期政绩等来推行本辖区具体的环保政策，利益博弈和破坏性竞争容易导致水污染防治失控。
二、 在《水污染防治法》修订中完善政府部门职责分工的建议（1）摒弃“主管与分管”“统管与配合”的部门分割管理体制，建立“整合式执法”体制。建议在本级政府“负总责”和统筹协调之下，参照“水十条”的相关内容，对涉水相关部门职能进行整合式列举，使各部门依法根据自身的职能定位和责任范围，适时、适当、适度参与水环境质量改善工作。特别应重点明确环保部门之外的水利、林业、交通、农业、渔业等部门在流域治理、水土保持、湿地保护、农业农村面源污染、养殖污染、船舶水污染等方面的职责。
（2）建立政府相关部门之间的执法协调、协作机制，增强执法的协调性、协同性。建议国家应当建立健全重要江河、湖泊的流域环境保护协调机制，统筹协调重要江河、湖泊的流域环境保护工作中的重大事项。必要时，应赋予流域管理机构在水污染防治中层级协调、部门协调及区域协调的职责，建立一个以流域管理机构为宏观统摄、区域协作共治为微观实现路径的流域水污染综合防治体系。县级以上地方人民政府环境保护、水行政、交通、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门和重要江河、湖泊的流域管理机构，应当通过召开联席会议、执法信息通报、联合执法、交叉执法、跨区执法等具体形式，建立必要的执法协调、协作机制。
强化以流域为单元的水环境综合管理李原园（全国政协委员，水利部水利电力设计规划总院副院长）
水是以流域为单元流动和传输，流域生态环境随着水的流动而变化与演变。世界通行的水资源管理和保护做法以及成功经验都证明，必须强化以流域为单元的综合治理与管理。我国《水法》也规定，国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作，国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构（以下简称流域管理机构），在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。因此《水污染防治法》修订过程中更应强调以流域为单元的水污染防治和水资源保护，而不应弱化或分散流域综合管理的职责。我国《水法》要求建立以流域为单元的统一规划、统一调配、统一监督的基本制度，《水污染防治法》应予以贯彻和落实，并做好与《水法》的衔接。为此，建议：
一是水污染防治工作应以流域为单元统一规划，明确区域规划应服从流域规划，水污染防治规划服从流域综合规划，水污染防治规划要做好与水资源保护规划的衔接（第十五条）。
二是要按照生态文明建设的要求，以水环境质量改善和水资源保护为核心，改变以排放标准为主体的环境治理与控制思路，改为以水资源承载能力为基础，控制污染总量与强度，对水环境治理进行倒逼（第十二条至第十六条）的机制，即第十二条至第十六条中相关条款应明确以流域及河湖水资源条件，水域功能定位要求，合理确定水功能区水质保护目标，根据水资源承载能力和保护要求提出限制入河污染物总量目标，并据此制定陆域污染物排放总量控制目标和规划。因我国目前废污水年排放量已高达770多亿吨，仅点源污染物排放量造成的COD年排放量就高达1200多万吨，是水功能区容许排污量的一倍左右，如果不能实现以水资源承载能力控制污染量入河的话，恐怕水环境永无好转。
三是应在现行流域管理机构的基础上，完善流域水资源保护和水环境治理机制（第十七条、十八条及第三章等），不应再建立新的机构或机制，要明确现行流域机构在水资源监测、水资源保护、水环境治理等方面发挥流域规划、协调处置、监督考核等环节的主体作用，并赋予流域机构水行政和水环境行政的综合执法权，加强水资源保护和水环境监管。
四是在本法中水污染防治监管（第三章）和水污染防治措施（第四章）以及饮用水源保护（第五章）相关条款中，应明确所用企事业单位和其他生产经营者产生的污染物在未达到水体功能保护需要的水质目标要求前和超出水域纳污能力的不容许直接或间接向水域排放污染物，所用企事业单位和其他生产经营者的排污许可发放必须与取水许可联动，两者缺一不可、取一消一，实现入口与出口双控，总量与强度双控。
