引言

企业环境信息公开是一项事关整个环保工作全局的基础性工作，通过强制或引导企业公开表征自身环境绩效、环境守法等方面的关键性指标，以便于获取、易于理解、利于比较的渠道和形式，向公众直观展示关于企业与产品的污染治理的过程性、污染排放的结果性、环境质量的后果性信息，能够有效增强环保监管和公众监督的范围、力度和针对性，通过显著提升污染者承受的社会压力督促其更自觉地履行环境义务。发达国家一般通过颁布专项法律、建立主干制度，并在其他法律与制度中辅之以提出相关要求的方式，明确企业全部环境信息公开义务，充分保障公民获取环境信息的权利。本文围绕美国EPCRA法案和有毒污染物释放清单制度（TRI），分析总结了发达国家促进企业环境信息公开的经验，并与我国相关专项制度进行对比，指出我国这方面工作存在的问题，结合未来需求提出了完善建议。

1 EPCRA法案提出的背景与主要内容 1.1 提出背景

EPCRA法案是在美国特别重大环境风险事故连续发生，公众对于化工产品生产使用产生严重恐慌的背景下产生的。1985年，美国联合碳化物公司（Union Carbide）在印度接连发生两起特别重大的有毒物质泄露事件，在美国发生一起。上述事故发生后联合碳化物公司均未及时对民众、医疗机构主动提供相关物质的具体信息和应急处理方法，导致产生了重大伤亡和严重恐慌。据美国环保署1985年统计，1981-1985年，美国共发生6 900多起涉及有毒化学物质释放的事故，共造成135人死亡、近1500人受伤。连续的事故不仅激怒了事故当地居民，更引起了美国各界的高度重视。美国国会在社会的强烈要求下于1986年通过了《应急计划与社区知情法》（Emergency Planning and Community Right-to-KnowAct，EPCRA）。

关于有毒有害物质信息的严重匮乏是导致事故未能有效应对、引起民众恐慌的最主要原因，EPCRA法案的立法目的在于消除这些信息壁垒。美国20世纪80年代发生了众多污染事故，这些事故通常造成人员伤亡多、伤害大，其中一个重要原因是由于相关有毒有害物质信息不公开、不全面、无效、针对性差，导致机构与民众无法事前采取预防措施、事中无法及时获取正确应急处理处置方法，同样由于相关真实、有效的信息严重缺乏，事故后又引起民众的恐慌。EPCRA法案立法初期便明确了立法目的，就是要消除信息壁垒，促进关于危险化学品的制造、使用、运输、存储以及排放等信息全面、真实、有效公开。

1.2 制度内容

制度目标被细化和聚焦于建立有效应急储备和充分保障公众知情权两方面。一是建立有效的应急储备，环保部门、企业要根据有毒有害物质种类与数量建立全面的应急预案，包括企业发生泄漏事故的应急处理处置计划，以及污染物质发生扩散影响到民众后民众和医疗机构应采取的应急计划，以便事故发生后能够及时采取正确的应对措施，尽可能地减少对环境和公众健康造成的伤害；二是确保周边公众的知情权，确保企业的污染物质信息全面公开，保证公众能够及时、准确地了解生活周边的有毒有害物质信息，尽可能地减少事故发生后由于公众混乱所造成的损失。

四项报告制度有针对性地分别推动不同类别化学品的信息公开工作。在EPCRA法案下，基于化学品不同的使用存储特性和环境特性制定了四项报告制度，分别是应急计划报告（emergency planning and notification）、紧急排放报告（emergency release reporting）、危险化学品通报和存量报告（hazardous chemical notificationand inventory reporting）及有毒化学品排放报告（toxicchemical release inventory reporting），分别针对极端危险物质、极端有害化学物质和危险物质、危险化学物质以及有毒化学品提出了公开的要求，四项报告制度的基本框架、主要要求均相似，均要求企业上报产品名称、生产工艺等基本信息，以及生产中所涉及的各种化学品的产量、用量、运输量、存储量、排放量和一旦泄漏后的环境损害信息与相应的应急计划、处理处置方法等。但是四项报告制度在具体定位、具体公开信息种类与排放阈值等方面存在差异，四项报告制度的内容及其异同见表 1。

