引言

一般意义上讲，环保产业（或环境保护产业）是指国民经济中为环境污染防治、生态保护与恢复、有效利用资源、满足人民环境需求，为经济社会可持续发展提供产品和服务支持的产业。目前，各个国家、地区或部门行业对环保产业尚未形成统一的概念，甚至没有统一的称谓，如美国称之为“环境产业”（Environmental Industry），日本称之为“生态产业”（Eco-Industry），有的国家称之为“绿色产业”（Green-Industry）。概念的不同，反映了各个国家、地区或部门行业对环保产业理解的差异。总体来说，对于环保产业内涵的理解有狭义和广义之分。

狭义的环保产业是指在环境污染控制与减排、污染治理以及废弃物处理处置等方面提供设备、产品和服务的行业，主要是相对于环境“末端治理”而言的；广义的环保产业既包括能够在测量、防治、限制及克服环境破坏方面生产和提供有关产品、服务的企业，又包括能够使污染排放和原材料消耗最小化的清洁生产技术和清洁产品，从“生命周期”来看，这涉及到产品的生产、使用、废弃物的处理处置或循环利用等各个环节，涵盖从“摇篮到坟墓”的生命全过程。

然而，在我国的行业统计、产业政策制定实践中，对环保产业尚缺乏统一的、稳定的分类标准，许多环保产品和服务提供分散在不同的部门中，导致了环保产业与其它经济部门的相互渗透，使环保产业的边界具有一定的模糊性。同时，环保产业还具有复合性，例如清洁生产技术和洁净产品，不仅保持了它们所替代的技术或产品的使用功能，而且增加了旧技术或产品所不具备的功能。

环保产业的发展经历了若干历史阶段，其内涵和外延随着社会经济和环境保护事业的发展与时俱进。正是由于环保产业的定义具有综合性、模糊性、复合性、历史性等特点，认清环保产业的发展历史、现状和规律，廓清环保产业概念和统计边界，有利于合理制定清晰、精准的环保产业发展激励政策，促进产业发展。

1 中国环保产业发展的历史阶段

环保产业的产生源自于对于环境资源安全和健康保障的基本需求。环保产业的发展随着工业文明的发展变化不断延伸，对产业发展具有极强的依附性，同时也与环保事业的发展相依相伴。

我国环保产业起步于20世纪60年代，至今已有近半个世纪的历史，为我国环境污染防治提供了强有力的装备、技术和服务支撑。其发展历程充分体现了市场需求和政府引导是推动产业发展的重要力量。1973年全国第一次环境保护会议召开前，是我国环保产业发展的孕育期。该阶段环保产业发展是基于保障城建、机械、冶金、化工、煤炭、轻工、轻纺等主要工业部门安全生产和劳动保护的需要，以末端治理设备（环保设备）生产和制造为主。

1973年至20世纪90年代，是我国环保产业发展的起步期。随着1972年斯德哥尔摩人类环境会议引起各国政府对环境问题的重视，我国《关于保护和改善环境的若干规定》出台及“三同时”制度的确定，单纯的环保设备生产和制造已经无法满足环境保护需求，三废综合治理行业和生态保护行业逐渐被纳入到环保产业范畴。

从20世纪60年代末至90年代初，计划体制下的政策制定、产业规划、投资融资处于主导地位，市场机制作用并未得到充分发挥。政府主要采用法规、强制性命令、指示、规定等行政手段来推动环保产业发展，具体体现为：政府是环保产业投资、建设、运营的主体，设计、施工环节主要由事业单位提供，社会对环境的需求由行政满足，并未形成市场机制下的环保产业。

从20世纪90年代至今，是我国环保产业的发展期。在这一阶段，清洁生产把污染治理从末端推向了生产的源头以及产品生命周期的全过程。污染物削减、资源高效循环利用有关的技术研发、设备生产、工程建设、信息服务、节能服务等均被纳入环保产业范畴。伴随着对清洁生产的认识从生产领域向消费领域延伸，部分清洁产品也被纳入到环保产业范畴中，但界定仍相对模糊。

这一时期，市场开始逐渐发挥作用，环保产业经历了三个服务界面的上移，即采购设备、采购工程、采购投资运营服务。目前，正迎来第四个服务界面变化阶段，即政府开始要求企业提供效果服务。环保产业正在由单元服务时代走向综合化效果服务时代。预期“十三五”及以后，将进入面向环境质量改善的发展阶段。表 1展示了市场化转型的过程中我国环保产业几个细分的发展阶段。

