引言

2016年，国务院印发《土壤污染防治行动计划》（简称《土十条》）^[1]。《土十条》明确提出了当前及今后一段时期国家土壤污染防治的总体思路、目标和任务。本文结合《土十条》任务要求，探讨分析我国土壤环境监管制度建立的迫切需求，提出与管理需求相对应的土壤环境标准体系建设建议，可望为制定我国土壤污染防治法律法规和建立土壤环境标准值体系提供借鉴和参考。

1 我国土壤环境监管制度探讨 1.1 土壤环境质量保护制度

《土十条》明确了严格的土壤环境质量保护制度。对农用地要实施分类管理，按照污染程度将农用地划为优先保护类、安全利用类和严格管控类三个类别。将优先保护类耕地划为永久基本农田，实行严格保护，确保土壤环境质量不下降。农村土地流转的受让方要履行土壤保护的责任，避免因过度施肥、滥用农药等掠夺式农业生产方式造成土壤环境质量下降。对建设用地要防范新增污染，排放重点污染物的建设项目，在开展环境影响评价时要增加对土壤环境影响的评价内容，提出防范土壤污染的具体措施；要求土壤污染防治设施要与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。将建设用地土壤环境管理要求纳入城市规划和供地管理，土地开发利用必须符合土壤环境质量要求。

1.2 土壤污染风险管控制度

《土十条》提出了针对受污染土壤安全利用的风险管控制度。对于受污染耕地，要实施安全利用，采取农艺调控、替代种植等措施，降低农产品超标风险，控制土壤污染对农产品质量的影响。对拟收回土地使用权的有色金属冶炼、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等行业企业用地，以及用途变更为居住和商业、学校、医疗、养老机构等公共设施的上述企业用地，要开展土壤环境状况调查评估。符合相应规划用地土壤环境质量要求的地块，可进入用地程序。暂不开发利用或现阶段不具备治理修复条件的污染地块，需要划定管控区域，设立标识，发布公告，开展土壤、地下水、空气等环境监测；发现污染扩散的，要及时采取污染物隔离、阻断等环境风险管控措施。

1.3 污染土壤治理与修复制度

《土十条》确立了污染土壤的治理与修复制度。明确治理与修复主体，按照“谁污染、谁治理”原则，确定造成土壤污染的主体责任人。要求以影响农产品质量和人居环境安全的突出环境问题为重点，制定土壤污染治理与修复规划。确定土壤污染治理与修复重点，在污染耕地集中区域优先组织开展治理与修复，其他地方根据耕地土壤污染程度、环境风险及其影响范围，确定治理与修复的重点区域。在部分地区开展重金属污染耕地修复及农作物种植结构调整试点。结合城市环境质量提升和发展布局调整，以拟开发建设污染地块为重点，开展治理与修复，分批实施土壤污染治理与修复技术应用试点项目。

1.4 其他土壤环境监管任务和制度

除上述相关制度外，《土十条》还明确要推进土壤污染防治立法，建立健全法规标准体系。系统构建土壤污染防治相关标准和技术规范体系，尽快制订发布农用地、建设用地土壤环境质量标准。此外，明确提出要建立每10年开展1次的土壤环境质量状况定期调查制度、建设土壤环境质量监测网络，构建全国土壤环境信息化管理平台。

2 土壤环境标准值体系建设建议 2.1 管理需求导向构建标准值体系

土壤环境标准值是土壤污染防治标准体系的重要内容，是实施土壤环境管理的重要依据，是全面实施《土十条》的重要技术保障。建立施行严格的土壤环境质量保护制度，需制订执行土壤环境质量保护标准值，判别人为活动对土壤环境质量影响程度；从保障农产品质量和产量、人居环境安全角度，实施受污染土壤安全利用管理，需制订执行土壤环境风险管控标准值，初步识别受污染土壤的环境质量是否符合特定土地利用方式的要求。实施高风险污染土壤的治理与修复，需要针对特定污染土壤，制订执行污染土壤修复标准值。综合国际上的普遍做法，应针对陆生生态和人体健康等不同的保护目标、不同土地利用方式，分别制定土壤环境标准值^[2-4]。综合考虑当前我国土壤环境监管的主要任务，急需制定服务于土壤环境质量保护、污染土壤安全利用和污染土壤治理与修复的土壤环境标准值体系。

