引言

十八届三中全会以来，制度建设的重要性愈见凸显。2015年4月发布的《关于加快推进生态文明建设的意见》中明确指出，以健全生态文明制度体系为重点。建立系统完整的生态文明制度体系，既是全面深化改革的重要内容，又是加强生态文明建设的核心任务^[1]。

目前关于生态文明制度体系分类方面的探讨，主要有以下三种思路：一是从管理控制手段和经济激励手段两个层面进行划分、梳理，分类清晰，但尚不能构建完整、系统的生态文明制度体系网络。二是按政府、企业、公众的对象来划分，但这样一方面生态资源保护类制度不易归入，另一方面有些制度涉及多方面、多环节，难以单一归入某一对象。三是按照源头保护、损害赔偿、责任追究、环境治理与生态修复将制度进行分类。

本文则将生态文明制度体系分为广义构成和狭义构成。广义上，生态文明制度体系分为源头保护制度体系、损害赔偿与激励体系、追责考评制度体系和污染治理制度体系四大板块。狭义上的生态文明制度体系则由核心制度组成，包括生态资源保护制度链与污染防治制度链。狭义、广义层面相结合，初步构建一个产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系。

此外，本文着力解决的科学问题是：制度在体系中占据什么样的地位？制度之间存在怎样的协同或制衡关系？如何设计制度体系从而使制度充分发挥作用，并避免制度的低效甚至失效？

1 生态文明制度体系现状与问题分析 1.1 全国生态文明制度体系建设进展

我国的环境保护制度始于20世纪70年代，经历了始创阶段、深化发展阶段、全面形成阶段这样一个逐渐成熟、完善的发展过程，核心议题逐渐由环境保护提升为生态文明建设^[2]，历史沿革如表 1所示。从十八大开始，我国进入生态文明建设新时期，但当前我国仍处于现代生态文明制度体系构建的初始阶段。

1.2 省级层面生态文明制度体系进展

与国家层面生态文明制度体系相对应，江苏省环境保护与生态文明体系也经历了一个从探索、发展到新时期这样一个不断完善的过程。现对此进行简要回顾（表 2）。

2 生态文明制度体系存在不适应性

当前生态文明制度体系面临严重的制度短缺和制度失效，生态文明制度需求得不到充分有效的表达和传递^[4]，主要表现在如下两个方面：

2.1 制度体系建设的缺陷

一是制度体系不健全，制度缺失与缺陷并存。在制度覆盖层面，生态文明制度体系缺乏总体设计，且存在制度短缺，体系内容不够系统、完善。根据十八届三中全会提出的要求，生态文明制度体系的覆盖面应囊括源头保护、损害赔偿、责任追究、环境治理与后续修复制度，尤其需注意源头的防治，秉承“预防为主，事后补救为辅”的原则^[5]。然而源头防治层面制度匮乏，如自然资源资产产权制度与用途管制制度的建立刚刚起步，在用途管制方面除耕地之外的生态空间没有得到严格的用途规范，资源环境产权理论体系尚不完善。此外，污染控制制度目前主要针对常规污染物的控制，而对于潜在危害人体健康的污染物控制缺乏制度安排^[6]。

二是制度地位、制度间关系有待厘清。目前生态文明制度体系中已有制度呈现严重的碎片化，制度之间缺乏有效配合，关于制度间关系与制度定位的相关理论研究较为欠缺。若制度的法律地位不明晰，将导致对该制度本身的价值、地位把握不准确，易造成实际操作中出现误差^[7]。如排污许可证等制度在生态文明制度体系中没有明确的法律地位，与总量控制制度间的关系未能厘清，以致实施多年却收效甚微。一方面，排污许可证地位不明、法律权威不足，仍游离于直接管制与经济激励机制之间；另一方面，尽管制度设计的初衷是作为一项独立制度，贯穿污染防治全程。但实际排污许可证制度更多地充当了总量控制的附属制度，而非如预期设计的称谓一项独立的环境管制措施。

