引言

从20世纪70年代开始，我国针对环境污染防治做了大量工作，尽管取得了一些成果，但仍未能从根本上解决环境污染的问题。1971年以来，针对污染问题，国家先后成立了“三废”利用领导小组，派代表出席第一届人类环境会议，召开全国环境保护工作会议，制定我国第一部环境保护法规，直到1974年5月，国务院成立了环境保护领导小组，随后各地的环境保护管理机构开始陆续建立，并对主要江河海域和城市逐步开展污染调查，初步掌握了全国环境污染的状况。

面对日益严重的环境污染问题，1978年以后，国务院加强了以行政手段治理环境的力度，逐步建立了“预防为主、防治结合”、“谁污染谁治理”和“强化环境管理”三大环境政策体系。1979年9月13日，国务院环境保护领导小组制定并发布了《中华人民共和国环境保护法（试行草案）》，以法律形式防治环境污染和破坏，确立了环境影响评价、排污收费和“三同时”三项环境管理制度。1989年4月，我国召开第三次全国环境保护工作会议, 正式推出强化环境管理的新五项制度和措施, 即环境保护目标责任制、城市环境综合整治定量考核、排污许可证制度、污染物集中控制和污染源限期治理制度。与之前的三项制度合并形成环境保护八项制度。“十五”、“十一五”期间，我国环境监管机构逐步健全，环境监测监控网络逐步完善，环境监测预警体系初见成效，环境执法监督体系基本建立。截至2013年年底，全国共建成省、地市级污染源监控中心344个，有80 845家企业安装了自动监控设备。2015年1月1日起，新修订的《中华人民共和国环境保护法》将重点污染物总量控制制度和排污许可管理制度纳入污染防治条例。这些政策和措施的有效实施，在一定程度上减轻了环境污染的危害，使我国在经济发展极速前进的形势下避免了环境状况的过度恶化。然而我国的环境问题依然形势严峻，污染源排放治理工作刻不容缓。

1 我国污染源监管状况 1.1 我国污染源监管流程

在我国现有的污染源管理模式下，不同环境业务部门针对污染源各个阶段发挥着不同的监管作用，整个污染源生命周期面临以下几个阶段：

第一阶段，首先由环评管理部门负责新建项目的审批与环境准入，确认污染源基本信息，在项目试生产和验收时，由环境监测部门确认排污口的规范化管理，然后由环境监察部门负责核实企业每个排污口的排污因子、排放标准，再由监测部门进行监测验收。

第二阶段，由污染防治部门对污染源进行分类，确认管辖属性，根据企业的申请（排污申报）发放排污许可证，并对排污许可证进行日常管理。

第三阶段，由环境监测部门及环境监察部门对企业的日常监督进行管理，包括排污收费、限期治理、限期整改、行政处罚、污染源监测等。

根据以上阶段分析，当前污染源生命周期流程如图 1所示。

从时间的角度，具有排污活动行为的单位建立后要经过建设项目审批、排污许可、排污申报、环境监测、环境监察、行政处罚和排污收费等各项业务管理工作。但各项业务只是在污染防治的某个阶段发挥作用，其管理目标和要求并不一致，业务之间缺乏有机的联系。

从空间的角度，目前环境保护受制于行政体系刚性的分割模式^[1]。由于污染源排污的影响具有跨域的属性，而单个地方环境管理部门不可能也没有能力有效地跨区域治理，造成跨区域的污染事件频发，并且跨行政区域间的污染物流转现象较为严重。

从参与者的角度，我国对污染源的监管仅限于环保监督管理机构，其他职能部门如工商、银行等还未能对污染源起到监管作用；企业本身并未以主人翁的使命感对自身排污进行严格把控；社会公众由于知情不足也无法对污染源进行监管。

1.2 我国污染源数据管理现状

由于污染源管理在不同时期由不同部门主导，针对污染源的排放量及排放行为，环保部门先后建立了环境影响评价、污染源自动监控、环境统计、排污收费、排污申报登记、监督性监测、污染源普查、信访投诉、行政处罚等业务信息系统，各系统独自维护其污染源信息，虽然优化了单个业务管理流程，提高了工作效率，但形成了多套数据来源、多个数据库。