2.2 服务土壤环境保护管理的土壤环境质量保护标准值

制定目的与管理应用。土壤环境质量保护标准值是旨在遏制人为活动造成土壤环境质量恶化，防止污染物进入并在土壤中累积，保护土壤环境质量处于初始状况（背景值水平）的土壤中污染物的含量限值。土壤环境质量保护标准值是可持续土壤环境保护与监管的目标。该标准值与其他标准值的关系见图 1。部分发达国家制定有此类标准，如比利时制定发布的土壤背景值标准（background values）作为有关法律生效后污染土壤的修复目标值^[5]，捷克根据土壤背景数据的95%分位值，制订了旨在保护土壤环境质量的土壤污染预警值（precautionary values）^[6]。

适用范围与制订方法。土壤环境质量保护标准值适用于未受污染土壤环境质量的可持续利用与保护，包括国家土壤环境保护区域的建设与评估、农用地等土壤环境质量状况评价、土壤环境功能区划和规划、土壤环境保护目标考核等土壤环境保护与监管活动。标准值主要依据土壤环境背景值调查数据和研究成果，以土壤环境背景值顺序统计参数值为参考，综合考虑不同地区或行政单元土壤环境背景值的空间分异性，技术、经济可行性以及土壤环境监管的实际需要综合确定。

超标含义及其监管措施。超标表明污染物进入并在土壤中积累，但并不一定已经产生显著风险，应加强土壤环境质量的监测，严格土壤污染源的监管；未超标表明土壤中污染物未出现累积，土壤环境质量处于环境背景水平。

2.3 服务土壤安全利用管理的土壤环境风险管控标准值

制定目的与管理应用。土壤环境风险控制标准值旨在保障特定利用方式下受污染土壤的安全利用，初步筛查土壤污染风险，决定是否启动土壤污染调查和风险评估的含量限值。标准值是开展土壤污染调查和风险评估的启动值，而不是人为活动导致污染物在土壤中累积允许达到的最高含量。该标准值与其他标准值的关系见图 1。

适用范围与制订方法。土壤环境风险控制标准值适用于特定利用方式下土壤污染风险、关注污染物及污染区域的识别与筛查、土壤环境质量适宜性评价、受污染土壤的安全利用监管等。土壤环境风险控制标准值采用风险评估方法制订，标准值制订应考虑住宅、工业、农业等不同土地（土壤）利用方式下的敏感人群及暴露特征，根据可接受风险水平外推确定。

超标含义及其监管措施。超标表明土壤污染可能对人体健康、陆生生态或其他敏感受体产生显著的危害风险，应要求开展进一步的污染调查与风险评估，根据评估结果提出可能的风险控制措施，如针对农用地土壤的种植制度调整，土壤污染物生物有效性调控，以及针对住宅和工业用地土壤中污染物的扩散迁移风险控制措施、治理修复工程等。

2.4 服务治理与修复管理的污染土壤修复标准值

制定目的与管理应用。污染土壤修复标准值是旨在保障特定高风险污染（地块或场地）土壤经治理与修复后可以安全利用，满足特定土地利用方式对土壤环境质量要求的土壤中污染物的含量限值。该标准值与其他标准值的关系见图 1。对于特定受污染的土壤，国际上通用的做法是开展土壤环境调查和风险评估，通过评价土壤污染对不同保护目标（人群、生态受体、地下水等）的危害风险，确定特定受污染土壤的修复目标值。美国、英国和澳大利亚等均制订发布了污染土壤风险评估技术方法，用于评估提出特定污染土壤的修复标准值^[7-11]。

适用范围与制订方法。污染土壤修复标准值适用于特定（地块或场地）受污染土壤治理修复后的工程验收与监管。污染土壤修复标准值根据特定土地利用方式、风险评估结果、经济和技术可行性、保护目标等因素综合确定。

超标含义及其监管措施。高风险污染土壤经治理修复后，土壤污染物监测含量低于标准值，认为治理修复后的土壤可在特定利用方式下安全利用。治理修复后土壤中污染物含量超过标准值，表明治理修复未达到特定土地利用方式对土壤环境质量的要求，应继续实施治理修复，直至土壤中污染物含量达标。