强化水环境保护的主体责任，明确水环境保护的执行措施汪劲（北京大学法学院教授）
2016年人大常委会一审《水污染防治法（修正案草案）》说明中提出新增“加强流域水污染联合防治与生态保护”的条文，意图在于采取水污染控制和水环境保护的共同措施保护水环境。但是，新增内容仅在修正案草案的第三项和第四项有关政府有关部门职权的原则规定中有所体现，而非可操作的保护水环境的具体措施，也没有规定相应的法律责任规定。在水污染防治、水环境保护与水资源管理各类权利交织的背景下，现有体制在民事用水权、水工程建设与生态环境用水（水环境保护）等权益关系由多个行政主管部门决定的背景下，这些权利义务关系不确定的原则性规定并不能解决现实紧迫的水环境保护与水环境质量改善的需求。
主要原因在于：第一，完整的水环境保护法制，应当包括控制向水体排污和维持水环境最低承载能力两方面，缺一不可。水环境保护不仅要减少和防止水污染物，还需要确保水体维持最低承载能力。导致中国水污染的原因不仅在于污水排放量大、而且还在于确保水体维持最低水环境的水量因上游截流而太少。为此太湖流域、滇池以及武汉东湖、杭州西湖等湖泊水污染治理无一不是在减排的同时采取引水入湖补充水量的措施。从修正案草案有关规定看，涉及维持水环境保护的条文只占修正案草案总共三十五项中的两项，而且这两项中没有一项是明确具体和具有可操作性的。
第二，《水法》中既有的“生态环境用水”规定在该法保护的水资源使用功能中处于最次要的地位。《水法》涉及“生态环境用水”的规定有第四、二十一这两条。第四条中的“生态环境用水”位于“生活、生产经营用水”之后最次要地位，属于被协调的对象；第二十一条第一款规定的“生态环境用水”处于“农业用水、工业用水”之后（仅排在航运需要之前）。现实上水资源对经济发展的作用及其作为政绩的价值是显在的，而维持生态环境用水、保护水环境既与水行政部门职权无关、又与获利流域区域的地方政府及其用水决策部门、农业以及用水企业的既得利益相冲突。为了水资源的经济利益他们会以各种理由截流水资源而影响生态环境用水。这也是导致水污染的重要原因之一。
自从1988年《水法》将“生态环境用水”作为该法保护水资源使用功能的最次要地位以来至今，因水资源保护与水环境保护的目的冲突的缘故，这一地位在历次修改《水法》时从未发生过改变。党的十八大以来，在《环境保护法》规定“环境保护优先”，以及党中央、国务院三番五次强调实行最严格的水资源管理制度并将“河长制”作为水环境保护重要措施的背景下，应当将维持最低承载能力作为控制水污染的重要措施在修改《水污染防治法》中时予以明确规定。
建议如下：第一，进一步明确流域水环境保护联动协调机制中的主体、对象、目标和内容，并明确相应的法律责任和政纪责任；第二，确立流域水域维持最低承载能力的标准及其保障措施，增加枯水期减少排污的应急管制措施；第三，针对企业事业单位违反规定截流水资源行为的制裁措施；第四，新增民事责任，规定下游因生态环境用水无法保障而发生水污染事故时有关责任方应当承担连带责任的条文；最后，建议下一步修改《水法》时确立保障生态环境用水优于工业用水的地位。
用法律手段完善水环境标准体系郑丙辉（中国环境科学研究院副院长）
我国环境保护标准体系主要由环境质量标准、污染物排放标准、环境监测规范、环境基础类标准和管理规范类标准等五类标准组成。环境标准是环境保护法律体系中重要组成部分。
水环境质量标准包括地表水环境质量标准、地下水质量标准、海水水质标准、农田灌溉水质标准、渔业水质标准。地方尚未出台任何水环境质量标准。它既是衡量水环境质量好坏的依据，也是对地方人民政府目标责任考核的尺度。
水污染物排放标准是对排污者的基本控制要求，依据国家水环境质量标准和国家经济、技术条件制定。现行有65项国家水污染物排放标准分为综合标准和行业标准。地方水污染物排放标准是对国家标准的补充或收严。现有18个省、自治区和直辖市发布了50项地方水污染物排放标准。
