引言

2016年11月24日，国务院以国发〔2016〕65号文印发了《“十三五”生态环境保护规划》（以下简称《规划》），这是落实统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重大举措，是以“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念指导生态环保领域的战略安排，是实现生态文明领域改革、补齐全面小康环境短板的有效途径。《规划》内容全面，系统性强，篇幅大，其中涉及不少关键词和新提法。本文以《规划》文本为次序，对“十三五”生态环境保护规划的理念、路径、任务和措施进行归纳，提炼出10个方面的重要表述和关键观点，以期促进《规划》的理解与实施。

1 生态环境是全面建成小康社会的突出短板

《规划》通过全国生态环境保护形势一章第二节的标题明确指出，生态环境是全面小康社会的突出短板，反映了对生态环境问题、形势与目标差距的概括判断，并站在全面建成小康社会的系统论角度进行了集中阐述。

“十二五”以来，尤其是党的十八大以来，我国生态环境保护和治理力度前所未有，进程加速，取得积极成效，“十二五”规划实施取得明显成效，环境质量有所改善，总量减排任务超额完成，环境风险防控稳步推进，生态保护建设取得积极进展，环保法规标准和制度建设逐步健全。

但从总体上看，环境保护仍滞后于经济社会发展，多阶段多领域多类型问题长期累积叠加，生态环境形势依然严峻。主要体现在：一是污染物排放量大面广，环境污染重；二是山水林田湖缺乏统筹保护，生态损害大；三是产业结构和布局不合理，生态环境风险高。目前我国多阶段多领域多类型环境问题长期累积叠加，主要污染物排放接近或超过承载能力的状况短期内不会根本改变，环境质量差、区域分化、隐患多、风险高，与社会公众需求和期待差距较大，已成为全面建成小康社会的瓶颈和短板。

初步预判，经济发展、民主法治、文化教育等全面小康目标有望实现，但环境保护和扶贫领域小康目标实现难度较大，“短板”问题突出。受国情禀赋、发展阶段、增长方式、政策制度等影响，解决中国环境问题的难度比世界上任何国家都要大，2020年生态环境质量全面达标客观上难以实现。

全面建成小康社会核心在“全面”，成效在“全面”，艰巨也在“全面”，要求五位一体，全面发展，而生态环境保护和生态文明建设是不可或缺的关键环节。小康全面不全面，生态环境质量是关键。加快补齐生态环境短板面临巨大挑战，需要付出极其艰苦的努力。

当前，公众对良好的生态环境消费需求显著提升，补齐生态环境短板离不开政府、企业和社会共治。良好生态环境，是检验环保工作的试金石和标尺，也是全面建成小康社会的应有之义。编制实施《规划》，把这些短板问题纳入规划、纳入当前各项工作，以改善环境质量为核心做好任务部署，以“好”“差”两头响应社会公众需求，做好持久战和歼灭战的统筹平衡，通过加大环保工作力度，合理引导公众环境预期，采取有效措施，一抓到底，让人民群众在全面建成小康社会过程中享有更多的“获得感”。

2  “十三五”是生态环境保护的关键期、攻坚期、窗口期

“十三五”时期生态环境保护面临的机遇与挑战可以用《规划》提及的关键期、攻坚期、窗口期予以表述，即负重前行、大有作为的关键期，加快补齐生态环境短板的攻坚期，从环境质量有所改善走向总体改善乃至未来基本达标的窗口期。

“十三五”时期是我国适应新常态、引领新常态的关键期，经济社会环境形势面临深刻变革。与发达国家相比，我国是在较低的收入水平与高煤的能源结构、倚重的产业结构条件下，解决国际国内、城市乡村、传统新型、生产生活等诸多更为复杂的环境问题，生态环境保护的压力大、难度大、挑战大，发展与保护的矛盾依然突出，环境保护仍然处于负重前行困难期。这主要表现为：一是经济增长快、产业结构偏重，污染增量大；二是城镇化滞后于工业化，城镇开发强度高，生态负荷超载严重；三是区域环境经济分化加剧，加大了环境治理难度；四是能源消费量大，“高煤”特点短期难以改变。