2 环保产业已形成覆盖全面的产业体系

环保产业目前虽不是既有国民经济分类中独立行业，但是涉及的门类广泛、覆盖全面。从六次产业调查看，环保产业已从最初的主要针对环境问题的末端治理演变到门类齐全的产业体系（表 2）。环保部、国家发改委在近两次（分别为2004年、2011年）的环保产业调查中，将环保产业分为4类：环境保护产品、资源综合利用、环境保护服务和洁净产品，并特别细化了环境保护服务业、洁净技术产品等相关内容。

环境保护产品，指用于防治环境污染、保护生态环境的设备、材料和药剂、环境监测专用仪器仪表，包括：水污染治理设备、空气污染治理设备、固体废物处理处置与回收利用设备、噪声与振动控制设备、放射性与电磁波污染防护设备、污染治理专用药剂和材料、环境监测仪器等。

资源综合利用，指对废弃资源和废旧材料的加工处理，以及利用废弃物生产各种产品，包括：在矿产资源开采过程中对共生、伴生矿进行综合开发与合理利用；对生产过程中产生的废渣、废水（液）、废气、余热、余压等进行回收和合理利用；对社会生产和消费过程中产生的各种废旧物资进行回收和再生利用。

环境保护服务，指与环境相关的服务活动。主要包括环境技术与产品的研发、环境工程设计与施工、环境监测、环境咨询、污染治理设施运营、环境产品与服务贸易、绿色金融、保险服务等。

洁净产品，指在产品的整个生命周期内（包括新产品的生产、消费及使用后的回收与再利用）对环境友好的产品。这类产品既具有一般商品的特性，又在生产、使用和处理处置过程中符合特定的环境保护要求，与同类产品相比，具有低毒少害、节约资源的环境功能。2011年调查统计包括9类产品：有机食品及其他有机产品、低毒低害产品、低排放产品、低噪声产品、可生物降解产品、节能产品、节水产品及其他产品，其中有机食品、节能产品和节水产品统计范围为通过国家有关机构认证的产品。

随着我国环保产业的进步，环保产业在保持门类齐全的前提下，今后的分类将会更加细致和全面。

3 认清现代环保产业发展的方向和客观规律 3.1 现代环保产业是国家重要的战略性新兴产业

现代环保产业的经济特性主要体现在其战略性和新兴性两方面。其中，环保产业的战略性在于其能够将经济发展方式转变、经济结构战略性调整的过程与结果充分体现出来，发展环保产业不再仅仅是保护环境的需要，也是未来中国经济发展的需要，环境保护与经济发展在环保产业上集中体现了高度的一致性；环保产业的新兴性在于其产业模式的升级和转型，经过多年的发展，我国环保产业总体规模迅速扩大，领域不断拓展，投资总额不断攀升，随着环境投资的不断增加，环保产业正处在由传统的环保装备制造业为主向新型的环保综合服务业为主转型升级的历史阶段。

3.2 环境服务业比重提高是现代环保产业走向成熟的标志

在发达国家环保产业中，服务业比重占到50%～60%，而我国环保产业发展尚处于产业化初期，由环境设施建设带动的设备制造和工程建设在产业中占主导位置，服务业比重相对偏低，环境服务业产值占环保产业产值比重不足25%，与发达国家相比还有很大差距。

现代环保产业的增长已经不再单纯地依赖工程建设和设备制造，综合环境服务业势必成为拓宽环保产业涵盖面、促进环保产业向更高层次发展的突破口。环境服务业，尤其是环境综合服务凭借其专业化的服务能力，既可以使环保产业链得到延伸，也可以不断探索新的环保服务领域，发掘更多的环境市场需求和投资领域。

环境服务业对中国经济社会发展的作用体现在修复污染环境，偿还环境欠账，促进经济持续增长等方面。改革开放以来，伴随着粗放的经济发展方式，我国付出了较大的环境代价。要修复业已被污染的环境，污染末端治理产生了极大的市场需求。通过企业排污收费和公众缴纳污水处理费等形式，在末端治理领域已经形成了目前每年4000亿左右的产业规模。如能遵循产业发展的基本规律，继续释放环境服务业巨大的市场潜力，广义环保产业增加值将达到GDP总量的15%～20%，将极大地促进新增就业，引导经济新一轮的“绿色”增长，实现产业结构的调整和经济发展，还可以获取环境治理经验和提升产业绿色竞争力。

