引言

2015年9月发布的《生态文明体制改革总体方案》（简称《总体方案》）进一步提出了到2020年需要构建空间规划体系等八项生态文明制度。空间规划的提出既是对“多规合一”合为哪一种规划的回答，又是升级规划制度、用制度保护生态环境的体现。

规划环境影响评价（简称“规划环评”）作为规划的评价工具，可以承担生态文明理念到规划编制规范的“转译载体”功能，为生态文明建设提供有力的制度保障。但从规划环评在我国的实施情况看，执行率低、有效性不高等问题突出^[1]。规划环评制度之所以步履维艰，一方面是由于规划环评制度滞后于城市规划、土地规划等制度开展，受路径依赖影响^{[2, 3]}，编制框架较为成熟的行政规划对规划环评制度的“接纳度”较低；另一方面是我国现行规划环评存在方法程序不完善、配套制度不健全等问题，导致规划环评在实际操作用中难以发挥切实作用^[4]。以空间规划建制为核心的规划制度改革亟需同步升级规划环评制度，以满足规划制度改革的未来发展需求。

1 规划环评制度亟需同步升级

《总体方案》明确了空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发建设活动的基本依据，要以空间规划为基础建立国土空间开发保护制度。空间规划体系的未来发展方向是升级现行规划制度的具体体现。现行规划环评制度具有如表 1所示的问题，阻碍了规划环评对规划体系的引导和约束能力。

首先，《总体方案》要求逐步推进“多规合一”、实现规划全覆盖，而现行规划环评仅对“一地三域十专项”做出了规划环评编制要求，显然与“一张蓝图”所要求的统一、全面原则存在偏差。现行规划环评制度并不涵盖空间规划、国民经济发展规划等“龙头规划”，也未对资源环境影响更为深远的战略决策以及政策等做出评价要求，制约了规划环评参与国家决策的广度和深度^[5]。假如战略决策、空间规划等与生态文明建设目标存在偏离，局部规划开展规划环评也只是“星星之火”，难以燎原。同时，不同规划环评之间各自为政、发展不均衡、功能定位与作用范围重叠以及协调性较差，无法响应《总体方案》要求的多规合一理念。

其次，《总体方案》明确了将规划作为空间发展的指南、可持续发展的蓝图、各类开发建设活动的基本依据，一方面强调了宏观性规划的战略性，另一方面强调了具体性规划与项目、建设之间的联动性。然而现行宏观性规划环评，往往依赖项目环评的评价框架和技术方法，无法满足宏观性规划的指南性和引领性等顶层战略属性。同时，现行规划环评与项目环评、建设项目之间存在信息传递错位或是断裂^[6]。2011年发布《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》（国发〔2011〕 35号），提出要“建立健全规划环境影响评价和建设项目环境影响评价的联动机制”。但从目前实施情况看，规划环评与项目环评边界不清晰、缺乏有效衔接互动等问题突出，导致规划环评意见难以传导至项目环评以及建设项目中，削弱了规划环评的引导性和约束性作用。

第三，《总体方案》提出编制国家、省、市县三级空间规划，尤其强调了要开展市县“多规合一”试点，体现了管理层级扁平化改革以及行政管理重心的下沉。市县是国家治理的基石，也是空间开发中直接面向环境问题的基本单元，其规划决策的“生态性”直接影响我国空间开发行为。而现行规划环评未涵盖县级规划，显然不利于宏观可持续发展理念的切实落地。

第四，现行规划环评的评价内容主要是大气、水、固废、噪声等单一环境要素^[7]，对社会-经济-环境复杂开放系统的响应度弱。规划环评与规划之间缺乏内容上衔接、程序上互动、制度与机制上互相支撑等问题，与《总体方案》提出的规划全覆盖存在偏差。

第五，无论是现行规划制度还是规划环评制度，公众参与决策多为形式上的被动参与^[8]，与《总体方案》要求的体现民主存在错位，需要对规划制度以及规划环评制度进行改革和提升。

同时，《总体方案》明确应建立生态环境损害赔偿制度，强化了生产者以及相关政府部门的环境保护法律责任。而现行规划环评制度法律地位不高^[9]，对未采纳规划环评结果的项目环评和建设项目仅要求其进行书面说明，对规划编制机关或是规划审批机关只是规定了行政处分或罚款，缺乏对违反规划环评违法行为的具体责罚规定，导致地方政府把战略环评和规划环评作为区域开发的敲门砖，制约了规划环评应发挥的强制性作用。

