引言

2015年4月，财政部、环保部联合印发《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》，在水污染防治领域扎实推进PPP（Public-Private-Partnership）模式。PPP模式概念广泛，DBO就是其中之一^[1]。DBO是许多发达国家多年来普遍采用的一种主流项目模式，遍布交通、污水处理、供水、海水淡化、固废处理等领域，在国内已经被应用于天津滨海新区汉沽营城污水处理厂^[2]、天津逸仙园污水处理厂^[3]、安徽环巢湖生态示范区36个乡镇污水处理厂、福瑞得皮革工业有限公司废水处理工程、湖南津市西毛里湖流域5个乡镇生活污水处理工程等项目中。

2015年4月，国务院印发《水污染防治行动计划》，提出“以改善水环境质量为核心”、“坚持政府市场协同、注重改革创新”的总体要求。本文尝试开展DBO模式在污水处理行业的应用研究，分析DBO模式在污水处理行业应用的适用领域与适用条件、优点与推行路径，希望通过项目模式创新解决污水处理行业的问题，促进污水处理行业健康发展，促进《水污染防治行动计划》目标的实现。

1 DBO模式定义与特征

DBO（Design-Build-Operation）模式是指承包商通过竞争取得将某设施（公共设施或非公共设施）的设计、建造和长期运营整合在一起的合同，承包商负责项目的设计和建造，并在项目建成后独立进行设施的运营，从运营中获得投资回报和合理利润，合同期满后，资产运营权交回项目业主手中。

DBO模式具有如下特征：①组织框架简单，责任主体单一。DBO模式参与方主要有项目业主和承包商。虽然承包商可以是一个独立公司，也可以是由设计公司、运营公司、工程公司、设备供应公司组成的联合体，但是项目设计、建设、运行过程中的责任均由DBO 承包商负责，责任主体单一。②承包商无须负责投融资，项目投融资由项目业主负责。③承包商仅仅拥有运营和维护权，项目业主拥有项目所有权。④项目的设计、建设和运营通过一次招标完成。⑤承包商回收资金的唯一方式是项目业主的付费。

2 污水处理行业发展趋势与问题 2.1 城镇生活污水处理

截至2014年年底，全国累计建成城镇污水处理厂3717座，污水处理能力1.57亿m3/日，其中，已有651个设市城市建有污水处理厂，占城市总数的99.1%，累计建成污水处理厂2107座，形成污水处理能力1.29亿m3/日，已有1402个县城建有污水处理厂，占县城总数的86.9%，累计建成污水处理厂1610座，形成污水处理能力0.28亿m3/日^[4]。2014年年底，全国城市污水处理率达到90.18%，县城污水处理率为82.11%^[5]。根据《水污染防治行动计划》，到2020年，城市污水处理率和县城污水处理率预计分别达到95%和85%。未来五年，城镇污水处理空间已非常有限。

未来，城镇生活污水处理厂主要以中、小型规模为主。目前，大部分城镇均有污水处理设施，未来新建污水处理设施应主要为了弥补已有污水处理设施能力的不足，加上未来对于中水回收利用的便利考虑，未来新建污水处理设施应主要以中、小型规模为主。

中、小型城镇生活污水处理厂的经济性一般较差，运行单价较高，污水处理收费难以覆盖运营成本。当前城镇生活污水处理厂的投资与运行未较多地考虑污泥，污水处理收费中也未包含污泥处理处置费用。随着《水污染防治行动计划》的实施，未来新建项目需要考虑污泥的处理处置，势必会增加建设投资并提高运营成本，污水处理费更难以覆盖运营成本。中、小型城镇生活污水处理厂急需通过创新来解决经济困境。

2.2 乡镇生活污水处理

目前，全国建制镇生活污水处理率不足20%^[6]，大部分乡镇生活污水仍处于直排状态。《国家新型城镇化规划（2014—2020）》提出，到2020年，全国重点镇污水处理率将达到70%左右。乡镇生活污水处理将是污水处理行业一个重要市场。

乡镇污水处理厂规模较小，日处理规模在几百吨到上千吨，单位建设成本和运营成本相对较高，加上污水处理费收费难的问题，乡镇污水处理整体市场化程度不高，建设和运营主要依靠政府财政资金。

目前，乡镇污水处理厂的运营尚存在诸多问题，包括管网建设滞后，设计不合理，运营成本过高，建成后闲置、技术管理人员不足、运行管理不善等。

2.3 村庄生活污水处理

目前，村庄污水处理仍然不足10%^[7]。根据《水污染防治行动计划》，到2020年，全国将新增完成农村环境综合整治的建制村13万个，若按照一个建制村50万元的污水处理设施投资计算，未来5年，全国将有650亿元左右的市场空间，平均每年约130亿元。

村庄生活污水处理具有面广、项目小等特点，缺乏投资吸引力，主要以财政资金为主。从2008年至2014年年底，中央财政累计安排315亿元专项资金用于农村环境综合整治，覆盖5.9万个村庄^[8]，村庄生活污水处理是支持内容之一。