2 EPCRA法案的特征和经验分析 2.1 与《企事业单位环境信息公开办法》中关键内容对比

（1）关于企业范围。

依据《企业事业单位环境信息公开办法》（环保部令第31号）（以下简称《办法》），具有公开自身环境信息义务的主要是由设区的市级人民政府环境保护主管部门确定的“重点排污单位”，依据《办法》，重点排污单位包括：本级及以上环保部门确定为重点监控单位的，部分省级重点以上实验室、二级以上医院、污染物集中处置单位，近3年内发生过污染事件或事故的，以及其他必要情形。

而EPCRA法案从行业、规模和（物质）阈值三个角度对“企业范围”进行了标准清晰、操作性强的界定：一是工业类别指标，设施分类应属于标准工业分类码（简称SCI code）表 1列出的行业；二是规模指标，设施应有全职雇员超过10人或等同于2万工作小时；三是化学品和阈值（threshold）指标，设施应生产、进口、处理或使用的有毒化学品属于TRI列明的化学品（以下简称TRI化学品）并数量超过阈值，一般而言，设施当年生产或处理超过25 000磅TRI化学品，或使用超过10 000磅的TRI化学品均应填报，但持久性、生物累积性的有毒物（PBT）的阈值是0.1克的二英和二英类化合物，其他PBT的化学品为10或100磅。

（2）关于公开内容。

《办法》要求重点排污单位公开企业基础信息、排污信息、治污设施的建设和运行情况、建设项目环评及其他环保行政许可情况、突发环境事件应急预案、其他应公开信息等六类信息；同时，列入国家重点监控企业名单的还应公开环境自行监测方案。

而EPCRA法案，EPA为TRI制作了两种标准的报告表格：排放表（Form R）和简表（Form A），排放表是报告排污信息的主要载体，内容包括：设施的名称、位置和正常商业用途，设施负责人签字确认的证明文件，有毒化学品明细等，表格中除信息内容填报之外，还包括辅助企业填报的指南、计算化学物质的方法等信息。为提高数据统一性，EPA采取了一系列标准化的措施，如要求报告使用统一的设施识别编码（TRIFID）、化学物质识别编码（CAS）、标准化的城市乡村名称及缩写等。另外，为协助企业真实准确填报，EPA通过各种方式为企业提供指导和帮助，如定期对企业进行培训、发布报告指南和答疑文件、提供一般技术性指导和针对各具体行业的指导文件等。另外，关于需要公开的化学品种类，《办法》指出要公开“主要污染物及特征污染物”信息，而TRI明确指出了650多种化学品的准确范畴。

（3）关于时限要求。

《办法》指出设区的市级人民政府环保部门应当于每年3月底前确定本行政区域内重点排污单位名录，名录中重点排污单位应当在名录公布后90日内公开相关环境信息；环境信息有新生成或者发生变更的，重点排污单位应当自生成或者变更之日起30日内予以公开。

TRI要求企业每年7月1日前完成TRI数据填报，随后EPA公布TRI初步数据，经过数据更新与修正，EPA于12月公布TRI数据分析报告。

（4）关于公开方式。

《办法》对于公开方式的要求相对多样和宽松，企业可以通过其网站、部分环保部门建立的企业事业单位环境信息公开平台或者当地报刊等方式公开环境信息。

TRI的数据申报与公开方式相对单一和规范，企业在网上填报或书面填报Form R或Form A的信息，EPA在审核数据质量之后，通过TRI数据库和EPA开发的各种信息搜索系统发布TRI数据。

（5）关于违法处罚。

《办法》对于不公开，或不按规定的时限、方式公开，以及公开内容不真实的企业，规定由县级以上环保部门责令其公开，并处3万元以下罚款。

TRI的执行与责任机制包括EPA的行政罚款、法院的民事罚款以及公民诉讼三种方式。仅以行政罚款为例，EPCRA规定，任何企业违反第11022条或者第11023条每次违法最多可处以25 000美金的罚款，此处“每次”的界定以天计算，即每延误报告一天即视为违法一次。

