2016年，国务院印发了《土壤污染防治行动计划》（以下简称“土十条”）。这是我国土壤环境管理历史上里程碑式的文件。

在中国科学院南京分院院长周健民看来，土壤污染具有长期性、复杂性和潜伏性的特点，所以其修复过程比大气和水污染治理所需技术更为综合、时间更为漫长。

“土壤污染治理面临两大挑战：一是土壤污染的底数不清，我们还没建立起详细而完整的地块污染数据库；二是无论是地方政府还是土壤修复企业对土壤修复的认识还没有完全到位，它们还不理解为何土壤修复要这么久要花这么多钱。”周健民分析。

周健民建议，应尽快开展并完成土壤污染详查，“土十条”提出的浙江省台州市等六大土壤污染综合防治先行区应开个好头，确保辖区的污染土地得到修复并合理利用，为全国其他地区积累经验。

周健民长期从事土壤研究，曾担任中国科学院南京土壤研究所所长和中国土壤学会理事长，目前还是中国土壤学会的名誉理事长、土壤与农业可持续发展国家重点实验室学术委员会主任。

土壤污染底数不清

《中国环境管理》：“土十条”将“开展土壤污染调查，掌握土壤环境质量状况”作为首要内容。过去我们做过哪些土壤相关调查？

周健民：土壤质量包括肥力质量、环境质量与健康质量。我们不仅要保护土壤不受污染，也要不断提升土壤的生产力。

首先，我们开展过两次大规模的土壤质量综合调查。第一次是上世纪五十年代，规模及采集的数据都非常有限，资料也不完整。

第二次是上世纪八十年代初，规模宏大，涵盖了全国所有耕地土壤，资料齐全，其数据获得广泛应用。由于历史的原因，当时对土壤质量还没有完整的认识，普查只关注土壤的基本属性和肥力状况，无法评价其环境质量和健康质量。近三十年是我国土壤耕地利用强度最大的三十年，是人为活动干扰最大的三十年，土壤质量发生了巨大变化，当时所调查的土壤肥力质量已不能反应当前的肥力状况。

此外，在第二次全国土壤普查后，农业部、国土资源部和环境保护部都曾开展过较大规模的土壤资源调查，相继实施了“测土配方施肥工程”、“全国性多目标生态地球化学调查”。

其次，在土壤环境质量调查方面。国土部和环保部在2005-2012年联合开展了“首次全国土壤污染调查”重大专项，并在2013年4月公布了调查结果。

《中国环境管理》：您如何评价这些既往的土壤质量调查？

周健民：这些调查，都从不同的目的出发，以各部门分头设计为主，缺乏全链条的顶层设计。

首先，没有统一的土壤调查和监测方法体系，也没有形成第二次土壤普查那样的调查规模和详尽的数据资料；其次，因为各自为战，同一土壤样品中没有形成完整的土壤质量数据；第三，现在的数据和第二次土壤普查数据及其他数据缺少比对。

因此，我国土壤质量状况的家底仍然不清，对土壤质量演变过程、风险特征及其作用机制缺乏系统认知，土壤安全保障与提升集成技术匮乏。

围绕国家土壤安全战略需求，我们亟需跨部门、跨行业、跨区域的研发布局和协同创新，组织实施系统的土壤质量调查计划，建立土壤环境基础数据库，提升我国土壤科技和信息化管理水平。

《中国环境管理》：您如何评价目前我国的土壤污染状况？

周健民：土壤污染状况是相对的，与我们所订的评价标准有关，我们现在采用的有些指标比一般国际上的标准要高，标准越高，所谓污染的面积就越大。还有些区域，不是污染问题，而是本身背景值就高，一旦土壤环境变化，如土壤酸化等就会增加污染物的活性。对我国总的耕地土壤质量我还是持乐观态度的，大部分土壤都是清洁的，就是污染的区域，大部分也属轻度污染，只要科学利用就没有问题。我们前几年曾做过一个“土壤质量演变规律与持续利用”项目，通过对案例地区野外调查和采样分析，研究了黑土、潮土、水稻土和红壤四大类土壤肥力质量的时空演变、土壤健康质量的空间分异特征，以此揭示我国土壤质量状况及肥力质量演变格局。