排放标准是环境执法、处罚的根本依据，也是排污许可证制度实施的基本依据。在污染减排、促进行业技术进步、结构优化升级、环保产业发展等方面发挥了重要作用。由此，建议：
（1）由于修正案（草案）立法目的不全面，导致水环境质量标准内涵缺失。建议修改立法定位，为完善水环境质量标准提供法律基础，进一步明确水环境保护的内涵，《水污染防治法》（修订案）中补充水环境质量术语。水环境质量是指自然水体对人群和生物的生存和繁衍以及社会经济发展的适宜程度，包括水质、底质和水生物三方面。《水污染防治法》（修订案）中完善立法定位：“为防治水污染，保护和改善水环境，保障饮用水安全，维护水生态系统健康，推进生态文明建设，促进经济社会全面协调可持续发展”。为水环境质量标准的内涵完善和水生态保护相关要求的提出，奠定法律基础。
（2）鉴于水环境质量标准制定缺乏科学基础，建议增加关于水环境基准的规定。由国家制定和颁布水环境基准是水环境管理的一项基础性工作。应当在《水污染防治法》中进一步深化《环境保护法》的要求，在《修正案（草案）》第十一条中增加“组织制订、发布水环境基准”的条款。
（3）由于现行《水污染防治法》中缺乏流域水环境质量标准体系的条款，建议在修正案（草案）第十二条“根据国家确定的重要江河、湖泊流域水体使用功能以及有关地区的经济、技术条件，确定该重要江河、湖泊流域的省界水体适用的环境质量标准”，修改为“根据国家确定的重要江河、湖泊流域水体使用功能、水生态保护要求，确定该重要江河、湖泊流域适用的水环境质量标准”。
（4）由于排放标准制定没有体现流域环境质量改善要求，建议围绕流域水环境质量持续改善的需求，《水污染防治法》（修订案）第十三条补充“省级以上人民政府负责制定基于水环境质量要求的流域水污染物排放标准”的条款。实现与国际上污染源管理体制相衔接。
建立完善的水环境信息共享机制温香彩（全国政协委员，中国环境监测总站研究员）
水污染防治工作涉及多级地方政府、多个部门。当前，在水环境监管过程中，部门职责交叉问题较为突出，数据不一现象时有发生，多部门水环境监测职责尚未形成“拳头”效应。存在的主要问题包括：
（1）数据信息分割。我国现行体制机制下与水环境监测有关的部门有环保、水利、建设、农林、卫生、交通、渔业等众多部门，各部门从自身业务特点需求组织监测并积累了大量的水环境监测数据，这些数据分散在各部门内部，形成一个个信息壁垒。
（2）数据标准不统一。各部门从事水质监测的实验室虽通过了资质认定，且各部门均按国家标准评价地表水质量，但在样品采集、保存、预处理、分析方法与过程、评价要求等方面遵循的技术规范不一致，导致水质类别存在差异，影响决策。在断面布设上，各部门也根据各自职责和实际情况设置相关断面，尤其是环保、水利部门断面设置原则不一致，两部门设置的同一段河流、同一个名称的断面实际位置可能相差几百米到几千米。
（3）信息整合不到位。缺乏有序组织与有机融合，各部门信息均以服务于特定的业务应用为目的，现有数据资源大多处于一种自建自管、相对封闭的状态，在物理和逻辑上相对独立，形成了一个个“信息孤岛”“应用孤岛”。信息资源的发现、检索和共享存在困难。
为最大程度发挥各路信息资源的价值，形成数据资源合力，建议：
第一，建立信息共享机制，打通各部门的数据信息壁垒，实现部门间资源共享，互通有无，使各部门数据资源得到最大利用，提高政府部门协同监管能力和管理执行力。建议在修正案的第二十六条，增加“建立环境监测信息共享机制”条款。
第二，建立统一的监测标准。一是建立统一的监测断面设置规范，在兼顾水环境功能区管理、行政区域交界断面水体考核、饮用水水源地保护等多重目标的基础上，设置规范统一的监测断面，整合各涉水部门在水环境监测领域的资源，统筹水质与水量监测。各部门分工开展监测工作，数据互通共享，避免重复建设和资源浪费。二是建立统一的水质监测全过程的技术规范。三是建立相应的沟通机制，加强各部门监测机构间的比对监测和技术交流。
