引言

大气污染是由于人民的生产活动和其他活动，向环境排入有毒、有害物质和能量，使其物理、化学、生物或者放射性等特性改变，导致环境质量下降，进而危害人体健康、生命安全或者财产损害的现象^[1]。兰州地处高原盆地，大气污染曾是久治不愈的顽疾。自2011年底以来，在甘肃省委、省政府的领导下，兰州市委、市政府立足于“老工业基地、老大难问题、老观念束缚”等现实背景，突出问题导向，将大气污染治理作为最大的民生工程和政治工程，运用法律、科学、经济、行政等综合手段实施污染治理。经过近年来的探索和努力，兰州市成为全国环境空气质量改善最快的城市。截至2015年12月16日，兰州市空气质量新标达标的总天数达到250天，完成月度和年度排名退出全国十大重污染城市行列的目标任务^[2]。兰州治污的经验，既是政府环境管理的经验，也是国家治理体系和治理能力现代化的经验。从某种意义上，“兰州经验”还是地方环境法治的一种尝试。目前，“兰州经验”正在不断完善，有望从个性化、地方化的经验上升为常态化、法治化的制度和运行机制。

1 “兰州经验”为生态文明建设提供了经验和借鉴

党的十八届三中全会强调要把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，并提出了“五位一体”的制度设计框架。生态文明建设重要地位在我国的确立，是由我国社会发展所处的历史阶段特点、经济发展与资源环境关系的现状、全社会对“天、地、人”和谐关系重要性认识的深化、执政党对中国未来发展的战略选择与定位决定的^[3]。

1.1 当前阻碍生态文明建设的难题

自党的十八大将生态文明建设列为“五位一体”建设的重要内容后，党中央和国务院出台了一系列的重大决策，对生态文明建设的目标、路径进行了规划和部署，体现出对人与自然关系的认识达到了一个崭新的高度，生态文明建设正在向纵深发展。但是，在建设生态文明过程中，也存在着很多阻碍生态文明建设的难题。

笔者认为，当前阻碍生态文明建设的难题主要有：第一，最大的压力是发展。作为最大的发展中国家，中国急需发展，而发展就意味着更多的资源耗费和更多的污染排放，如何协调好环境保护和经济发展的关系，是生态文明建设中的重要内容。第二，最大的阻力是利益。包括来自于企业追逐利益最大化的阻力以及地方政府为追求GDP和财政收入最大化而带来的阻力，这些阻力导致环境法上的义务和责任难以得到落实，阻碍了生态文明建设的进一步发展。第三，最大的困难是能源结构和产业结构。当前，我国的能源结构仍然以煤为主，产业结构还比较偏重，这就大大增加了生态文明建设的难度。

1.2 “兰州经验”为我国生态文明建设提供的经验

笔者认为，“兰州经验”之所以能成为一种经验，在于其比较有效地克服了这些难题，在大气污染治理领域取得了显著效果，为我国生态文明建设提供了很好的经验借鉴，主要体现在以下三个方面。

第一，较好地平衡了经济发展与环境保护的关系。兰州市坚定地抛开“治理污染影响经济发展”的顾虑，树立了既要金山银山，更要绿水青山的理念，克服了“发展账”与“环保账”之间的矛盾。经过四年来的扎实工作，按照《环境空气质量标准》(GB3095—2012)评价，兰州市2013年达标天数193天、2014年达标天数247天(以上为环保部审核后数据)，2015年达标天数252天，同比增加5天，比2013年增加59天；重度以上污染天气逐年递减^[4]。与此同时，经初步核算，2015年，兰州市实现地区生产总值2095.99亿元，按可比价格计算，比上年增长9.1%，绝对量占全省比重达30.86%，比上年提高1.59个百分点^[5]。兰州市出现了经济总量持续增加，污染物排放持续下降的良性循环，达到了环境治理与经济发展双赢的效果。