对于我国土壤质量既不能高枕无忧，也没有必要恐慌，因为目前我国土壤肥力并没有全面下降，土壤污染也只出现在非常局部的地区。但一些土壤质量指标的变化的确应引起我们的高度关注，如东北黑土的有机质快速下降、土壤的大面积酸化、养分的非均衡化以及污染加剧等。

建议土壤污染调查制度化，实现土壤数据共享

《中国环境管理》：“土十条”提出要以农用地和重点行业企业用地为重点，开展土壤污染状况详查。对此您有什么建议？

周健民：首先，要有科学、合理的调查指标体系。这次详查是以环境质量指标为主，但是也应适当考虑其他质量指标。要科学地设计、选取调查指标，充分考虑土壤类型、土壤的利用方式、土壤生物有效性等对土壤环境质量的影响，确保数据整体上的系统可靠。因为环境指标不是孤立的，与土壤的基本性质方面的指标有着密切关系，所以要尽可能地在污染详查的过程当中囊括这方面的内容，比如说pH值, 就是土壤的酸碱度，再如土壤质地，是黏性的还是沙性的，这些指标对农用地污染物的生物有效性影响特别大。

其次，科学、合理地选取调查密度。不要拘泥于网格化调查密度的设计，粗旷地、不加区分地加大网格密度。要在充分考虑土壤类型、土壤利用方式、生物有效性等指标的基础上，科学确定调查的密度。这样做出的调查数据才更加科学、有效。否则仅从网格划分调查密度，可能会漏掉一些小型的特殊土壤地块，也容易造成调查费用的浪费，比如有的地区由于土壤相似度高，网格可以适当疏一些。此次污染详查在网格调查的方法上，除了加大调查密度外，还应考虑不同地块的土壤类型和基本性质、土壤的利用方式等。

第三，根据现实的紧迫程度和财力水平，确定合理的调查范围和调查时间表，分地区、分批次推进土壤污染详查工作。污染详查应区分优先顺序。从重点区域来看，可以先从粮食主产区和京津冀、长三角、珠三角三大经济区域做，既要有耕地的污染详查，也要有城市建设用地的污染详查，当然像江苏这样的省份同样也是粮食主产区，应该两类详查同时并重。

从时间上来看，“土十条”提出“2018年底前查明农用地土壤污染的面积、分布及其对农产品质量的影响；2020年底前掌握重点行业企业用地中的污染地块分布及其环境风险情况”，但这只是近期目标。

我建议要有一个长期的制度化的安排，土壤质量在不断变化，每隔一个时期（如20或30年）就要进行一次包括土壤环境质量在内的土壤普查，建立可靠的数据系统。在两次土壤普查间隔之间，可选择典型土壤类型、典型区域进行一些专项调查和进行动态监测，及时发现问题，修正数据信息。

第四，建议成立土壤污染调查组织委员会或领导小组，直接领导土壤污染详查。“土十条”提出，由环保部牵头，财政部、国土资源部、农业部、国家卫生计生委等参与，地方各级人民政府负责落实。下一步应明确具体的协调合作机制，彻底改变此前各自为政、各行其是的局面，统一方法、统一标准，实现数据共享，推动土壤资源科学管理利用，改善土壤环境质量。

《中国环境管理》：根据“土十条”，土壤污染调查由地方政府负责落实，划为地方政府的事权。您认为，这种事权划分是否恰当？

周健民：我认为，这种安排是合理的。但前提是中央政府在技术上、时间上要有统一要求，统一部署，统一监督。在技术上，国家应提供统一的技术指导方案，统一调查标准和口径，设置一个最低的详查要求。在此基础上，有条件的地方可以做得更好。在时间上，国家也应设置一个时间表，让各地根据自身情况合理、自主安排进度，同时确保及时完成。

在调查费用支出责任上，中央拿多少钱，地方上拿多少钱，这个要明确。为了防止某些地方政府人为地干预污染数据，淡化污染或者拔高污染程度，国家应建立对地方详查结果的检查、抽查制度，确保调查数据准确。