2.2 EPCRA法案及TRI制度经验分析

（1）以EPCRA法案下四项报告制度为核心建立起覆盖企业所有排放情形和所有排放物质的管理体系和相应信息公开体系，充分保障了企业环境信息公开的全面性。

全面分析企业排放信息主要看两方面，一是排放物质，二是排放情形，排放物质分为纳入排放标准管理的“一般性”污染物和暂未纳入排放标准管理但可能对人体健康和生态环境造成重大影响的有毒化学物质（特别是生产与使用量大的大宗化学品），排放情形分为正常排放和非正常排放两大类，而非正常排放又分为一般性超标排放（未达到事故的不可控程度）和事故性排放。EPCRA法案下的四项报告制度，主要是针对未纳入排放标准的有毒化学物质在正常情况下和非正常情况下的排放，强化管理和推动信息公开的；而相对应的已纳入排放标注管理的“一般性”污染物，则适用《清洁水法》《清洁空气法》和《资源保护回收法》下相应的排污许可与跟踪制度进行管理、公开相关信息，如图 1所示。因而可以说，美国环保署以EPCRA法案为核心基础，连同相关法律中的一些规定与建立的制度体系，形成了覆盖企业所有排放情形和所有排放物质的管理体系及相应的信息公开体系，充分保证了公民的环境知情权。

（2）建立了完备的企业环境信息审查校核体系和严厉的处罚措施，充分保障了企业所公开信息的真实性。

EPCRA和TRI未要求企业通过监测、物料衡算等方式获取和计算上报的数据，而是要求通过估算的方法进行数据处理，一方面，准确估算本身难度就较大，而且估算主观性较强；另一方面，也给了企业通过选择采用对自己有利的估算方法“降低”自身排放量的空间，所以，保障企业公开数据真实是一个重要任务。首先，TRI制度本身建立了多种数据质量保障机制，如EPA每年从2万多家填报企业中抽取3%左右进行核查，检查其数据真实性；另外，会将TRI数据与其他项目所要求报告的数据进行对比，进行交叉核对。其次，建立了严厉的责任追究机制，包括行政罚款、民事罚款和公民诉讼三种方式，行政罚款可以对违规企业实施最高达到每日25 000美元的罚款，惩治力度较大。另外，公民诉讼是TRI有效执行的重要补充和保障，EPCRA规定公众可以对未及时完成或者提交TRI报告的企业提起公民诉讼。再次，《清洁水法》等相关法律制度中规定的相关措施也客观上保障了企业排放数据的真实性，环保部门随时可以检查（甚至强制搜查）企业的污染物排放情况、危险化学品相关信息、治污设备的安装及运行情况、污染监测设备的运行情况等，可以有效核实企业环境信息的真实性。

（3）建立了内容全面、格式规范的统一的企业环境信息公开平台，提升了所公开数据的易用性与便利性。

首先，信息全面、易用。美国环保署以企业提交的上述各种环境信息为基础，建立了全国统一的信息公开平台，将上述制度采集的覆盖几乎所有污染物、所有不同情况下的排放信息全部公开，民众可以非常方便地在环保署网站上获取任何自己关心区域的全部污染物排放信息。其次，信息公开的规范性、可比较性强。为方便查询、管理和对比，以2014年数据为例，将525种有毒污染物的产生与排放信息，依据包含近600种六位编码的北美产业分类体系（NAICS）进行公开，可以查询每一种污染物在每一个行业的产生与排放情况，极大提升了管理与公众获取信息的精细化、精准化程度。标准化行业、污染物和设施代码体系使得化学物质的管理工作更加细化、精确。

（4）立法模式与工作机制设计充分体现了“多元共治共赢”的理念，有效激发了企业自愿公开环境信息和公众自觉参与环保工作的积极性和主动性。

首先，环境信息公开已成为企业提升市场竞争力与形象的重要手段。随着企业环境信息公开的普及和深化，美国许多企业都将自己减排的数据清单作为树立企业形象的一种手段，从而提高企业自身的市场潜力并吸引其他投资者与自己合作。其次，所公开的信息是公众了解自身周边环境状况、了解相关区域与行业排放绩效的重要途径，居民可非常方便地在环保署网站上获取任何自己关心的区域的所有污染排放信息，输入居住地的邮政编码，可快速了解周边工厂分布以及污染物排放情况。公众在充分掌握排放信息后自觉投身环保事业，在公众的要求及努力下，2003年到2013年间，美国企业上报的气体化学污染物总量减少了52.7%，地表水中的化学污染物排放减少8.3% ^[4]。