对比发达国家的历程看，《规划》认识到，与发达国家相同发展阶段面临的问题相比，我国多阶段多领域多类型问题长期累积叠加，区域环境分化、治理进程不平衡，发达国家污染转移输出的“老路”行不通走不了，时间空间回旋余地不大，总量减排和质量改善的关系更趋复杂，环境治理边际成本在增加、边际效益在下降，我国环境质量改善具有长期性、艰巨性和复杂性。

从自身发展阶段看，我国环境问题与所处的发展阶段和发展模式密切相关，发展与保护的矛盾依然突出, 不少资源能源消耗和污染物排放总量、强度居世界前列，庞大的人口基数和经济总量决定了环境压力过去和未来都将持续处于高位，环境治理体系和治理基础制度仍在改革突破的路上，在发展和转型过程中同时遏制污染增量、削减污染存量的难度前所未有。

“十三五”时期，我国经济发展进入新常态，经济增速换档至中高速，动力机制向技术进步、创新驱动转换，产业结构向服务业演进、向制造业转型升级，全国工业化总体上将基本完成，城镇化率增速趋稳，预期工业主要污染物排放新增量增幅收窄。

“十三五”期间，生态环境保护也迎来了难得的机遇期，适应生态文明建设需求的体制机制逐步建立，生态文明、绿色发展成为重要理念与行动。全面深化改革与全面依法治国带来的政策和法治红利、绿色发展带来的技术红利将逐步释放。基础原材料产业有望步入峰值平台期，公众生态环境意识日益增强，全社会保护生态环境的合力有望逐步形成。

总之，“十三五”期间，生态环境保护机遇与挑战并存，是充满希望、大有作为的战略机遇期，也是负重前行的关键期；既是实现环境质量总体改善的窗口期、转折期，也是攻坚期。要充分利用新机遇新条件，妥善应对各种风险和挑战，坚定推进生态环境保护，提高生态环境质量。

3 做好生态环境保护工作必须实现五个“坚持”与五个“治理”

《规划》提出了做好生态环境保护工作的五项基本原则，即坚持绿色发展、标本兼治，坚持质量核心、系统施治，坚持空间管控、分类防治，坚持改革创新、强化法治，坚持履职尽责、社会共治。这五个“坚持”和五个“治理”贯彻了《规划》的总体思路，是规划之魂魄。

第一个坚持是“十三五”期间抓生态环境保护工作的优先战略。环境保护既是促进绿色发展、提高发展质量的有效方式，同时绿色发展是从源头破解我国资源环境约束瓶颈的关键，是做好生态环保工作的源头治本之策。抓环境保护就是抓发展，抓绿色发展就是推动环境保护。环境保护工作要与贯彻落实新发展理念相结合，要创新宏观调控方式，加快形成节约资源和保护环境的空间布局、产业结构和生产生活方式，从源头保护生态环境。

第二个坚持是“十三五”期间抓生态环境保护工作的逻辑主线。这既是问题导向，也是目标导向。要把提高环境质量这一核心贯穿于目标制定、指标分解、任务落实、政策导向全过程，协同匹配好治污减排、风险防控、宏观调控、生态保护等各方面，共同支撑环境质量改善, 多部门联动，多手段并用，提高环境质量改善实效。

第三个坚持是“十三五”期间抓生态环境保护工作的新要求。搞好环境保护工作，离不开生态环境空间分级分类管控，这一点过去重视不够。“十三五”期间，要以生态空间管控引导构建绿色发展布局，将尊重自然落实到空间差异性特点的把握上，划定并严守生态保护红线，根据区域差异性实施差别化的精细化管控，分类推进环境保护工作。

第四个坚持是“十三五”期间抓生态环境保护工作的着力点。改革创新和强化法治是推进环境保护工作两大相辅相成的“法宝”，是破与立的辩证统一。打好攻坚战，必须通过改革重构发展和保护的关系，加快建立生态文明制度，健全生态环境保护体制机制，打造最严格的环境保护制度利器，强化环境司法，法治为基，为建设美丽中国提供制度体制机制的坚实基础。