每一块耕地都应安全利用

《中国环境管理》：“土十条”第三条提出实施农用地分类管理，按污染程度将农用地划为三个类别，未污染和轻微污染的划为优先保护类，轻度和中度污染的划为安全利用类，重度污染的划为严格管控类。为什么中度污染农用地仍划到安全利用类呢？

周健民：这是根据此前的《农用地土壤环境质量标准》确定的，这一标准目前处于修改过程中，正在向公众征求意见。“土十条”提出，2017年底前，发布农用地土壤环境质量类别划分技术指南。

我们国家人多地少，土壤资源非常宝贵，不能轻易放弃利用，同时我们也要防止有人利用土壤污染的借口，随意改变土地性质，将农用地转化为建设用地。另外，我国土壤污染评价标准订得比较高，也没有详细考虑土壤类型和利用方式，有些所谓污染的土壤，污染物的有效性也可能很低，其中大部分都是可以科学利用的。

所以《农用地土壤环境质量标准》采取了“边利用、边修复”的原则，对轻度和中度污染的土地，结合当地主要作物品种和种植习惯，制定实施受污染耕地安全利用方案，采取农艺调控、替代种植等措施，降低农产品超标风险，实现安全利用。同样一块污染的土地，种植不同的作物其对污染物的敏感性不同，可以通过农作物品种的选取控制农产品质量。比如同一个地块种植这个品种，其产品对人体可能是有害的，而选另外一个品种，其吸收的污染物可能就很少，它的产品就是安全的。我们也可以选择种植不直接食用的经济作物。与此同时，我们还可以采用一些耕作管理措施，如水分管理，合理选择肥料品种，施用石灰等都可以降低污染物的生物活性，使土壤得到科学利用。

但是必须注意的是，科学利用农用地的前提是要加强政府对农作物的监管，确保农产品符合国家相关检测标准才能上市。

《中国环境管理》：“土十条”提出的一个主要指标就是，受污染耕地安全利用率2020年达到90%左右、2030年达到95%，到2020年，轻度和中度污染耕地实现安全利用的面积达到4000万亩。您如何评价这一工作目标。

周健民：我认为，轻度和中度污染耕地时刻都要考虑安全利用。从长期来看，我们的目标就是要使所有耕地都能达到安全利用，不出问题。当然，我们要有信息和技术上的支撑和保障，要非常清楚哪一块土地是污染的，污染到什么程度？每一块土地的质地如何？怎么利用？只有掌握这些数据信息，才能进行精确监控和管理。每一块土地都要有一个详细的数字档案，这样才能确保耕地的环境质量安全。

《中国环境管理》：农地污染还涉及一个深层次的问题，农业的增产目标与农地的环境质量保护存在一定冲突。农业多年连增背后一个重要原因是化肥和农药的大量使用，造成了农地的严重污染。应如何解决这一问题？

周健民：“土十条”对这个问题提了一句，“避免因过度施肥、滥用农药等掠夺式农业生产方式造成土壤环境质量下降”。

首先谈谈化肥。有的人说不用化肥，这违反了常识。如果不用化肥，一半国人都要挨饿。化肥对我们国家来说是必不可少的。现在农产品的产量有50%甚至更多都需要依赖化肥，所以化肥不能不用。

我们强调的是合理使用化肥，不能盲目地用，施用过多化肥，植物其实并没有完全吸收，造成了周围环境的污染。

另外，值得注意的是“土十条”还特别提到了增施有机肥。但是如果控制不好的话，有机肥比化肥对土壤污染的影响更大。因为有机肥里面成分更复杂，可能包含一些由牲畜粪便带来的抗生素、激素和其他污染物，从而给土壤带来新的污染。因此，有机肥也必须合理使用，并要加强监管，不能盲目增施有机肥。