2.2 制度执行过程的缺陷

一是制度失效，重要制度执行效果欠佳。排污许可证制度在江苏率先开展，却由于发放时间滞后，排污许可量过于宽松，执法威慑力不足，收效甚微。排污交易制度执行面临困境，一方面排污权交易市场面窄，目前仅在一级市场上开展工作；另一方面排污权交易和污染减排的结合不佳。生态红线一方面内涵与边界有待明确，另一方面分部门、分区域的多头监管模式，增加了实施难度；此外红线制度如何与现有的自然保护区、风景名胜区、重点生态区等生态保护制度相协调，也是个亟待解决的问题。生态补偿制度则具有以下问题：① 实施依据不足，缺乏统一界定；② 补偿标准不全面，仅按污染因子排放量补偿尚不能达到双向补偿目的；③ 补偿范围仍需扩大，融资渠道有待多样化；④ 补偿主客体不明确，“责任地区”的表述过于空泛。

二是由于思想意识层面生态文明价值观不够强烈，制度执行受阻。长期以来，未计入资源消耗与环境损失价值的GDP依然是衡量经济发展的核算指标，绿色GDP的概念及相关理论提出多年却依旧尚未进入政府政绩考核体系。政府机构的人才培养及教育也往往侧重于经济发展、领导决策能力等方面，而在生态文明制度及生态科技知识提升方面存在短板，具有专业生态知识的领导人才培养上仍存在缺口^[8]。

3 生态文明制度体系设计

生态文明建设具有的高度多样性和复杂性，决定了我国必须建立系统、完整的制度体系^[1]。产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整是生态文明制度体系设计的要求。

3.1 广义层面制度体系梳理

党的十八大报告指出，加强环境监管，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度^[20]。党的十八届三中全会则进一步明确提出“必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复^[9]。本文对广义含义的生态文明制度进行梳理，将制度体系分为以下四大版块（图 1）：源头保护制度体系（图 1（a））、损害赔偿与激励体系（图 1（b））、追责考评制度体系（图 1（c））和污染治理制度体系（图 1（d））。

3.2 狭义层面重点制度链设计

狭义内涵的生态文明制度都属于有法律、法规、条例等国家级或省级正式文件做支撑的重点制度。将生态文明制度体系分为生态资源保护制度链和污染防治制度链，这两条制度链又分为生态空间管控/源头保护、产权用途管制/污染治理、环境经济政策、考评追责、社会共治五个部分。

根据各制度的不同地位，引入管理学中的鱼骨图，以主体功能区制度为核心，构建生态资源保护制度链，包含生态空间管控、环境资源产权用途管制、环境经济政策、考评追责、社会共治等层面的制度（图 2上部分）；以排污许可证制度为核心，构建污染防治制度链，包含源头保护、污染治理、环境经济政策、考评追责、社会共治等层面的制度（图 2下部分）。两条制度链在社会共治、考评追责、环境经济政策这三方面包含共同的制度。下面对其中的制度地位做简要分析：

在自然资源保护制度链中，主体功能区制度属于核心制度，生态空间管控和环境资源产权用途管制制度属于源头管控层面的制度，对于妥善处理保护与发展的关系、从根本上预防和控制各种不合理的开发建设活动对生态功能的破坏、构建生态安全格局具有重要作用^[10]。反映了国家从源头层面采取措施保护生态资源的制度建设导向。其中，生态红线制度属主导性制度。

在污染防治与控制制度链中，排污许可证制度属于核心制度，是从源头进行环境控制的主要措施，有机衔接了环评审批、“三同时”验收、总量减排、排污权交易、排污收费、限期治理等环境管理制度^[11]。总量控制制度在污染防控制度体系中属主导制度。

4 制度衔接及其优化选择 4.1 生态资源保护制度链

主体功能区制度与国土空间开发保护体系。主体功能区划是我国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划，是我国经济社会发展的空间总体安排^[12]，是国土空间开发保护的核心制度。其中，生态红线的划分与全国主体功能区划相衔接，实质上是在主体功能区划指导下实施生态空间保护和管控的细化。当前还需进一步研究厘清重点生态功能区与生态红线的相互关系，也需要从生态系统的完整性和连通性出发，对城市化地区和农业空间划分生态红线，并在优化开发区域和重点开发的生态空间划入生态红线^[12]，加快推动构建生态功能保障基线、环境质量安全底线和自然资源利用上线三大体系，严格落实主体功能区规划^[21]。