第五个坚持是“十三五”期间抓生态环境保护工作的基本做法。责任不明晰不具体，责任虚化弱化，有责任但不落实、无追责，这些问题长期存在，必须把履职尽责、社会共治作为一条原则予以坚守。充分发挥地方党委和政府及其相关部门的积极性，各负其责，形成齐抓共管的环境保护大格局。运用多种手段, 协同推进，全面实施环境信息公开和社会共治，实现政府有为、市场有效、企业负责、社会行动的环境“良治”，构建政府、企业和公众共治的治理体系。

4 以提高环境质量为核心，实现生态环境质量总体改善

党的十八届五中全会提出了2020年全面建成小康社会“生态环境质量总体改善”的总体目标，并鲜明地提出要以提高环境质量为核心的要求，标志着从过去十年单一的主要污染物排放总量约束到环境质量作为约束的转变。以提高环境质量为核心，统筹部署“十三五”生态环境保护总体工作，是《规划》的基本主线。

生态环境质量总体改善是全面建成小康社会的主要目标之一。生态环境质量总体改善，其基本要求就是环境质量只能更好、不能变差、不能退步，主要环境质量指标要有所好转，一些突出环境问题如大规模严重雾霾、城市黑臭水体等明显减轻。这一目标的确立标志着我国环境保护要求发生转折性变化，需要在“十三五”乃至更长一段时间内，久久为功，积小胜为大胜，从量变到质变, 着力从全面恶化、局部改善、有所改善到总体改善和基本达标。

研究确定与生态环境质量总体改善的相应目标指标主要考虑三方面因素：一是综合考虑公众环境质量诉求、环境指标可行可达、经济社会可承受等因素，以及我国人口高密度、产业高强度、能源结构不合理等客观情况，既要积极作为，又不能操之过急。二是重视后发优势与制度优势，注重运用解决阶段性环境问题的规律。我国不少地区已经达到比较高的经济发展水平，可能实现与发达国家“历史同期”相当的环境质量指标。同时兼顾区域差异，采取针对性措施加强中西部等地区环保工作，精准提升重点区域、重点城市环境质量。三是以民生改善为导向，增加与公众感受息息相关的环境质量指标。从“好”“差”两头着力，着力解决人民群众反映强烈的突出环境问题，保障公众享有基本安全的环境质量服务。

《规划》综合考虑“十三五”期间经济社会发展趋势，按照质量主线、全面小康、突出重点的考量，突破传统的土壤、生态等薄弱环节，系统构建了“十三五”规划的目标指标体系，包括生态环境质量、污染物排放总量、生态保护修复等方面多项指标。具体指标项方面，一是设置水、大气、土壤和生态状况的生态环境质量指标，将《纲要》中环境质量约束性指标和森林发展指标全部作为《规划》约束性指标，同时增加受污染耕地安全利用率、污染地块安全利用率两项土壤方面的约束性指标，增加了地级及以上城市重度及以上污染天数比例下降、近岸海域水质优良（一、二类）比例、重要江河湖泊水功能区水质达标率、地下水质量极差比例、湿地保有量、重点生态功能区所属县域生态环境状况指数、草原综合植被盖度等预期性生态环境质量指标；二是在保留“十二五”期间控制的二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量、氨氮主要污染物排放总量基础上，增加重点地区重点行业挥发性有机物、重点地区总氮、重点地区总磷等区域性污染物排放总量预期性指标，突出环境质量改善的针对性；三是设置国家重点保护野生动植物保护率、全国自然岸线保有率、新增沙化土地治理面积、新增水土流失治理面积等保护修复方面指标。

5 加大生态产品供给，加强生态空间管控，严守生态红线

生态产品供给和生态环境需求已经成为“十三五”规划具有方向性质的关键词。十八届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》）要求为人民提供更多优质生态产品, 推动形成绿色发展方式和生活方式, 协同推进人民富裕、国家富强、中国美丽。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（以下简称《纲要》明确提出，使供给能力满足广大人民日益增长、不断升级和个性化的物质文化和生态环境需要。