1.2.1 污染排放数据库

（1）环境影响评价

环境影响评价共享平台数据库涉及全国建设项目、规划项目、验收项目的基本信息、生产总量及预测排放量，此外还包括大量评估报告等非结构化数据。

（2）环境统计

环境统计数据由总量部门进行维护，涉及工业污染源和生活污染源，其中工业污染主要是调查占排污总量85%以上的重点工业企业，而在生活污染方面，包括所有社会、经济活动及公共设施的经营活动^[2]。自2013年起，国控企业每季度通过网络进行数据直报，各级环境总量控制部门通过监测数据法、产排污系数法和物料衡算法等逐级进行审核。整体来看，环境统计数据库在生活污染源方面较为全面，工业污染源仅涉及重点工业企业，数据更新机制尚可，但受投入不足和统计方法、统计范围及总量控制的影响，环境统计所反映的各项污染物排放多小于实际排放量^[3]。

（3）排污申报登记

排污申报内容不仅包括排放污染物的种类、数量、浓度，还包括排放去向、排放地点、排放方式等，由企业自行填报并校验后上报至环境监察机构。各级环境监察机构再结合往年排污申报数据、自动监控数据、监督监测数据、物料衡量数据、抽样测算数据以及现场监督检查资料来核定排放污染物的种类、数量。因此，排污申报登记能够提供一个最原始又较为全面的排污信息库，数据通常一年登记一次。但由于排污申报登记数据作为排污收费和排污许可的共同数据来源，不同的申报目的导致排污申报数据本身难以客观存在^{[4, 5]}。

（4）排污收费

排污收费依据排污申报登记表，通过自动监控仪器所得数据、监督性监测数据、物料衡算数据、抽样测算数据等对排污单位污染物排放种类和数量进行核定，将排污口排放的各种污染物量折合成为当量值，再将各种污染物的当量值合计计算排污费。但通常排污收费针对同一个排污口中污染负荷排前三位的污染物，对其他污染物的关注度并不高。由于排污收费工作受监察部门政绩利益驱动、企业经济利益驱动以及地方政府保护主义影响，经常受到人为干扰，协议收费现象较为普遍，并不能完全真实地反映企业实际排污状况^[4]。

（5）自动监控

自动监控数据的运用，把监测周期压缩至小时、分钟甚至秒，如实记录各排污因子各个微小时段的浓度及流量变化，生成了庞大的基础数据库，经环境监察机构剔除明显不合理数据后，可得到精确可靠的污染物排放数据。但是目前，安装在线监测设备的主要为国控企业和造纸等重污染企业，大量使用燃煤和排放废水的省、市、县控企业仅占极少部分。

（6）监督性监测

监督性监测是由省-市-县环境监测部门对国控源的人工监督监测，对企业污染点位进行采集、监测，并回到实验室进行检测。现行的监督性监测一般以月或季度为核算周期，个别地方甚至以年为核算周期，数据通常用来与企业报送数据进行比对，时间跨度长，数据的精确度较差。

（7）污染源普查

2007年全国第一次污染源普查形成了一个较为健全的污染源数据库，由环境总量部门进行维护。其对象包括我国境内排放污染物的所有工业污染源、农业污染源、生活污染源和集中式污染治理设施，普查内容包括各类污染源的基本情况、主要污染物的产生和排放数量、污染治理情况等。但由于后续维护及更新机制不足，污普数据库实用性较差。

1.2.2 企业违法数据库

（1）010-12369环保热线

010-12369环保热线系统共覆盖部本级、全国31个省份及新疆建设兵团2009-2015年的案件信息数据，数据不对外开放。

（2）环境信访

环境信访信息系统覆盖了中央以及30个省份（西藏除外）、415个地市2011年以来的信访举报及办理信息，数据来源于国家信访局，本部门来信、来访，部分12369电话举报信息，数据不对外开放。

（3）微信平台

为减少12369环保举报热线的工作人员在环境事件突发时期的工作压力，增加环境事件举报接报受理率，增加群众对环保事业的关注度，2015年应急中心开通12369环保微信举报管理平台，数据来源于公众互联网举报，服务于社会公众和环保自身用户。