第三，尽快整合各部门信息资源，建立统一的、综合性的水环境信息管理系统，从政府的高度、综合的角度实现跨部门信息交换和共享。将流域的基础地理信息、气象水文水质、重要污染源、生态环境、社会经济发展等数据信息统筹纳入此系统，并据此建立水环境信息统一发布平台。因为流域水环境问题成因复杂，影响因素众多，国家和各级地方政府综合研判、科学分析流域水环境问题需要大量的水环境监测数据和各种辅助数据的支持，以说清水环境质量状况和变化趋势为例，不仅需要环保系统的监测信息，还需要水利部门的水文信息、气象部门的气象信息，也需要人口信息、工业企业信息、基础地理信息、以及其他经济社会发展、统计信息等。为保证饮用水安全，住建部门也需要环保部门的饮用水源地水质监测信息。
同时，建议修正案（草案）的第二十七条修改为：“国务院环境保护主管部门组织开展国家确定的重要江河、湖泊水体的水环境质量监测，省、自治区、直辖市人民政府环境保护主管部门组织开展本行政区域内的水环境质量监测”，使监测与监管紧密结合，实现谁考核谁监测。
完善排污许可制度朱征夫（全国政协委员，中华全国律师协会副会长）
建立并实施排污许可制度，对加强污染物排放的控制与监管具有重要意义。2016年，国办印发《控制污染物排放许可制实施方案》，对完善排污许可制度，实施企事业单位排污许可证管理作出部署。方案提出：“配合修订水污染防治法，研究建立企事业单位守法排污的自我举证、加严对无证或不按证排污连续违法行为的处罚规定。”为此，《水污染防治法（修正案草案）》第二十二、二十三、二十四、七十八、七十九条对排污许可制度及法律责任作出较为全面规定。但仍存在以下问题：
（1）对照国办方案的部署和要求，草案对排污许可证适用范围、核发程序、法律效力、载明内容等制度核心内容的规定不足，而且对于排污许可证的核发程序、法律效力等制度核心内容未作必要安排，尤其是对“企业自证守法”制度没有给予回应。
（2）草案虽然禁止无证排污或不按证排污，但对违法行为仅规定“由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整顿，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭”。这与国办方案提出“加严对无证或不按证排污连续违法行为的处罚规定”仍有差距。
由此，结合国务院方案，提出以下建议：
（1）明确排污许可证适用范围、核发程序、法律效力、载明内容等核心要求。建议将草案第二十二条第二款修改为“纳入排污许可管理的所有企事业单位和其他生产经营者，应当依法向县级以上地方政府环境保护部门申领排污许可证，并对申请材料的真实性、准确性和完整性负责。县级以上地方政府环境保护部门对符合要求的企事业单位和其他生产经营者，应当依法及时向其核发排污许可证并依证对其实施监管。”将第二十二条第三款修改为“排污许可证应当明确水污染物种类、浓度、排放量、排放去向等事项，载明水污染治理设施、环境管理要求等相关内容。”
（2）在法律责任中对无证排污或不按证排污的违法行为适用“按日计罚”标准。建议将草案第七十九条第一项删除，新设一条法律责任针对“未依法取得排污许可证或者不按照排污许可证的要求排放水污染物的”行为。表述为“企业事业单位和其他生产经营者未依法取得排污许可证或者不按照排污许可证的要求排放水污染物的，由县级以上人民政府环境保护主管部门按照违法行为持续的天数处以每日二万元以上二十万元以下罚款，并责令改正；逾期不改正的，责令限制生产、停产整治；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。”
进一步加强船舶水污染防治施中岩（全国政协委员，民革辽宁省委主委）