过去定义生产的目的时，将其表述为满足人民日益增长的物质和文化需求，其中并没有生态环境。从需求端看，优良空气、水等已经成为稀缺资源，人民对生态产品供需矛盾，是社会主义初级阶段的主要矛盾之一。《建议》明确了发展不仅仅是增加GDP，生产更多优质生态产品也是发展的内涵（是农、工、服务产品之外的新型产品），是富裕、富强、美丽的有机结合。

要扩大生态产品供给，必须保护生态产品供给的源泉地即生态空间。生态空间是指具有自然属性、以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间，包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等，实际上就是生产生态产品的“土壤”。

要扩大生态产品供给，必须划定并严守生态保护红线。生态保护红线是指在生态空间范围内划定的具有特殊重要生态功能而必须实施严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线，实际上就是优质生产生态产品的“永久基本农田”。

要扩大生态产品供给，必须加强生态环境空间分级管控。生态空间管控不仅仅限于自然生态空间的保护和管控，明确保护的生态环境目标，也包括从生态保护、生态功能维护角度，对国土空间的开发强度、开发方式进行调控，确保生态空间、生活空间、生产空间均衡有序，严防产业污染转移，引导形成有利于生态环境保护的空间布局、产业结构、生产方式。

从规划角度体现山水林田湖的系统思想，生态空间有利于环境质量改善，有利于增加环境容量和承载能力。《规划》以主体功能区为基础，从自然资源产权、生态产品价值观出发，以生态保护红线加强自然生态空间管控，以环境功能区划加强生产生活空间管控，构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度，明确区域生态环境功能和差异化的管控要求，着力解决过度开发、无序开发、分散开发导致的生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题。

6 实行“三线一单”管理，做实绿色发展源头调控

《规划》在强化生态空间管控一节中明确提出，以主体功能区规划为基础，规范完善生态环境空间管控、生态环境承载力调控、环境质量底线控制、战略环评与规划环评刚性约束等环境引导和管控要求，制定落实生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单（简称为“三线一单”）的技术规范，强化“多规合一”的生态环境支持。这是《规划》的新要求，也是做实环境宏观调控，特别是强化生态环境空间管控的好做法，也是一个有效的技术平台。

“三线一单”指生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入清单，是针对可持续发展的要求，在对国土空间生态环境的区域差异性特征、环境资源承载力、环境功能与质量目标客观评价的基础上，产生的资源环境生态底线性、约束性要求，是区域资源开发、污染物排放和环境安全的最低限度要求。

“三线一单”提法和思想在《京津冀生态环境保护规划》《长江经济带生态环境保护规划》中均有所涉及。一些地方的战略环评、规划环评和环境总体规划研究中已积累了不少好的做法，形成了技术方法体系。《规划》将这些方面的前期研究和实践予以凝练，力争实现技术体系化、技术平台化和技术规范化，并以开展国土空间生态环境评价为切入点，识别建立“三线一单”，建立生态环境保护管理的基础平台，系统参与“多规合一”，提升环境宏观调控效能。

7 深化质量管理，实行环境质量清单式落地管理

《规划》以提高环境质量这个核心作为“十三五”环境保护的主线全面部署，将治理目标和任务落实到区域、流域、城市和控制单元，十余次提及治理责任清单、污染地块清单、污染严重水体清单、黑臭水体清单等，强力推动环境质量改善的清单式管理，深入推进质量管理工作。

我国区域经济发展与环境特征分异大，直接影响地区间资源能源消耗、污染排放及环境质量改善进程。与过去的总量目标较多的实施自上而下的管理方式不同，由于我国环境质量具有区域分化的特征，因此，提高环境质量工作具有差异性和自下而上的特征。地方政府根据地方差异化情况提出的针对性、有效性措施，一区一策科学施治，排污单位遵从质量改善差异化要求，强调精准治理、精准发力。