综上所述，现行规划环评制度与规划制度改革方向存在错位化，已经处于抉择路口，选择原地踏步会重蹈规划环评“介入滞后、介入难、作用范围有限”的覆辙，因此有必要对现行规划环评制度开展同步改革。

2 升级规划环评制度的六个要点

在以空间规划建制为核心的规划制度改革阶段同步升级规划环评制度，是把握人口、经济、资源、环境的平衡点推动发展的具体体现。为充分发挥规划环评制度的生态引导和约束作用，需要对应生态文明建设要求以及规划制度改革方向确定规划环评制度的升级要点，涵盖六个方面。通过促进不同规划的环评衔接以及规划环评与项目环评的衔接，实现多方联动，形成推进生态文明建设的制度合力。通过明确不同层级规划环评之间的关系，突出各层级规划的环评重点，实现顶层设计到具体实践之间的有效传导。通过落实规划环评制度与规划制度的协同，确保规划环评制度升级满足规划制度改革需求。通过形成多元主体参与式的规划环评架构，响应规划制度改革的多元共治理念。通过建立强制性的评价程序和相关管理机制建设，提升规划环评的严肃性和强制性，确保以升级规划环评制度为契机，提升规划环评的有效性，进而发挥对生态文明建设的助推作用^[10]，具体见图 1。

2.1 形成不同规划之间的环评制度合力

以空间规划建制为核心的规划制度改革体现了“多规合一”思想，强调相似职能属性的“合一”。响应“多规合一”，规划环评制度改革需要着力解决不同规划环评之间相互重叠、冲突等问题，通过协调不同规划环评之间的关系，形成推进生态文明建设的制度合力。

具体措施体现在两方面：首先，应扩大现有规划环评评价范围，体现评价全覆盖。空间规划和国民经济发展规划是规划体系的“龙头性”规划，具有引领和决定性作用。将空间规划和发展规划纳入规划环评范围，可以在顶层设计中全面引导和约束生态环境目标与经济目标、社会目标置于同一平台进行综合考量，以“龙头规划”的“生态化”带动规划体系的“生态化”，进而带动空间开发建设活动的“生态化”，实现发展生态转型。其次，对应生态文明建设面对的“资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化”的严峻形势，要通过空间规划环评明确其他规划环评、空间规划以及空间属性规划的可作为和不可作为范围，建立其他各类规划空间控制的“负面清单”。空间规划环评和空间规划明确的耕地、湿地、草原等保护边界是发展规划、城乡规划、土地利用规划和生态环境规划等必须保护的范围。

2.2 建立规划环评与项目环评的联动机制

《总体方案》对规划的功能属性定位，强调了宏观性规划的战略性，同时也强调了具体性规划与建设项目之间的联动性。规划与建设项目之间的联动性要求规划环评与项目环评之间需要建立联动机制，形成从战略-规划-项目环评多层次引导和约束生态文明建设的合力。建立规划环评与项目环评的联动机制应关注三个要点^[10]：一是在评价内容上，规划环评应从建设项目选址、环保技术设施等方面对项目环评和建设项目提出指导意见，并通过划定红线，提出项目环评的可作为和不可作为范围。二是在评价程序上，应避免规划环评和项目环评之间的重叠与重复，通过提升项目环评的效率激发项目环评在联动机制中的积极性。三是在评价审批上，审批机构需要对联动机制进行把关，确保项目环评以规划环评的评价结果为依据。同时，对于未依法进行环评的规划，其区域内的项目环评也不应予以批复。

2.3 强调三级规划环评之间的衔接

《总体方案》规定了分国家、省、市县三个层级开展空间规划编制，空间规划体系的层次性决定了规划环评的评价重点需要在不同层面上体现差异性。

2.3.1 国家规划环评体现战略性

国家空间规划为全社会的空间发展指南，为响应国家空间规划的战略性和宏观性，国家规划环评应立足贯彻规划环评的生态文明价值规范，协调国家与地方、不同地区之间的空间开发与环境保护，通过确定“权力清单、责任清单和负面清单”为下级规划环评指明方向。国有林区、湿地草原、海域滩涂等重点区域，应交由国家规划环评行使约束权和保护权。跨省级行政区或是国家重点区域的规划环评，如京津冀规划环评应在国家层面进行评价。

