引言

当前，随着我国社会经济的快速发展，生态问题逐步凸显。部分地区生态受损严重，生态系统功能退化，生态环境日趋脆弱，导致自然灾害多发，威胁人居环境安全。在此背景下，生态红线保护成为国家生态文明建设的一项战略性制度安排^[1]。《中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《生态文明体制改革总体方案》《关于国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要的决议》（以下简称为《“十三五”规划纲要》）均在生态文明制度建设中明确提出了划定并严守生态保护红线。2017年2月7日，中办、国办印发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，从划定与严守两个方面阐释了国家生态保护红线制度的核心要义和顶层设计。因此，划定并严守生态保护红线将是我国“十三五”期间生态环境保护的核心任务之一^[2]。本文以守住生态保护红线空间，维护和改善生态系统功能为目标，尝试提出生态保护红线管控制度体系及其配套措施，为筑牢国家生态安全格局提供科学支持。

1 生态保护红线管控的要求 1.1 管控目标的要求

《“十三五”规划纲要》明确提出了生态保护红线管控目标要求，强调生态功能不降低、保护面积不减少、用地性质不改变^{[2, 3]}。

（1）生态功能不降低。生态保护红线的核心目标就是保住以下三条线，有效维护与改善生态功能。通过生态服务保障线提供生态调节与文化服务功能，通过人居环境安全屏障线提供生态敏感区和脆弱区生态维持功能，通过生物多样性维持线提供关键物种、生态系统与种质资源保护功能，保障国家生态安全格局和基本生态支持功能^[3]。

（2）保护面积不减少。生态保护红线的基本要求是对保护面积的刚性约束。为维持最低限度内一定面积规模的保护区域基本生态功能，生态保护红线边界应保持相对稳定，面积规模不减少，以有效控制不合理的开发活动，发挥生态保护红线的生态安全底线保障作用。

（3）用地性质不改变。生态保护红线的核心要求是生态用地性质的稳定。生态保护红线区要以自然生态用地为主，强化各类生态用地空间用途管制，严禁生态用地随意改变为非生态用途，从而维持对红线区域主体对象的稳定保护^[4]。

1.2 全周期管控要求

从全周期管控看，生态保护红线要求源头严防、过程严管、后果严惩^[2]。

（1）源头严防。必须在源头把关，坚持生态保护红线的“预防为主，保护优先”原则。一是以切实有效的宣传教育，在各级领导干部、企事业单位和个人心中形成守护生态保护红线的意识；二是以全面严格的制度安排严控在生态保护红线区域内的各项开发建设及资源利用活动，切断侵占破坏生态保护红线的源头。

（2）过程严管。要在过程中严格管理，坚持生态保护红线的过程防控原则。一是以全天候的天地一体化监测手段对生态保护红线区域实施常态化监测，掌握第一手数据资料；二是以全天候的自动监控与人工监察执法对生态保护红线区域内的各项活动实施严密监控。

（3）后果严惩。要在破坏后通过严惩形成震慑作用，坚持生态保护红线的责任担当原则。一是对决策损害生态保护红线区域的各级领导干部依法依规严惩，决不姑息；二是对侵占破坏生态保护红线区域的企事业单位和个人严肃追责，严惩不待。

2 生态保护红线管控制度体系设计 2.1 监测技术管控

建设和完善“天-空-地”一体化的监测网络，对生态保护红线进行全天候监控，加强生态保护红线监管能力建设。一是综合运用遥感技术、地理信息系统以及各类型生态监测网络的定位监测，全面掌握生态保护红线的生态系统结构与功能状况与动态变化，以及主要生态问题、人类活动干扰及强度。二是构建生态评估及预警标准体系和技术方法，对生态系统服务功能进行定期评估，及时预测预警生态风险。三是构建生态保护红线监测大数据平台，建设国家和地方生态红线多层级信息系统，开展大数据关联分析，为生态保护红线管控的决策、考核等提供数据支持^{[2, 5]}。

2.2 监察执法管控

构建全天候的自动监控与人工监察执法结合的生态保护红线监察执法管控体系，对生态保护红线区域内的各项活动加以执法监管。通过生态监控网络的定位监控和日常巡查监察，同时借助生态保护红线监测网络，构成全方位、全天候的监管平台，监控生态保护红线区域内发生的违法违规建设与不合理人为活动。对监控发现的问题科学判断，及时进行现场核查；对监察中发现的问题规范执法，通报地方政府和行业主管部门，提出处理建议，并将问题记录在案，作为绩效考核和责任追究的重要依据^[2]。

2.3 行政许可管控

生态保护红线区域与一般生态空间的差异主要体现在行政许可上的严格程度，生态保护红线区域在空间利用上有着比其他区域更为严格的管控要求。生态保护红线的行政许可管控主要包括生态空间用途管制制度、分类分区管控制度、规划及项目环评许可制度。考虑不同生态保护红线区域的主导生态功能、等级及保护需求差异，应制定与之相适应的不同生态环境保护标准和管控措施，以实现差别化管理和控制^{[2, 6]}。