（4）行政处罚案件办理

环境行政处罚案件办理信息系统共覆盖全国31个省份及新疆建设兵团2011年起的全部行政处罚案件信息数据，数据由各级环保部门填报，服务于各级环境监察机构，不对公众开放。

表 1列出了各污染源数据库比较情况。

2 我国污染源监管存在的不足

在我国传统政府管理模式中，一元主体下的行政垄断与各个部门间的行政碎片化，使得政府在面对共同公共事务中的复杂难题时显得力不从心，尤其是解决人民群众日益增加的环境质量诉求和环境服务产品短缺这一转型期突出矛盾时，虽然投入巨大，效果并不尽如人意^[6]。

2.1 污染源监管业务职能分散

我国监管能力的提升大都是单线业务能力的提升，只能在污染防治的某一个阶段发挥作用，在整个管理体系中表现得较为独立和分散，功能较为单一，相互之间缺乏有效的整合与衔接，在应对控制污染物总量排放、改善环境质量、防范环境风险、处置环境污染事件等方面，污染源监管各领域缺乏有效整合与联动，跨领域集成不足，环境监测、监察与应急在系统集成、信息共享等方面无法满足协同工作的需求，仍然是一种分散、分段的管理模式，导致整个污染控制体系未能很好地形成统一的整体，未能发挥整体功能的优势。

2.2 缺乏统一污染源数据库

环境保护工作的重点之一是对污染源的管理与控制，而最能直观反映污染控制绩效的指标是污染源的产排污数据。然而，由于污染源信息由多部门分头采集、分散管理，各部门针对不同需求与政绩对数据擅自更改，各自使用，数据不统一的弊端越来越严重，此外系统间数据库建设的规范化、标准化程度远远不够，数据互通性差，难以实现交换和共享，因此造成了污染源信息碎片化、多元化。

2.3 信息公开不全面

由于我国污染源数据多方采集，各自使用甚至擅自更改，导致环境部门数据可靠性不高，难以进行信息公开。此外，公开信息的组织不够系统，社会公众获取信息不够方便，公众参与环境保护程度较低，从而进一步导致公信力缺失。

究其根本原因在于我国目前缺乏一整套统一的、紧密衔接的污染源协同监管模式以及顺畅的污染源全过程管理数据流程。

3 政策建议 3.1 实行排污许可证一证式污染源监管

实行排污许可证一证式污染源管理制度，有效整合建设项目环评审批、“三同时”验收、排污收费、总量控制、排污交易、限期治理等制度，将环境统计、总量减排与核算、风险源管理、违法处罚等环境管理要求全部体现在排污许可证管理中。针对不同排污单位，在排污许可证中，明确环境管理的具体要求，实施差别化、精准化管理。

3.2 实行污染源企业报告制度

实行排污单位环境报告制度，依靠排污单位自行如实申报污染物排放量。排污单位按照排污许可证的有关规定，定期自行如实申报主要污染物名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况等内容。环保部门综合运用污染源监督性监测数据、污染源自动监控数据，以及产排污系数、物料衡算等技术方法和手段，对排污单位申报的数据进行核实、核定，最后形成一套权威的排污单位污染物数据，用于环境统计、排污收费、总量核算以及违法处罚^[7]。

3.3 加强信息公开，接受舆论监督

完善信息公开、公众参与环境保护等基础性制度，依法公开环境信息，完善公众参与机制，切实保障公众的知情权、参与权、监督权、举报权。这不仅是为了维护社会公众和利益相关方的知情权，以及获取环境信息的合法权益，也为政府部门监管企业提供依据，为社会公众监督政府和企业提供可能，督促企业履行环境义务，约束违法行为，引导企业自律。

3.4 加强环境违法处罚管理，完善企业环境信用制度

多年来，我国环境“守法成本高、违法成本低”，导致环境违法严重。要遏制环境违法行为，必须加大环境违法处罚的力度，完善企业环境信用制度。环保部门要与银行、工商等部门协力合作，为诚信企业提供优良的服务和待遇，让违法企业得到应有的惩戒，在银行贷款、商品出口、专项资金补助、新改扩建项目环评等方面受到限制。企业不敢违法排污，从而使被动治理污染逐渐转变为主动治理污染。