当前，农村生活污水处理设施面临建设质量不高、建成后运行管理不好、运行效果不明显等问题，亟待解决。

2.4 工业企业废水治理

2015年1月1日，史上最严的《中华人民共和国环境保护法》开始实施，工业企业废水排放的违法成本加大，废水处理设施的建设质量和管理趋于严格。

工业废水治理投资主要以企业自有资金为主。图 1列出了2000—2013年工业废水治理完成投资与工业增加值增长率变化情况^{[9, 10]}。2001—2007年，随着工业经济的快速发展，工业废水治理投资稳步增加。2008年之后经济增长速度放缓，工业增加值增速下降，2009年和2010年，废水治理投资呈现负增长态势。随着经济形势的好转，2011年，工业废水治理投资又开始增加。2012—2013年，工业废水治理投资稍微下降。可见，工业废水治理投资与工业经济的发展密切相关。随着经济发展步入新常态，工业废水治理领域未来每年投资在150亿元左右，占据污水处理行业重要市场。

3 污水处理行业应用DBO模式的适用领域与适用条件 3.1 DBO模式适用领域

污水处理行业中城镇、乡镇和村庄生活污水处理及工业企业废水治理等四个领域应用DBO模式具备可行性，满足DBO项目的内在要求。

首先，项目设计与建设有一定的难度、非标准化。解决项目设计、建设质量问题是DBO模式得以发展的重要因素。对于污水管网等标准化项目，设计和建设已经非常成熟和标准化，采用传统建设模式能够提供良好的产品和服务，没有必要采用DBO模式。对于污水处理项目，技术和工艺需要综合考虑进水特点、出水水质要求、土地资源及环境条件等各种限制因素，属于非标准化项目，设计难度较大，需要运营来检验项目设计和建设质量，因此适合将运营与设计和建设打包在一起招标。

其次，项目需求明确，责任边界清晰。DBO项目一般是在完成可行性研究之后开展招标，若项目的规模和水质要求不明确，则很难定价，也就没有了标的，无法开展招标。若项目责任边界不清晰，实施过程中责任较难以界定，采用DBO模式也有一定的难度，如工业园区污水处理厂项目，污水处理厂建设时，通常园区尚处于招商阶段，入住工业企业尚不完备，污水处理厂进水水质充满不确定性，加上承包商难以掌控工业企业废水预处理效果，导致园区污水处理厂出水超标的责任难以界定。对于城镇、乡镇和村庄生活污水处理项目及工业企业废水治理项目，完成可行性研究之后，项目建设地址、建设内容与规模、进出水水质均已经确定，项目需求非常明确，责任边界较为清晰。

此外，项目运营服务质量和成本容易监测。DBO项目在实施过程中，运营期费用会根据连续监测的运营服务质量和成本在承包商报价基础上做出适当调整，若运营服务质量和成本不易被监测，则没有了调价基础，也就不适合采用DBO模式。对于城镇、乡镇和村庄生活污水处理项目及工业企业废水治理项目，服务质量可以根据进出水的水质、水量进行判断，成本也方便监控。

3.2 DBO模式适用条件

虽然DBO模式应用在城镇、乡镇和村庄生活污水处理及工业企业废水治理领域具备可行性，但并不是所有项目均适用，必须满足以下几个外部条件：

（1）可靠的建设资金来源。根据DBO模式特征，承包商无须承担DBO项目的投融资，因此可靠的建设资金来源是实施DBO模式的首要条件。

（2）稳定的运行费用保障机制。DBO承包商的运行费用需要项目业主支付，稳定的运行费用保障机制能够降低DBO项目风险，是确保DBO项目顺利实施的必要条件。

（3）急于改善的区域水环境质量及严格的环保设施运行需求。受于欧盟城市污水处理指令和提高都柏林海湾海水水质的压力，爱尔兰都柏林市采用DBO模式新建一座市政污水处理厂，保证项目在运营阶段能够最大程度地发挥其环境效益^[11]。相比传统模式，DBO模式能够提供更好的产品和服务质量（具体分析见第4节），确保污水处理项目稳定达标。为了发挥DBO模式的优点，避免资源的浪费，DBO模式应该应用在水环境质量急于改善的区域或环境敏感区域以及对环保设施运行效果要求严格的情况下。

4 污水处理行业应用DBO模式的优点 4.1 项目层面

污水处理项目采用DBO模式具有以下优点：

（1）提高项目建设和运营质量。天津汉沽营城污水处理厂采用DBO模式提高了项目质量，实现了项目可靠性最大化的建设目标 ^[12]。DBO模式促使承包商着眼于长远利益和运营收益，承包商会充分利用其专业知识来设计项目，注重项目建设质量，保证项目运营阶段的顺利进行，因此，DBO项目通常拥有较好的建设和运营质量，项目更加可靠。

（2）节约项目成本。据Water World 对22个污水处理DBO项目的调查，在全生命周期内DBO项目能够平均节省26%的项目成本^[13]。相比传统建设模式，DBO模式能够减少项目整体支出，节约运营成本，原因在于，DBO模式能够激发承包商创新技术和管理手段，提高经营效率，降低能耗，从而降低项目成本。例如，美国佛罗里达州李县的污水处理厂，运营企业通过一半以上的裁员大幅度降低了运营成本^[14]；天津汉沽营城污水处理厂项目，单位能耗比城市污水处理厂平均水平低20%，大大降低了运营成本^[15]。