一是分区域、分流域、分阶段制定环境管理目标，将环境质量不降级、反退化作为刚性约束，实施环境质量改善的清单式管理。用三个五年规划左右的时间，推动珠三角、长三角、京津冀三大片区大气环境质量递进式达标；基于1784个单元，针对七大流域分别提出水环境质量针对性目标和措施，全国筛选343个单元优先治理改善；对农业用地、建设用地分别提出土壤环境污染防治管控措施，实施分类保护防治。二是指标强调“五可”（可监测、可分解、可统计、可评估、可考核），质量改善要求清单式落地，各地区都可以对号入座，任务分省市、分年份。三是强调环境质量改善与总量减排、生态保护、环境风险防控等各项工作的系统联动，将提高环境质量作为统筹推进各项工作的核心评价标准，积极推进各项工作。四是做实环境质量管理制度，以城市和控制单元质量目标清单管理为抓手，强化环境质量监测、评估、监督和考核，确保质量改善落地到人。

8 改革环境治理基础制度，实行最严格的环境保护制度

十八届五中全会审议通过的《建议》第一次提出了改革环境治理基础制度和实行最严格的环境保护制度。这两个词具有一定的因果逻辑关系。最严格的环境保护制度不在于一味地在“最”字和“严格”两字上作文章，而更多地在于要通过改革创新，建立环境治理基础制度，形成“四梁八柱”，让制度有效管用，让制度更加定型和体系化。

环境治理基础制度中的“治理”与形成政府、企业、社会共治的环境治理体系一样，都不是指污染防治或者环境治理修复的“治理”，而是指环境保护管理政策制度及其运行的规则，是国家能力、制度能力，是与治理体系及其治理能力现代化概念内涵一致的“良治”范畴。

过去的环境保护往往讲三大政策八项制度，这应该是属于环境治理基础制度性质，具体包括“预防为主，防治结合”“谁污染，谁治理”“强化环境管理”这三项政策和“环境影响评价”“三同时”“排污收费”“环境保护目标责任”“城市环境综合整治定量考核”“排污申请登记与许可证”“限期治理”“集中控制”等八项制度。这些年，有些政策制度效果不好需要调整，有些政策制度已经或者即将大改，有些政策制度已经名存实亡。但新的治理基础制度又尚未完全建立，正处于新时代新要求下新老衔接过渡、改革创新完善的时期，因此目前社会上对于环境治理基础制度概念与范畴理解并不完全统一，也是一个尚在探索、创新、实践过程中的开放体系。

按照《规划》表述，环境治理基础制度目前包括排放许可制、省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度、生态保护红线、环境污染强制责任保险制度、环境信息公开制度、环境保护督察巡视、生态环境损害赔偿和责任追究等。与老的三项政策八项制度相比，环境治理基础制度的改革建立要更加强调基础性和底盘性，更加强调处理发展和保护的关系，更加强调时效性、针对性。一般可以从主体上进行分类，分为党委和政府及其相关部门、企事业等排污者、社会公众等，也可以从过程进行分类，分为源头严防、过程严管、后果严惩等。期望到2020年，我国环境保护新的制度体系能够基本建立健全，为环境治理基础制度打上最严格的鲜明烙印。

实行最严格的环境保护制度是继最严格的耕地保护制度、最严格的水资源保护制度之后，中央提出的第三个最严格的制度。“最严格”体现了党中央、国务院高度重视环境保护的意志决心，体现了积极回应人民群众对良好生态环境新期待的鲜明态度，体现了从源头、全过程和生产、流通、消费各环节来加强环境保护的新思路。其中，保护环境的治本之策是源头严防，关键所在是过程严管，根本保障是后果严惩。

“最严格环境保护制度”是我国政府在经济社会发展新阶段、在环境污染和生态保护日益严峻的形势下，为解决突出生态环境问题，确保生态环境阈值底线不被逾越和突破，以及为满足生态文明建设目标需求和要求而制定的环境保护制度，它更具有刚性和约束力，并能够得到有效实施和执行。其目标是建立一种最严格的环境保护规定和执行机制，提高现有环境保护工作的质量和效率，不断满足公众日益增加的环境质量需要，减少环境冲突事件的发生，促进经济社会环境的可持续发展。

落实这一要求，需要构建监管统一、执法严明、多方参与的环境治理体系，着力解决污染防治能力弱、监管职能交叉、权责不一致等问题；构建企业落实主体责任、排污许可、达标排放的管理制度，着力解决企业违法成本低等问题；构建更多运用经济手段进行环境治理和生态保护的市场体系，着力解决市场主体和市场体系发育滞后等问题；构建充分反映资源消耗、环境损害和生态效益的生态文明绩效评价考核和责任追究制度，着力解决发展绩效评价不全面、责任落实不到位、损害责任追究缺失等问题。