2.3.2 省级规划环评注重承启性

省级规划环评对应省级空间规划的行政职能，承担承上、启下和本辖区评价三项工作^[11]。首先，省级规划环评需要以国家规划环评的评价结果为依据，进一步协调管辖区域内空间开发与环境保护之间的关系。其次，需要依据本管辖区的评价结果罗列负面清单，为引导和约束市县层面的规划环评以及规划决策提供依据。同时，省域内规划环评以及跨市县区域的规划环评在省级层面落实。

2.3.3 市县规划环评强调操作性

市县是空间开发中直接面向环境问题的基本单元。市县规划环评直接影响规划决策的落地以及规划决策所产生的资源环境影响。市县规划环评应以“细致化”、“可操作”、“生态化”为原则，确保空间开发行为满足区域资源环境承载力，同时处理好空间开发与环境保护之间的关系。

三级规划环评之间体现自上而下价值规范引导、顶层约束，自下而上地方实践、反馈问题的循环互动。上级规划环评可以采取罗列负面清单的方式，在引导、约束下位规划环评和规划决策的同时，给予下级评价和决策的自主性。确保规划环评全范围融入规划决策中，保障规划决策满足生态、环境要求，最终实现可持续发展。

2.4 落实规划环评制度与规划制度的协同

规划是中国政策的核心机制，是治理各种问题的主要制度工具^[12]。规划环评是对规划的事前评价，是引导和约束规划决策符合生态文明理念的政策工具。因此，从这个意义上说，规划环评是连接宏观生态文明目标和规划决策之间的“桥梁”，承担为生态文明建设“保驾护航”的任务。要提升规划环评的有效性，保障规划决策始终以保护和发展的协同实现为核心价值，需要在规划决策全周期实现规划环评与规划之间的协同，具体有四点。其中，依据同一是基础，目标统一是导向，程序互动是关键，机制支撑是保障。

2.4.1 依据上的同一

《总体方案》指出空间规划编制前应当进行区域资源环境承载能力评价，以评价结果、不同主体功能区的定位和城市发展定位作为空间规划的决策依据，其明确了未来规划体系的决策依据。为确保规划评价有效引导规划体系的“生态化”，规划环评也需要以区域资源环境承载能力评价结果为依据，综合不同主体功能区的定位和城市发展定位对规划决策进行评价。

2.4.2 目标上的统一

以空间规划建制为核心的规划制度改革是为了促进“多规合一”和城市可持续发展，规划环评是为了引导和约束规划决策朝着这个目标前进。规划环评和规划之间不应该是“猫捉老鼠”的对立关系，而应该是“两人三足”的协作关系，把推动人与自然和谐发展的现代化建设新格局设为共有目标。在相同的理念和目标下，实现规划环评制度与规划制度的有机衔接。

2.4.3 程序上的互动

现有规划环评在决策周期中的介入时间较晚，往往是“决策后评价”，甚至是“先上车后补票”。这种评价流程下，评价工作对规划内容存在理解不深入的缺陷，规划成果对评价也存在接纳度不高的问题。规划决策的大框架基本已经确定，评价对规划内容所能调整的空间和力度都十分有限。因此，实现规划和规划环评的程序互动，可以提升评价作用空间。

程序互动体现为两个维度：程序内容的互动和程序时间的融合。首先，规划环评需要转变“决策后评价”为“决策前评价”和“决策中评价”，在规划酝酿之初使规划环评介入规划过程中，使环境保护理念、环境保护目标、环境标准等准确“转译”到规划决策的全过程。其次，部分评价程序可以和规划程序互动展开，例如，规划环评与规划编制同时做调研、同时评估资源环境承载力、同时开展公众参与征询、同时进行专家评审等，确保规划环评对规划的每一部分决策都充分了解，也确保规划开展的每一项程序都有规划环评进行把关。

2.4.4 机制上的支撑

现行各类空间属性的规划和规划环评是基于不同的历史背景和不同编制部门的利益诉求，分别确定的实施机制和管理机制，机制之间的错位或冲突导致规划环评与规划难以全面协同。在空间规划的建章立制阶段，需要升级规划环评制度，使规划环评与规划决策在依据同一、目标统一、程序互动的基础上实现机制之间的支撑，以满足规划制度改革的需要。

2.5 注重多元主体参与式的规划环评架构建设

《总体方案》提出要创新市县空间规划编制方法，体现多元主体参与规划编制、执行乃至评估的全过程。为响应多元主体参与的规划制度改革，规划环评也需要构建决策者、评价者、开发者、公众的沟通和对话平台。