目前，我们所面临的环境问题日益综合复杂、叠加并联，单纯的工程建设难以实现和保障环境效果。未来的环境服务业将改变以装备制造先进性和工程建设质量为目标的传统环保产业的服务标准，转而以实现环境质量改善为目标；各级政府以及污染责任企业，以实现环境质量改善为付费的前提, 这将从根本上克服环境设施建设与环境效果改善脱节的弊端。

3.3 现代环保产业发展的驱动力

环保产业发展受国民经济发展水平、发展战略、科技发展水平和自然资源等因素的制约。根据驱动力来源，可以将驱动环保产业发展的主要因素归纳为外部和内部两大方面。

外部驱动因素可以从社会经济、政府角色和市场角度等方面进行分析：公众对环境产品和服务的需求，由社会经济发展水平、公众环保意识等因素驱动；政府制定的环保目标、环境标准、环境政策和环境法规等，是创造环保产业需求、形成环保产业市场的直接动力；与此同时，市场竞争、价格机制、环保投融资等因素构成了环保产业发展的市场动力。同时，政府制定鼓励和激励企业进入环保产业的政策，可以激发形成相对充足的环境产品和服务供给。

内部驱动因素是指产业自身的因素，主要表现为环保产业自身的发展基础、结构与规模、技术装备水平、企业家素质、企业社会责任等方面。

各驱动要素与环保产业市场化发展之间相互作用、动态发展，共同推进环保产业的发展进程。

4 恰当界定产业范畴，做好统计调查工作 4.1 环保产业范畴的界定要与时俱进

环保产业的定义各国不尽相同。对于环保产业范畴界定的差异一方面源自于各国不同的产业发展阶段，另一方面源自于各国的产业统计体系的差异。发达国家对于环保产业的内涵界定一般囊括设备及附属产品制造、工程建设、环境服务，并将清洁能源相关产业和资源循环利用产业纳入其中，对应着发展面临的能源、环境和资源三大危机（表 3）。

按照2011年我国最近一次环保产业调查，环保产业包括环境保护产品、资源综合利用、环境保护服务和洁净产品4大领域。当前我国对环保产业的界定仍不够全面，低估了我国环保产业发展的贡献，同时也削弱了在国际社会环境保护中的积极努力和话语权，因此，环保产业的界定需要与国际通用定义接轨。

2010年，国务院在《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》中，将“节能环保产业”作为战略性新兴产业之首。同年11月，国家发改委会同环保部编制《节能环保产业发展规划》，将“节能环保产业”分为节能产业、环保产业和资源的循环利用三个方面。此时，我国提出的“节能环保产业”与发达国家环保产业内涵更近了一步，但仍不包括可再生能源供应产业。因此，我国现阶段对环保产业的定义尚属于狭义范畴。造成这种情况的主因是分管部门不同。但从产业性质看，节能和可再生能源供应产业发展都是以环境保护为目的，在实现资源节约的同时，可实现大气污染物的协同削减。因此，在生态文明倡导的绿色低碳循环发展背景下，环保产业的定义应该采取广义的概念，将节能、可再生能源供应产业均纳入其中。

4.2 建立合乎现代环保产业发展特征的行业统计制度

（1）环保产业统计调查范围宜进不宜退

总体来看，环保部组织的环保产业统计调查已经进行六次，每次的调查范围和主要内容均随着对环保产业的认识发展而有所变化。总体来看，环保产业调查的对象涉及从事环境保护及相关产业的企事业单位（包括国有及非公有企业、事业单位、兼业单位），包括环保产品的生产企业、资源综合利用企业、环境保护服务的企事业单位、洁净技术产品生产企业等。调查的内容包括：环境保护产品的生产经营情况、资源综合利用情况、环境服务业情况、洁净产品的生产经营情况等。