实行最严格的环境保护制度，建好“督政”和“督企”两条制度链条很重要，这有利于形成绿色发展的内生机制和长效机制，是需要改革创新、加快完善的“治本”之策, 在加大治理力度的同时一定要实现源头预防和制度建设的突破。

9 推进生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化

十八大以来，国家将加强生态环境治理体系和能力现代化建设作为生态文明体制改革的主要目标，部署了一系列改革环境基础治理制度的重大措施，以使国家治理体系和治理能力现代化推进过程中生态环境领域不缺项、相平衡。

十八届五中全会提出“实行最严格的环境保护制度，形成政府、企业、公众共治的环境治理体系”，《规划》将这部分内容作为一项重点任务提出，系统落实《生态文明体制改革总体方案》的要求，实施“硬制度”“硬任务”，从理念、认识、行为方式、制度等方面，改革环境治理基础制度, 形成政府、企业、公众共治的治理体系。

“十三五”期间，生态环境治理修复和生态文明制度建设是同时并行、相互促进、缺一不可的两大核心任务。要落实政府履职，我国长期存在保护弱、发展强，或者一拨人搞发展、一拨人搞保护，这种负向激励制度是不利于加快补齐生态环境短板。规划提出抓好“关键少数”，实行发展与保护“一岗双责”，倒逼地方党委政府更加积极主动地实现生态环保和经济发展的融合协调。稳步推进全国生态环境监测网络建设，实行国家考核、国家监测的事权财权重大调整，积极推动环保督政巡视，实施生态环保党政同责……这些制度改革使全面环境质量管理具有前所未有的坚实基础。

《规划》从明确责任、加强监管、能力支撑、核心机制入手，以环保督察巡视、自然资源资产负债表、离任审计、损害责任追究等落实地方党委政府环境责任，牵住地方政府对环境质量负责这个“牛鼻子”；以排污许可、环境司法、损害赔偿等落实企业主体责任；以资源环境产权确权、税收政策引导、资源环境价格改革、绿色金融等强化市场激励机制与市场主体培育；健全环境信息公开制度，促进公众监督企业的环境行为，让每个人都成为保护环境的参与者、建设者、监督者。

10 提高生态环境管理系统化、科学化、法治化、精细化和信息化水平

解决环境问题，“头痛医头、脚痛医脚”，很难取得好效果，必须坚持环境治理五化并举，《规划》在指导思想中要求不断提高生态环境管理系统化、科学化、法治化、精细化、信息化水平，这是生态环境领域国家治理体系和质量能力现代化建设的主要内容，是环境管理转型的方向，是当前环保系统能力建设和提升的抓手。

在《规划》语境下，这“五化”都有其实实在在的任务要求与承载体现。系统化，就是要按照习近平总书记“山水林田湖是一个生命共同体”的系统观，坚持生态保护与污染防治协同，多污染物协同，布局优化、结构调整、综合治理、制度改革等多种手段联动，共同服务于改善环境质量这一核心目标。科学化，就是要遵循生态环境系统的规律，强化科技支撑，提高环境治理措施的针对性和有效性，推进绿色化与创新驱动深度融合，推进供给侧结构性改革。法治化，就是要强化环境司法，让行之有效的一些制度和政策更加定型，以法制固化改革创新成果，促进建立公平规范的市场竞争秩序，使守法成为常态。精细化，就是要针对区域分异、行业分异的环境现状特点，不搞一刀切，分流域、分区域、分行业确定重点任务和年度目标，分区分类管控、分级分项施策。信息化，就是加快推进大数据建设和应用，建设和完善全国统一、覆盖全面的实时在线环境监测监控系统，提高智慧环境管理技术水平，实现生态环境质量、污染源排放、环境执法、环评管理、自然生态、核与辐射等数据整合集成、动态更新，建立信息公开和共享平台，带动治理方式和信息公开水平提升。