（5）基于公开的信息延伸提供了多项服务，制定了多项政策，精准推动信息在重点领域的有力、有效应用。

首先，在TRI数据库（TRI Explorer）集中公开所有数据的基础上，编写发布有毒化学物质排放清单年度报告，在此报告中能够清晰地看到各类数据总量与明细，以及历史发展趋势，督促同类企业进行对比和绩效排序。其次，为环境监察与执法提供准确支撑，EPA每三年会以上述污染物排放信息库作为重要参考，重新制定新的国家环境执法行动重点，从而确保将资源集中于新的重点环境问题，从而使得联邦执法行动能够更有针对性、更有效力。再次，建立了企业间技术交流平台，特别有利于最先进、效果最好的技术的交流推广，1990年《污染预防法》（Pollution Prevention Act, PPA）要求负有有毒化学物质排放清单报告义务的企业提交《有毒化学物质源削减与回收报告》，扩展了有毒化学物质的排放量与转移量、源削减与回收的措施与成果等报告内容，这意味着企业内部努力也已成为有毒化学物质排放清单报告内容，EPA每年会公开《污染预防案例汇编》将各企业的污染预防措施及效率公布，以供同行业企业参考。

3 对完善我国企业环境信息公开工作的建议

近年来，我国在推动企业环境信息公开方面开展了诸多工作，在新《中华人民共和国环境保护法》中专章论述，并在国控重点源监测、建设项目环评、企业环境信用、危化品生产使用与排放等部分环保重点领域信息公开方面取得了突破性进展。但是应该看到，我国企业环境信息公开工作仍存在诸如全面性不足、系统性不强、针对性较弱、强制力较低、数据质量较差等重大问题。对此，结合上述经验本文提出如下完善建议：

（1）尽快提出水体和大气优先控制污染物清单以及重点关注的化学品清单。

清晰界定污染物质的范围是开展企业环境信息公开的基础。基于国际优先控制污染物清单经验，梳理我国综合和行业污染排放标准要求现状，结合我国产业特征与排放特性，分别制定我国的水体和大气优先控制污染物清单以及重点关注化学品清单，要求企业监测、记录并公布清单内化学品生产、使用与排放情况。

（2）建立企业环保台账制度，严惩数据造假，保障数据真实性。

配合排污许可改革，要求企业建立包括主要生产设备运行记录、污染治理设施运行记录、在线监测设备运行记录等在内的台账，另外，同时建立包括原燃料品质、消耗情况、产品产量等内容在内的企业综合台账，特别需要对使用与排放的危险化学品、有毒有害化学品、具有累积性毒性物质的使用、产生和排放情况进行重点记录，为从全方位、多角度监督与校核企业污染排放信息提供基础。严厉打击数据造假，对数据造假采取较一般性超标排放更为严厉的惩处措施。

（3）建立统一的企业环境信息公开平台，丰富企业环境信息公开形式。

建立全国工业污染源达标排放信息库，以企业社会信用代码作为信息库主键值，参考融合规范性的行业分类、污染源分类等分类体系，融合集中环境统计、污染普查、总量减排、规划及项目环评、环境监察、排污收费、企业环境信用、环境举报等管理领域的信息与数据，将年度统计数据、实时监测数据、日常监管数据以及企业环境信息公开的数据进行系统搜集整理，建立统一的企业环境信息公开平台。整合信息，编制重点行业年度守法报告，丰富企业环境信息公开形式。

（4）建立企业环境信息审计制度以及信息公开与环境监察执法的联动机制。

首先，改变现有的“出现场、抓现行”的企业环境监察制度，逐步建立基于企业环保台账、企业环境守法报告、企业所公开其他相关环境信息的企业环境审计制度，通过健全相关环境法律法规，加强企业环境审计制度可操作性，有效提升环境监察与执法的效率与针对性。其次，根据企业环境信息公开所暴露出来的治理能力、守法意愿等方面的问题，环保部门应加大环境执法力度，切实引导和督促尽快开展达标改造提升技术水平，改善企业意愿，推动污染减排，改善环境质量。