首先，需要将政府和公众之间的关系逐渐转变为政府协调、公众作为主体主动参与，体现公众参与规划环评的编制并对规划环评的执行进行监督。

其次，可以设立规划-评价评议委员会，就规划和规划环评的基础数据、方法、标准、目标、可行性等向专家征询意见，一方面确保规划和评价的科学性、准确性，另一方面发挥专家在政府和公众矛盾中的调和作用。规划-评价评议委员会的设立需要结合其监督作用确定，如果规划-评价评议委员会设立在环保部门，难免存在环保部门“既做运动员又做裁判员”的嫌疑；如果规划-评价评议委员会设立在政府架构中，也很难发挥约束政府决策和问责政府反规划行为的作用。较为合理的方式是将规划-评价评议委员会置于人民代表大会架构中，主要原因有两点：第一，规划-评价评议委员会主要起评议决策和监督决策实施的作用，将其置于人民代表大会架构中，可以保障评议委员的独立性，充分发挥其监督和约束作用。第二，人民代表大会架构中原设有若干专门委员会参与研究、审议和拟定有关议案，这与规划-评价评议委员会的职能定位相匹配。

同时，对应《总体方案》中由当地人民代表大会审议通过规划、定期听取规划执行报告、对当地政府违反规划行为进行问责的规划制度改革，应将人民代表大会审议-监督-问责机制引入规划环评制度升级中，对规划和评价进行同步审议和监督，不仅符合规划的战略性、顶层设计定位，也有利于保障规划和评价的价值中正、决策科学和执行准确。

2.6 提升规划环评制度的严肃性和强制性

现行规划环评制度强制性不足是制约规划环评有效性的问题关键。提升规划环评制度的严肃性和强制性一方面响应了《总体方案》对完善生态环境损害赔偿制度和环境保护管理制度的要求，另一方面是提升规划环评有效性的重要手段。首先，应修订《环境影响评价法》并建立《规划环评影响评价法》，在法律层面明确规划环评的强制性，对违反或不作为规划环评行为做出明确的责罚规定，对未开展规划环评区域内的项目环评不予批复^[13]，确保规划环评能够应用于决策和规划中。其次，应完善相关的配套机制和制度，通过制度完善倒逼规划环评结果的有效性，从而引导和约束生产建设行为的“生态化”。例如，应完善规划环评跟踪评价制度，对规划的执行和实施后的环境影响进行实时监督，形成“规划评价-执行评估-反馈规划”的完整链条，一方面确保规划决策切实落地，另一方面对规划决策以及规划环评提供反馈建议；应建立信息公开制度，发挥公众在规划和环评中的监督作用，降低监管成本的同时提升规划环评的有效性。

3 结论与建议 3.1 结论

以空间规划提出为核心的规划制度改革是着力解决空间属性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、规划决策偏离生态文明建设要求等问题的具体体现。现行规划环评制度与规划制度发展需求在理念、功能、对象、层次、内容和程序等方面存在错位问题，已经远远无法满足规划制度的发展需求。对应这些错位，本文提出了同步升级规划环评制度改革的六个要点。改革规划制度和规划环评制度是用制度保护生态文明的体现，也是生态文明建设的必然要求。升级规划环评制度可以提升规划环评对规划的引导和约束能力，从决策源头预防资源、环境和生态形势恶化，实现“五位一体”均衡发展。

3.2 建议

为进一步落实规划环评制度的实践指导作用，需要注重规划环评制度的效率性和科学性。首先，从经济理论上说，权责边界清晰是降低交易成本、提升工作效率的关键因素。应差异化不同类型规划环评、不同层级规划环评的评价思路、评价方法和技术导则规范，界定清晰多元主体之间的权力边界和责任边界。对于已经开展规划环评的区域内项目环评，应简化其评价内容，避免重复工作。通过规划环评-项目环评-建设项目传导过程工作效率的提升，强化规划环评制度的有效性。其次，规划环评理论的科学性是优化规划环评制度本身的重要因素。相较于欧美发达国家而言，作为“舶来品”的规划环评制度理论研究在我国仍处于起步阶段。建议以《总体方案》明确提出要开展空间规划编制试点为契机，同步开展空间规划环评编制的试点探索和理论研究，通过完善规划环评的理论体系，进一步提升规划环评制度的权威性和有效性。