第二，勇于打破来自于利益的阻力。在大气污染治理的过程中，政府所采取的一些刚性举措必然触动一些单位和群体的利益，兰州市积极能动地发挥属地化管理的职责，把治理的重点聚焦到高污染企业上和排放强度较大的电力企业上，并通过信息公开、驻厂监督、24小时巡查、环保司法等手段，极大地打破了企业追求经济利益最大化的阻力，较好地落实了环境保护的义务和责任。同时，针对污染治理可能对民生带来的影响，注重做好政策风险评估、舆论引导、财政补贴等工作，使大气污染治理既取得了实效，也充分保障了群众利益。

第三，抓住了能源结构和产业结构调整这一关键环节。中国的能源结构可以用“富煤、贫油、少气”来形容。化石能源消费占中国整体能源结构86.2%，其中高排放、高污染的煤炭占了58.5%，石油占17.7%,天然气仅占4.7%，而低污染的水电、核电、风电仅占9.1% ^[6]。随着能源需求量的日益增长，化石能源在很长一段时期内对中国的经济发展起到了支撑作用，但是也产生了严重的环境问题。虽然，煤炭在能源消耗中的比例不断下降，但在我国一次能源生产和消费中仍处于主导地位，燃煤所产生的烟尘和二氧化硫是主要的大气污染物。因此，要想从根本上改善大气环境，就必须优化能源结构使其更科学合理。

在产业结构方面，我国工业化进程导致的重工业占比过大，这是产生大量工业废气排放的另一个主要原因。虽然政府不断强调要调整经济结构，提高消费在GDP中的比重，但事实上投资占比仍然持续上升，高耗能、高污染的重工业占的比重呈上升趋势，单位工业产出的能耗和由此带来的空气污染是服务业的4倍，重工业的单位产出能耗和由此带来的空气污染是服务业的9倍^[7]。

改革开放以来，中国经济的粗放型增长导致了资源的日益枯竭和生态环境恶化，现已到了不得不改变“以环境换增长”发展模式的关键时刻。产业结构调整是协调经济可持续发展和环境保护的关键路径。调整产业结构，不仅能够提高技术密集型、知识密集型产业的比重，促进技术进步，扶持新兴产业，也能够降低高污染、高能耗产业的比重，鼓励环境技术研发和清洁生产设备投资，从源头上控制污染的产生和排放^[8]。近年来，我国节能减排工作虽然取得了明显成效，但以“高投入，高耗能，高污染”为主的产业结构并未有实质性改变。面对日益严重的环境问题，产业结构调整成为促进经济发展方式转变的关键路径。

兰州市抓住了改善能源结构和产业结构调整这一关键环节，针对造成大气污染的产业和能源结构不尽合理、地理地貌特殊、生态环境脆弱、机动车快速增长四大成因，邀请全国知名专家开展污染成因及防治对策研究，对大气颗粒物来源进行解析、找准“病根”后，重点采取减排、压煤、除尘、控车、增容等综合措施，能源结构日趋合理，而产业结构也正在稳步优化。

2 “兰州经验”体现了国家治理现代化的核心价值理念

国家治理体系和治理能力现代化是十八届三中全会提出的新的重大命题,这一命题是我国在社会转型的时期进一步推动国家治理体系转型的战略决定，是改革我国治理方式和手段的重要途径。“兰州经验”体现了国家治理现代化的公共性、共治性、有效性等核心价值观，初步显示出国家治理体系和治理能力现代化的强大力量。

2.1 “兰州经验”体现了国家治理的公共性

权力的配置与运行是现代国家治理体系的基础和核心。在现代国家，公共权力的配置与运行，应当遵循公共性原则，促进公共福利的最大化。从一般意义上看，公共性的增长会带来国家治理能力的提升，同时，国家治理能力越高，越有助于公共性这一价值目标得到实现^[9]。政府因为实现其公共目标、维护其公共利益而建立，这也是政府公共性的起源，虽然不同时代、不同背景对政府公共性的外部特征有不同要求，但实现正义、提供公共物品却是所有政府公共性的公共内容^[10]。政府角色及其管理方式的现代转型，是现代化进程的重要组成部分，也是现代国家治理体系建构的核心问题^[11]。