（1）建立健全生态空间用途管制制度。生态保护红线区域并不是完全不能进行利用的无人区，但是，为保护空间的基本生态功能，应根据不同生态保护红线区域的主导生态功能、保护需求及管理实际差异，确定与之相适应的生态空间用途管制要求，在保障自然资源合理用途的同时有效保护生态空间。

（2）建立分类分区管理制度。根据不同类型生态保护红线的保护目标与管理要求，确定各个生态保护红线区块的主导生态功能与管理属性特征，以现有法律法规为准则，对不同类型区域实施分类管理。针对生态保护红线区域内部生态系统空间差异和管理分区，对人类开发建设活动设置准入“门槛”和强度“控制阀”，明确不同分区管控下的差别化管理措施，严禁任何有损主导生态系统服务功能的人类活动。

（3）建立健全规划及项目环评许可制度。规划及项目环评是当前环保部门重要的管控工具。通过规划及项目环评，明确开发规划及项目与生态保护红线区域的位置关系，分析规划及项目对红线区域的生态环境影响机制，预测影响程度，进而作出科学判断，明确规划及项目实施的生态可行性，真正发挥预防性保护作用。

2.4 法律强制管控

生态保护红线作为国家依法划定的特殊重要生态保护空间，其特殊性依赖于法律背后的国家强制力，为生态保护红线提供强制手段的保障。一是确定生态保护红线调整的法定程序，以法律强制力保障红线的稳定性，保证红线的严肃性，避免对生态保护红线的随意调整、侵占甚至取缔。二是确定对破坏生态保护红线行为的强制制止及责令恢复等其他必要的控制手段，以法律强制力保障对破坏红线行为的强制控制。

2.5 社会参与管控

公众是生态环境保护的权利和责任主体，应建立健全公众参与机制，引导公众参与生态红线保护工作，也让生态保护红线接受广泛的社会监督。一是可在生态红线保护的行政许可工作中设置公众参与机制^[6]。二是鼓励、引导地方民众参与到生态保护红线区的日常监督中。三是鼓励地方群众或环保NGO在发生损害行为后依法提起公益诉讼。

3 生态保护红线管控制度的配套措施 3.1 加快生态保护红线制度建设

生态保护红线的权威性必须依靠制度来保障。为此，国家和地方都有必要建立起生态保护红线相关制度，筑牢生态保护红线的法制化框架^[2]。新《环境保护法》首次将生态保护红线写入法律，但是目前仅作为原则性条文，仍待在国家立法层面出台更加专门、细化生态保护红线管控制度，明确监督、管理的程序及相关民事、行政、刑事法律责任，确定其规范效力及实施路径^[7]。在国家有关制度的基础上，地方政府应针对本地区生态保护实际，制定更为具体和严格的红线管控制度。

3.2 构建“多规合一”机制

生态保护红线的空间管制必须通过“多规合一”机制来保障。“多规合一”即将国民经济和社会发展规划、主体功能区规划、土地利用总体规划、城市总体规划、生态环境保护、基础设施建设等规划的编制、实施相互衔接融合。没有我国在规划领域的“多规合一”制度配套建设，生态保护红线的严格空间管制将失去综合实施落实的制度保障。要确立生态保护红线规划在“多规合一”框架中的基础性、约束性地位。一是在编制时序方面，生态保护红线规划应先于土地利用、城市发展及基础设施等各类规划，其他规划必须遵循生态保护红线规划管控要求。二是改革现行的生态环境保护规划审批制度，由同级人民政府审批变为同级人民代表大会审批，将政府各项决策是否符合生态保护红线规划作为合法性审查内容^[8]。

3.3 健全自然资源资产产权制度

生态保护红线必须依靠自然资源资产产权制度获得产权保障。健全自然资源资产产权制度是我国生态文明制度建设的重要内容，明确界定自然资源的产权和使用权界限，有利于防止侵权行为的发生，对自然资源的开发利用做出合理安排，避免对自然资源的过度利用，提高其利用效率。在生态保护红线领域，完善产权制度有利于防止对生态保护红线区的侵占侵权，在不影响主导生态功能的前提下，合理安排红线区自然资源的适度利用。当前，我国自然资源的用益物权还不同程度上存在着产权不协调、权利边界不清晰、权责不明确、主体地位不平等、利益机制不完善的问题。有必要建成“边界清晰、利益平衡、权责对等”的所有权系统，形成覆盖全面、节点清晰、功能完整和互不重叠的自然资源资产所有权制度体系，构建自然资源资产产权登记与档案制度、产权交易与审计制度等的自然资源资产产权管理权制度体系^[9]。生态保护红线的划定大大促进了生态空间用途管制，也将更加有利于推动健全自然资源资产产权制度。