其次谈谈农药。我们农药的使用总量现在的确很大。破解这一问题的关键当然要靠科学，但同样在于管理和监督。很多问题不是科学问题，而是管理问题。比如说化肥该用多少？农药在什么时候喷？喷完了以后什么时候农产品才能够上市？养殖业中抗生素是可以用，但用了多长时间以后，才能够进行屠宰？这些都应该有科学、合理的规范。

谁来负责土壤修复

《中国环境管理》：农用地污染治理的责任主体怎么界定？

周健民：谁污染、谁负责是基本原则。具体情况要区别对待。如果农用地污染是当地的污染企业的排放所致，那么污染企业要负责。如果是农用地污染是由于本底值自然就高或者土壤酸化引起的，那么这些问题恐怕就要应由地方政府来负责了。有些情况可能出现叠加，那就需要在地方政府和企业之间合理分配责任。一般情况下，现在出现的污染比较好界定，历史遗留的问题则比较难界定。

《中国环境管理》：“土十条”提出，按照“谁污染、谁治理”原则，造成土壤污染的单位或个人要承担治理与修复的主体责任。责任主体灭失或责任主体不明确的，由所在地县级人民政府依法承担相关责任。现在很多地方的基层财政都很紧张，未必有能力承担责任，怎么办？

周健民：这要看土地的用途。如果是非公益性建设用地，解决方法相对简单。地方政府可以通过土地出让的方式，交易双方直接把土壤治理和修复的价格考虑进去，在合同中约定修复方的责任和义务，可以由出让方承担，也可以由受让方承担，其关键在于土地交易价格的确定，通过市场经济手段把土壤修复成本内化到土地交易价格当中去。将修复成本算进去，可吸引社会资本的进入。

如果是公益性建设用地，那只能由政府去承担责任，所在地的地方政府实在拿不出来，可以向上一级政府申请看能否支持，同时也可考虑在土地交易中提取一定的比例，建立土壤修复基金等。

土壤修复产业面临的最大挑战

《中国环境管理》：今年环保部司局调整，按照环境介质改设了土壤环境管理司等三个业务司。您如何评价这一改革？对”土十条”的实施将产生哪些影响？

周健民：按照环境介质设置司局，能够提高环境管理的专业性、针对性和协同性。这种改革肯定会推动”土十条”更好地落地，但我们也必须看到，土壤环境管理司及其他相关部委业务司局的力量毕竟是有限的。因此，我们必须推动土壤环境的信息公开、社会监督和公众参与，只有动员更多的社会力量参与，才能推动土壤环境质量的改善。

这些内容在“土十条”里面也有提及，但不够细化。以信息公开为例，“土十条”提出，根据土壤环境质量监测和调查结果，适时发布全国土壤环境状况。各省（区、市）人民政府定期公布本行政区域各地级市（州、盟）土壤环境状况。

问题在于，土壤环境状况公布到什么程度？哪些内容可以公开，哪些不可以公开？如果不公开的话，是完全不公开还是设定权限分级别公开？我希望未来这方面可以做得更好，切实发挥信息公开和公众参与的作用。

《中国环境管理》：土壤修复产业从2012年以来，一直备受资本市场关注。您如何看待这个行业的技术储备和市场前景？

周健民：从技术储备来看，我们当然还远远不够。我们有些技术做做试验还可以，拿到社会上就会发现受限于成本和期限等实际因素，无法在产业上推广。

但这并不是土壤修复产业面临的最大挑战，土壤修复产业面临的一个更大挑战在于，无论是地方政府还是企业，对于土壤修复的认识还不到位。

他们不了解土壤修复的难度有多大，怎么土壤修复要花这么多钱？实际上，这是由于土壤污染的特点所决定的，一旦污染就很难修复，就要付出沉痛代价，就要花费很长时间。其修复过程比大气和水污染治理所需技术更为综合、时间更为漫长。所以我们才特别强调土壤污染防治，一定要以防为主。

现在中国的土壤修复产业才刚刚起步，未来等大家习惯了，不再奇怪为什么花这么多钱来做土壤修复时，土壤修复市场才能真正爆发出来。对现在的修复产业既要引导鼓励，也要严格监管，逐步建立行业发展规范，避免恶性竞争。