主体功能区制度与环境资源产权用途管制。环境资源用途管制制度是对国土空间内的自然资源按照生活空间、生产空间、生态空间等用途或功能进行监管。用途管理的实质是功能管理，须通过国土空间的功能区划和环境功能来划定和落实^[13]。结合不同的环境功能区划要求、不同用途和功能，各有侧重地对自然资源施行不同的用途管制：在重点开发区域重点考核工业和服务产品价值；在优化开发区考察资源效率；在限制开发区域尤其重点生态功能区与禁止开发区域主要核算生态产品价值，淡化甚至取消GDP考核^[14]。

主体功能区制度与环境经济政策。主体功能区的划分造成产业上的限制，尤其对于限制和禁止开发区域，为实现其提供生态服务的主体功能，这两类区域将面临一定发展机会的丧失与生态恢复的支出^[15]。这种“非帕累托改进”式改革必然会不同程度地对相应利益集团带来损失^[16]，需施行相应的经济激励或生态补偿政策，将外部性内部化，从而减小改革阻力。建议对利益集团进行直接补偿，包括对财政收入受损的地方政府的补偿，对转移人口经济损失的补偿措施，对生态恢复项目、环境基础设施建设运营项目的财政优惠与激励措施等^[17]。

4.2 污染防治制度链

排污许可证制度作为污染防治制度链的核心制度，从源头保护、污染治理、经济政策等方面，有效地将“三同时”验收制度、排污权交易、总量控制、限期治理、排污收费等制度串联起来。建立以许可证制度为核心的污染防治综合管理体系，统一污染源监管数据，是推进生态文明制度改革的重要方向。

排污许可证制度与环评“三同时”制度。不同于排污收费等排污行为发生之后的管理措施，环境影响评价制度和“三同时”制度是在工程建设使用前的预防性措施，也是许可证发放的限制性条件^[18]。一方面，建议增加环评、“三同时”制度中与许可证制度衔接的规定；另一方面，建议实行环评备案制度，将环评文件作为核发排污许可证的重要依据，在环评文件备案时，同步申领施工排污许可证，将施工排污许可证直接作为排污单位项目建设的许可凭证。

排污许可证制度与总量控制。理论层面，排污许可证的种类不限于总量控制下的排污许可证。作为一项独立的制度，排污许可证制度可以与浓度控制相结合使用，亦可与其他环境制度，如污染物排放总量控制、环境标准等配套使用。而实际层面，排污许可证制度直接与总量控制挂钩，其功能在一定意义上只是充当了排污申报登记制度和总量控制制度的补充手段。如今在以排污许可证制度为核心的污染防控制度链中，则是以改善环境质量为导向，而非仅局限于总量控制。通过排污许可证制度减少污染源从建设到运行整个过程的排放量，降低各个环节的污染水平^[19]。

排污许可证制度与排污权交易制度。包括排污权交易、环境信用体系在内的环境经济政策，与许可证制度配合使用，以经济激励或损害赔偿的形式，从而促使环境外部不经济性内部化。排污许可证制度对于排污权交易制度，是分解、落实污染物减排目标与开展排污权有偿使用、交易的一项重要管理手段。通过排污许可证制度将指标明确地分解给排污单位，并通过许可证管理来规范排污单位的排污指标申购与交易行为^[11]。此外，严格排污许可证管理还有助于推进排污权有偿使用和交易工作，有助于全社会的污染治理成本的下降和环境污染总量控制目标的实现，从而促进全社会经济效率的最大化。

5 总结

十八大以来，我国生态文明建设稳步推进，但当前生态文明制度方面的研究多集中于具体制度上，而对于制度体系框架、制度地位与关系、制度间配合等问题的研究还不够充分。本文回顾了全国及省级层面生态文明制度体系的建设进展，分析了制度体系存在的缺陷；从广义层面，将生态文明制度体系分为源头保护制度体系、损害赔偿与激励体系、追责考评制度体系和污染治理制度体系四大板块；再从狭义层面，将重点制度梳理出生态资源保护与污染防治两条制度链，并对制度地位、制度衔接、相互关系及其优化选择进行初步分析。

当前新常态下生态文明制度体系的发展仍然面临繁重的任务，仍需完善生态文明制度研究框架，深入研究重点制度及其实施机制的衔接与配合，发挥制度体系的效益而避免制度“碎片化”，从而推进生态文明建设纵深发展，实现人与自然和谐发展、绿色发展、永续发展的现代化建设新格局。