3 区分新老污染执行土壤环境标准值 3.1 新老污染土壤含义

为实施严格的土壤环境质量保护监管，有关法律法规颁布生效后，应严格预防和禁止造成新的土壤污染。建议可将法律法规颁布生效日期作为“临界日期”，划分“老污染”（历史性污染）和“新污染”土壤。如调查、监测结果等表明，造成土壤污染的人为活动发生在“临界日期”之前，则将受污染土壤划分为“老污染”；如造成土壤污染的人为活动发生在“临界日期”之后，则将受污染土壤划分为“新污染”。有关法律法规应区别规定造成“老污染”和“新污染”相关方的污染责任，如执行不同的土壤环境标准值，适用不同的监管程序（图 2）。荷兰和比利时等发达国家针对法律颁布生效之前的“历史性污染”和法律颁布生效之后的“新污染”，分别实施不同土壤环境监管制度^[5]。

3.2 针对老污染执行土壤环境风险管控标准值

针对“老污染”土壤，执行基于风险管控标准值的监管程序。“老污染”发生于国家土壤环境法律法规生效之前。当“老污染”土壤中污染物含量超过“土壤环境质量保护标准值”时，可不强制要求立即采取调查或治理修复措施。当“老污染”土壤中污染物含量超过“土壤环境风险管控标准值”时，应要求启动土壤污染调查和风险评估，根据评估结果决定是否需要实施治理修复。对于“老污染”土壤，国家应严格实施“反降级”制度，禁止人为活动造成土壤环境质量持续恶化和降级。

3.3 针对新污染执行土壤环境质量保护标准值

对“新污染”土壤实行恢复至初始质量状况的严格保护制度。“新污染”发生于国家有关法律法规生效之后。当“新污染”土壤中污染物含量超过“土壤环境质量保护标准值”或“土壤环境风险控制标准值”时，土壤环境法律法规应要求启动土壤污染调查，确定土壤污染程度和范围，并要求将土壤环境质量恢复至初始状况，又称特定地块的“土壤环境本底值”。与“老污染”土壤相比，国家应对“新污染”土壤实施更为严格的监管要求，即“新污染”土壤的治理修复应恢复至“土壤环境本底值”，而非“土壤环境风险管控标准值”或特定土壤的修复标准值。此外，对于“新污染”土壤，国家建立与“老污染”土壤类似的“反降级”制度，禁止将“土壤环境风险控制标准”用作土壤中污染物含量的上限，防止人为活动造成土壤环境质量持续恶化和降级。

为配合对“新污染”土壤环境的监管，国家应建立新增农用地和建设用地土壤环境本底调查与建档制度。有关方应按照国家有关技术规定，开展土壤环境背景或本底调查，建立特定地块的土壤环境背景或本底值档案，将特定地块的土壤环境背景或本底值作为识别土壤污染和实施土壤环境监管的依据。未能建立土壤环境背景或本底值的，可参照特定地区的“土壤环境质量保护标准值”对“新污染”土壤实施监管。

4 结论与建议

综上所述，当前构建与《土十条》重点任务和监管制度相匹配的土壤环境标准值体系，制订发布相关标准值，十分迫切和必要。建议：

（1） 按照“分级、分区、分类”的原则构建土壤环境标准值体系，满足不同时期、不同地区和不同利用方式土壤环境监管的需求。“分级”是要制订严格的“土壤环境质量保护标准值”和相对宽松的“土壤环境风险管控标准值”；“分区”是要考虑不同地区土壤环境背景值、理化性质等的差异性，制订发布不同地区的土壤环境标准值；“分类”是要考虑土壤利用方式对土壤环境质量的要求，制订农业、住宅、工业等不同用地方式的土壤环境标准值。

（2） 国家制订发布不同地区的“土壤环境质量保护标准值”，服务于土壤环境保护监管；国家制订发布“土壤环境风险控制标准”，服务于受污染土壤环境的风险管控；国家制订发布污染土壤风险评估等技术方法，支撑特定受污染土壤修复标准值的确定。

（3） 应区别建立“老污染”和“新污染”的监管措施。对于“老污染”土壤，建立基于“土壤环境风险管控标准值”的监管程序，对于“新污染”建立基于“土壤环境质量保护标准值”的更为严格的监管程序。

（4） 建立新增农用地和建设用地土壤环境本底值调查和建档制度。依据有关技术规定，开展土壤环境本底值调查，建立土壤环境本底值档案，作为识别土壤污染、开展“新污染”土壤治理修复监管的依据。

（5） 应针对我国土壤环境中的关注污染物，开展土壤环境标准制修订所需支撑性研究，为土壤环境标准值的合理定值和可行性论证提供科学依据。