3.4 改革政绩考核评价体系

生态保护红线的战略性及权威性必须依靠绿色政绩考核制度来引导和保障。政绩考核制度是科层制体制下导向性约束机制，我国现行政绩考核评价体系对生态环境绩效体现不足，不利于生态保护红线的保护。因此，要改革政绩考核评价体系，支持我国生态保护红线区的保护。一是在政府考核指标体系中纳入生态效益、环境质量、资源消耗等考核指标，以推动生态文明制度的落实。尤其是在重要生态功能区、生态环境敏感区、脆弱区等生态保护红线区域比例较高的行政区，应侧重衡量生态环境的改善、生态损害的修复和治理、生态系统服务功能的提高等方面的绩效^[6]。二是针对生态保护红线，要建立以生态功能保护成效为导向的评估考核制度，合理制定考核评价指标，开展红线区生态功能的状况与变化评估，在评估的基础上建立考核制度^[2]。

3.5 推动离任审计制度

生态保护红线的约束性还需要通过离任审计制度来保障。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计”的要求。开展自然资源资产离任审计有利于增强各级政府和社会组织的环境意识和环境责任，量化生态环境保护工作绩效。通过资产负债表的编制、计量方法的选择、确权认定、审计准则的研究与制订、收益表的编制、审计目标与审计内容以及离任审计与任中审计的结合等离任审计方法构建和制度安排，可以为生态保护红线的责任落实提供科学可靠的制度性量化管理支持^[10]。

3.6 推进责任追究制度

生态保护红线的权威性还必须依靠责任追究制度来保障。责任追究制度是维护生态保护红线的事前警戒和事后惩戒机制，明确界定破坏生态保护红线的法律责任与政治责任，设计好问责追究程序，有利于更好地约束相关机构、企事业单位及个人严格遵守生态保护红线制度。对那些不顾生态保护红线区域生态功能定位，盲目决策或玩忽职守、徇私舞弊，并造成严重后果的责任人，要建立责任终身追究机制；加大对以身试法、触碰生态保护红线、造成生态环境破坏责任人的处罚力度^[6]。

3.7 建立健全生态补偿机制

生态保护红线必须依靠生态补偿机制等获得经济支持。生态补偿是以保障区域生态安全和经济社会可持续发展为原则，以资金调配手段为主的协调机制，是协调保护与开发矛盾的主要手段^[2]。建立生态补偿机制，形成损害者赔偿、受益者付费、保护者得到合理补偿的环境经济格局，有利于红线区内保护和区外发展的共赢。一是建立生态保护红线区域生态补偿制度。综合考虑生态保护红线区面积、生态功能类型及其重要性、人口等因素，设置基本补偿标准，各地可依据地方经济状况和生态保护红线区与周边的关系进一步细化调节方法，明确相应补偿途径的方式。二是探索建立生态保护红线区绩效奖励激励机制。在一般补偿机制之外，还应以生态保护红线监测评估结果为依据，建立以生态功能保护成效为导向的奖励激励机制。三是各级政府应创新补偿资金投融资机制。积极引入市场化、社会化手段，多渠道筹措补偿资金，吸纳社会资本投入生态保护红线区的保护与恢复，逐步形成政府引导、市场推动、社会参与的生态补偿投融资机制。

3.8 推动信息公开机制与宣传教育

生态保护红线还应通过信息公开机制及宣传教育获得公众支持，提升公众和领导干部的红线意识，主动避免侵占、污染和破坏生态保护红线的行为。一是定期发布生态保护红线生态环境监测信息，促进公众参与监督，实现生态保护红线的常态化监管。二是准确、全面、及时地公开生态保护红线制度实施的相关内容，包括红线划定的具体范围、管理措施、状况、拟采取的补救办法和调整等全部信息^{[11, 12]}。三是大力宣传相关生态环境法律法规。四是加快推进生态保护红线勘界定标，让全社会切实感受生态保护红线的存在，提升公众保护与监督意识。五是借助生态保护红线区的生态环境教育馆宣传生态保护知识。在全社会形成知晓生态保护红线、了解生态保护红线参与保护途径、积极监督生态保护红线制度实施的良好氛围^[6]。

4 结语

生态保护红线制度是我国今后生态保护工作的核心制度安排，应通过更加严格的管控政策与配套措施予以支持。生态保护红线管控目标要求生态功能不降低、保护面积不减少、用地性质不改变，实施源头严防、过程严管、后果严惩的全过程周期管理。《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》明确提出，到2020年基本建立生态保护红线制度，到2030年生态保护红线制度有效实施，生态功能显著提升，国家生态安全得到全面保障。“十三五”是生态保护红线制度建设的关键期，生态保护红线用途管制、生态补偿、监测评估、绩效考核、责任追究将是制度建设的重点内容，需要国家层面加快顶层设计和政策引导，需要各有关部门根据职能分工协调联动推进，更需要地方政府勇于探索、创新实践和责任担当。生态保护红线制度来之不易，我们应该倍加珍惜，动员全社会力量共同参与，在未来不断优化完善，用制度保护好“绿色青山”，为子孙后代留下美丽家园。