（3）缩短项目建设周期。DBO模式强化了项目执行的统一指挥，加强了承包商对项目设计、工程进度、资金安排、物质供应、工程质量等方面的统筹安排和控制，能够保障项目建设周期^[12]。

（4）提高项目抗风险能力。项目投融资由项目业主负责，承包商专注于技术和管理。承包商承担除不可预见或极端事件风险之外的一切一般风险。项目业主和承包商分别承担其能够积极应对的风险，风险分担和应对会更加合理，相比具有融资功能的PPP模式，DBO项目的抗风险能力较强。

4.2 行业层面

DBO模式能够给污水处理行业带来行业利益，包括：

（1）解决污水处理行业面临的诸多问题。因为DBO模式能够提高项目设计和建设质量，提高运营效率，使得项目更加可靠，所以DBO模式能够解决当前乡镇污水处理设施设计不合理、运行管理不善等问题，解决村庄污水处理设施建设质量不高、建成后运行管理不好、运行效果不明显等问题，提高工业企业废水处理达标率，满足趋于严格的环保要求。

（2）促进先进实用技术和管理经验的应用。DBO模式有助于项目业主建立有前瞻性的项目成本，有利于通过竞争性环节引入先进实用技术和管理经验。例如，爱尔兰都柏林市污水厂通过DBO招标，引入了创新的技术，解决了污水厂土地资源不足的问题^[16]。

（3）提高行业整体技术水平和运营管理水平。DBO模式能够有效地吸引有经验的承包商^[17]。只有拥有核心技术、注重项目质量和运营管理效率的承包商才能得以发展壮大。DBO模式促使“良币”驱逐“劣币”，提高行业整体技术水平和运营管理水平。

5 DBO模式的推行路径 5.1 开展实施试点

目前，国内污水处理行业DBO项目案例较少，缺乏经验总结。建议在城镇污水处理、乡镇污水处理、村庄污水处理、工业企业废水治理等领域分别选择代表性项目开展DBO模式试点。通过试点总结模式示范的经验和问题，为后续DBO模式推广提供参考。

5.2 制定行业规范

目前，DBO项目实施尚与国内基本建设程序部分规定相冲突^[4]，需要通过行业规范统一解决这一问题。因此，建议结合国内污水处理行业特点，制定出操作性较强的行业规范，对DBO模式实施程序、实施内容、实施主体、招投标及评标关键环节等进行约定。行业规范能为地方政府和业主构建准确、快速了解DBO模式的途径，规范DBO项目的实施，提高DBO模式实施效率。

5.3 加强宣传和推广

DBO模式在国内应用时间不长，尚未被政府及市场所熟知。推广DBO模式必须让潜在的应用者对该模式有足够的认知。因此，建议开展DBO模式的宣传，增进政府及市场对DBO模式的认知。同时，建立公开、高效的信息发布渠道，发布DBO模式应用的成功案例。

5.4 颁布政策文件

在总结试点经验基础上，出台推进污水处理行业DBO模式实施的政策文件，明确规定在DBO模式适用领域、适用条件及政府投资项目中的应用比例，鼓励工业企业积极采用DBO模式。

6 结论

未来污水处理行业将面临的形势：一是城镇生活污水处理厂的发展空间有限，新建项目规模主要以中、小型为主，污水处理费难以覆盖运营成本，急需通过创新解决经济困境；二是乡镇和村庄生活污水处理成为污水处理行业主要市场，建设和运营资金仍以政府财政资金为主，在项目设计、建设和运营方面存在的诸多问题亟待解决；三是工业企业废水处理设施的建设质量和管理趋于严格，治理资金仍以工业企业自有资金为主，占据污水处理行业重要市场。

城镇、乡镇与村庄生活污水处理、工业企业废水治理等污水处理领域具有设计与建设非标准化、项目需求明确、责任边界清晰、项目运营服务质量和成本容易监测等特点，采用DBO模式具有可行性。当项目有可靠的建设资金来源、稳定的运行费用保障机制、急于改善的区域水环境质量及严格的污水处理设施运行需求时，则适合采用DBO模式。采用DBO模式，可以提高这些项目的建设质量和运营质量，节约项目成本，缩短项目建设周期，提高项目抗风险能力等。同时，在行业层面，能够解决领域内面临的项目设计不合理、建设质量不高、运行费用高、运行管理不善、闲置等诸多问题，可以促进先进实用技术和管理经验的应用，提高行业技术和整体运营管理水平。

因此，建议政府推进DBO模式在污水处理行业的应用。首先，在城镇、乡镇与村庄生活污水处理、工业企业废水治理等领域开展实施试点。其次，借鉴试点结果，制定污水处理行业实施DBO模式的行业规范。再次，加强对DBO模式的宣传和成功案例的推广。最后，在总结试点经验基础上，颁布推进DBO模式实施的政策文件。