《水污染防治法修正案（草案）》第四章虽特设“船舶水污染防治”一节，但现有立法设计并未完全理顺船舶水污染防治管理体制机制，存在交通、水利、环保、渔业、旅游等部门“多龙管船”情况，而且港口、码头、装卸站、船舶修造厂的防治主体责任不明确，对危险货物港口作业和水路运输过程中的水环境安全隐患未根除，特别是行政处罚规定不完善、力度不够，缺乏法律应有震慑力。
由此，建议：
（1）在“各司其职、各负其责”的基础上，建立“涉船”相关职能部门之间的协调、协作机制。不再突出交通部门对船舶水污染防治的“统管”，而是确认交通、环境保护、水利、农（渔）业、旅游等部门各自法定职责，增强“涉船”相关部门在船舶水污染防治工作中的协调性和协同性，建立县级以上“涉船”相关部门船舶污染防治执法联动机制。
（2）进一步明确港口、码头、装卸站和船舶修造厂的水污染防治主体责任。明确港口、码头、装卸站和传舶修造厂应当承担配备必要污染物接收、转运及处理处置设施并使之良好运行的责任，重点提升其对污染物的处理和污染事件的应急处置能力。明确港口、码头、装卸站的经营人以及有关作业单位制定污染水环境应急预案的责任，明确从事船舶污染物、废弃物接收作业，或者从事装载油类、污染危害性货物船舱清洗作业的单位，应当具备与其运营规模相适应的接收处理能力。
（3）结合相关立法规定，全面防控危险货物港口作业和水路运输过程给水环境安全带来的危险。《危险化学品安全管理条例》等法规、规章，已对包括油类、危险化学品等在内的货物，在水路运输和港口作业过程的安全保障问题作了较为系统的规定。在此基础上，建议对危险货物港口作业和水路运输过程中应当采取的水环境安全措施进行概括性立法规定，为相关下位法适用提供上位法依据。
（4）进一步完善船舶水污染防治的法律责任体系。对不符合船舶污染物排放标准的违法行为，增加法律责任。对违法排放含油污水、生活污水，不符合船舶污染物排放标准或者不遵守内河船舶污染物排放标准通航的，由主管部门按照职责分工，责令停止违法行为，并处罚款。情节严重的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员追究行政甚至刑事责任。进一步明确港口、码头、装卸站和船舶修理厂等主体的违法责任，对造成船舶污染的违法者进一步加大处罚力度，提高罚款幅度，针对违法行为情节严重、后果影响恶劣的情形，增加限制人身自由的处罚措施，切实使其感觉到“痛”，提高法律威慑力。
完善水污染环境信息公开和公众参与制度王俊峰（全国政协委员，中华全国律师协会会长）
信息公开和公众参与是环境治理的重要制度。公众参与，是水污染多元治理的关键环节。信息公开不落实，政府监管、企业自律、社会监督、事故应急处置、监测信息共享、水环境大数据建设等制度建设就没有立足点。但这一直是我国立法、司法实践的短板。现有修正案（草案）对信息公开和公众参与的规定条文只有7条，明显偏少，与该制度的重要性不能匹配；而且缺乏整体布局，零散不成体系，信息公开范围和内容不明确，对公众参与的事项和程序缺乏明确规定，“水十条”提出的公开水环境状况和排名、发布指数信息等措施都未确立。
建议对水环境信息公开和公众参与相关内容专章、专门进行规定，明确规定政府和企业的信息公开义务，鼓励企业自愿性信息公开，详细规定企业强制信息公开的内容、范围，切实保障公众知情权、水环境事务参与权和获得司法救助的权利。
具体建议如下：
（1）落实“水十条”、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》等文件规定，将领导干部目标责任制考核结果作为信息公开对象。建议在规定“国家实行水环境保护目标责任制和考核评价制度，将水环境保护目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容”之外，增加“考核结果向社会公布，并作为对地方政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据”的内容。