根据2011年全国环保产业统计调查，环保产业分布于国民经济96个行业大类中的56个行业。有观点认为，我国环保产业调查统计范围过于庞大、内容庞杂，对污染治理发展状况、评估环境保护工作对核心环保产业的影响造成极大困扰，稀释了相关政策对产业发展的支持, 提出将环保产业的调查统计范围限定在为防止、清除、监测水、气、声、固、土壤等环境污染而发生的环境保护产品生产经营及环境服务活动上。上述观点和环保产业发展阶段、趋势以及国家的政策方向不符。环保产业统计不能倒退发展，而要结合未来环保产业发展而不断扩大统计范围，从而实现环保产业统计与环保产业发展相适应，在扩大统计范围的同时要加强环保产业内部的细化分类，为准确评估各个领域环保产业发展状况提供支撑。

（2）环保产业的统计制度应以上报为主、调查校核为辅

我国目前的环保产业统计主要以环保部牵头的产业调查为主，但由于每次调查相隔年份较久，不足以提供评估环保产业发展对环境保护事业支撑能力的依据。另外，这种调查由于调查对象数量庞大消耗大量的人力、物力，开展年度调查并不现实。基于此现状，环保产业统计制度可以转变思路，改为以“企业上报为主、调查校核为辅”。当前我国“互联网+”战略推进以及诚信体系建设，为环保产业统计制度改革奠定了良好的基础。例如，可以在工商企业登记系统中筛选确定隶属于环保产业的企业，要求上述企业以填表形式上报年度企业信息至环保部门；环保部门每年以抽样调查形式复核企业上报信息，保证信息的可靠性。

（3）环保产业统计指标体系应予完善补充

既往环保产业统计指标设计偏重于经济层面，以量化指标为主，发展环保产业保护生态环境的根本目的有所忽视。在“以上报为主、调查校核为辅”的环保产业统计制度下，应补充完善环保产业的指标体系，增加结构、技术、装备、人才队伍等描述产业的指标设计，以定量指标和定性指标相结合的方式设计指标体系。结构指标应分清企业属于末端治理、源头治理、监测或是综合性质，同时考虑企业隶属于装备制造、工程建设、投资运营或是综合服务。技术和装备指标可作为判断企业技术水平和装备水平的依据，其中定性指标要描述其技术路线，定量指标可设置专利数量等。人才队伍以定量指标为主，衡量企业发展的技术潜力。另外，增加衡量环境效益的指标。指标体系设计应该以统计对象为单元，通过对企业统计指标汇总获得各个细分行业的发展状况。

5 内外驱动同时发力促进环保产业发展

促进环保产业发展，需要内在驱动和外在驱动两方面同时发力，双轮联动。

（1）提高自主技术创新能力，内驱推动环保产业升级

我国环保产业发展经历了以设备制造、工程建设为核心的发展阶段，逐渐进入了成熟期。对于传统的水、气、生活垃圾治理产业而言，我国的技术、装备都达到了国际先进水平，基本实现国产化。随着“十一五”污染减排工作的开展，全国县级以上环保基础设施的工程建设已基本配置完毕。对于从事传统产业的企业应从装备制造、工程建设逐渐转向运营管理服务，再到综合环境服务商的发展。从事传统环保产业的企业大多形成了产业集团发展模式，具备投融资、设备集成、工程建设、运营管理的能力，应向综合环境服务转型。

随着环境管理向以环境质量改善为核心进行战略转型，环境保护需求不断扩大。环保产业自身应着重自主技术创新能力的提高和装备的研发，避免技术产品低端化和同质化发展。

（2）强化环保政策法规标准执行力度，外驱拉动环保产业发展

环境的公共物品属性决定了环保产业突出的公益性特征，其初期的发展成长并不是依靠市场需求的信号，而是依靠政策信号创造足够的市场需求，由此形成产业初期发展的动力。

当前，政府部门要推动相关法律、规划、标准的修订，推动环保产业发展与污染治理结合。一要通过技术政策和财税政策，引导环保产业扩大供给；二要通过出台第三方治理、政府购买服务、环境监测社会化服务、PPP等政策释放需求，推动环保产业快速发展；三要通过制定环保行业规范标准、产业准入门槛，避免低端同质化扩张，引导和扶持环保产业、环保市场的健康发展。

最后，加强监管、执法、处罚和考核是推动环保产业发展的利器。我国污染治理设施装而不用、应付检查临时安装现象突出，主要源于监管执法不严，处罚力度较弱，以及对政府领导干部环境保护绩效考核不严。通过制定环境质量改善党政同责制度，带动监管执法水平的提高，同时加强对环保企业尤其是环保服务运营商的监管，并制定监督、考核、追责等制度，也可以达到推动环保产业的发展的目的。