（2）建立水环境信息违法行为档案制度，加大对违法排污处罚和威慑力度。明确要求“县级以上地方人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，将企业事业单位和其他生产经营者的环境违法信息记入社会诚信档案，及时向社会公布违法者名单。并将环保诚信档案向社会公开，并作为财政支持、政府采购、银行信贷、外贸出口、企业信用、上市融资、著名商标和名牌产品认定的重要依据。”
（3）鼓励地方政府建立水污染专项公益基金，对实名举报、公众提起公益诉讼等行为进行激励和表彰。明确规定“任何单位和个人都有义务保护水环境，并有权对污染损害水环境的行为进行举报。实名举报污染损害水环境行为的，经环保行政主管部门查实后，由同级人民政府给予实名举报者奖励并给予保密。同时，规定国家鼓励企业、公民个人、符合条件的社会组织对水污染行为提起公益诉讼，并对诉讼费用进行减免。各级环境保护行政主管部门设立水污染防治专项公益基金，资助和奖励对防治水污染做出贡献的个人和单位，奖励举报检举水污染行为的单位和个人。”
（4）规定强制环境信息公开制度。对重点排污单位规定强制信息公开制度。建议在草案中明确规定“重点排污单位应当如实向社会公开其主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况，以及防治污染设施的建设和运行情况，接受社会监督。”
进一步强化法律责任，健全“城镇水污染防治”法律制度高吉喜（全国政协委员，环保部南京环境科学研究所所长）
法律责任规定到位、执行到位，法律才有威慑力，才能长出牙齿。针对法律责任问题，修正案（草案）较之现行《水污染防治法》进行了补充和完善，有较大进步，但仍需进一步完善：
（1）企事业单位和其他生产经营者水污染违法成本仍然过低，承担责任力度较小。本次修法增加了违法行为的行政责任、民事责任、刑事责任，丰富了法律责任的内容，提高了行政处罚力度。但对水污染案件来说，许多污染行为造成的损害巨大，相比而言处罚力度仍然过小，起不到威慑作用。如罚款规定了具体数额，但计算标准和方法不科学，仅从经济成本看，企业与其花钱治污，不如暗管偷排，被环保部门查到，主动交罚款了事。
（2）法律不但要规定相应法律义务和权利（力），还要规定不履行法律义务、权利（力）所要承担的法律责任。但修正案（草案）许多条文却存在有职权无职责、有权利（力）无义务问题。这一问题在规定政府及其部门法律责任时尤为突出。实践中，这可能导致相应条款不具操作性，缺乏威慑力。
由此，建议：第一，草案全面、系统检讨有关行政罚款条款的罚款数额及其计算方法，改变对企事业单位和其他生产经营者的处罚方式，考虑采取“比例罚”的计罚方式，将罚款数额与污染行为造成的损失或其通过违法行为所获取的经济利益挂钩，以提高水污染者违法成本。第二，按照“责权相统一原则”，贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》中“行政机关实施行政管理，应当遵守法定时限，积极履行法定职责”的相关要求，进一步完善政府问责机制，对修正案（草案）中有关命令性规定、禁止性规定补充对应的法律后果和法律责任，明确水环境质量不达标地方政府的法律责任，确保“涉水”各部门依法履行职责，使法律更加具有权威性、威慑力。
此外，针对修正案（草案）“城镇水污染防治”法律制度不健全的问题。建议，一是明确规定城镇污水处理设施的运营单位按照国家有关规定检测进出水水质，并向城镇排水主管部门、环境保护主管部门报送污水处理水质和水量、主要污染物削减量等信息。规定其在出现进水水质和水量发生重大变化可能导致出水水质超标，或者发生影响城镇污水处理设施安全运行的突发情况时，应当立即采取应急处理措施，并向城镇排水主管部门、环境保护主管部门报告。二是明确规定城镇污水处理设施的运营单位和污泥处理处置单位应当安全处理处置污泥，对产生的污泥以及处理处置后的污泥去向、用途、用量等进行跟踪、记录，并向城镇排水主管部门、环境保护主管部门报告。同时，禁止采用倾倒、堆放、丢弃、遗撒、直接填埋等方式处置污泥。三是对违反上述规定的违法行为，设定相应法律责任。