在兰州大气污染治理的过程中，市委、市政府秉承公共权力的公共性理念，以人民利益为本，通过制定地方环境立法体系、政策体系和规则体系，依托于高效的环境管理运行机制，在短时间内就实现了大气质量的根本改善，向民众提供了优良的环境质量这一最大的公共物品，实现、维护和增进了公共利益。

2.2 “兰州经验”体现了国家治理的共治性

现代国家治理要求形成多元主体参与、多种手段协调作用的共治格局，而环境保护则更集中地体现了国家治理的共治性要求，环境保护的好与坏，更是国家治理是否实现了良好共治的集中反映。

关于主体的共治性。在国家治理体系中，不仅包括政府（尽管政府仍是主要的治理主体），而且也包括市场、社会组织、公民等，治理主体在治理体系中各施其职，各归其位，实现从单一主体的社会管理向多元主体共治的国家治理体系转变^[12]。治理理论强调治理主体的多元性，即强调与国家的公共事务相关活动的主体是多元的。体现在环境治理工作中，政府就应适当放权，使不同的治理主体都能平等地参与到国家社会事务中来，这样才能达到理想的治理效果。

关于方式的共治性。现代国家治理方式的选择不仅要考虑其有效性，而且要考虑其正当性和文明性。现代国家治理的基本手段是民主、法治、科学和文化^[13]。与以命令、控制为主的管理不同，治理方式上更注重协商与合作，如行政合同、行政指导等方式。手段的共治性更注重人性化的制度安排，强调社会、公民的主动参与。环境保护要求对山水林田湖等生命共同体进行一体保护，而每一位社会个体、每一家单位，作为污染的排放者，都要首先尽到对环境的义务和责任。这就决定了在环境保护中，以命令和服从为特点的单一的行政管制手段难以有效作用于环境治理的需要。

兰州市在大气污染治理的过程中，实施了有效的社会动员，通过命令强制、经济促导、道德劝诱等多元化的机制，促进社会各方的积极参与，实现了治理主体的多元性，治理手段科学性，营造了良好的治理环境。

2.3 “兰州经验”体现了国家治理的有效性

国家治理现代化的一个重要衡量标准，就是国家治理的有效性，包括中央政府治理的有效性和地方政府治理的有效性两个层面。客观来讲，中国幅员辽阔，区域差异性较大，上下一般齐的统一治理往往难以符合不同地区的经济社会状况，因此，国情决定了地方政府在治理方面应该发挥更大的积极性。通过地方政府开展积极有为的地方治理，可以有效地解决经济社会发展当中的问题，最大限度调动当地的经济社会发展活力，为地方的可持续发展奠定基础。

地方政府的有效治理，就是支撑“兰州经验”的重要力量。从实际效果看，地方政府通过实施有效的环境治理，使得环境大幅改善，民众直接受益，民心得到凝聚，服务意识明显增强，发展明显提速，这就为如何实现有效的国家治理提供了一个可资研究的样本。

3 “兰州经验”中值得关注的若干核心要素 3.1 在环境治理领域构建了有效的权力运行机制

在党委的领导下，政府、人大与其他部门之间分工协作，密切配合，形成合力，在环境治理领域构建了良好的权力运行机制，并对整体的权力运行产生了正面的影响和示范效果。

首先，党委的政治领导作用得到充分发挥。甘肃省、兰州市主要领导同志对大气污染治理高度重视，打消“污染难治甚至不可治”、“治理污染影响经济发展” 、“大企业难管不好管”、“治污带来各种短期矛盾和压力”等多种顾虑，确定了全省21项重点工作，把兰州大气污染治理列入其中，专门成立了兰州市大气污染治理协调推进领导小组，转变观念，使大气污染治理成为“一把手工程”，有力地推动了大气污染治理工作。

第二，政府治理工作扎实有力。在省市两级党委、政府的领导下，兰州市制定了“1+5”的综合治理规划（“1”就是一个总体实施意见，“5”就是工业、燃煤、机动车尾气、二次扬尘和生态增容减污五个专项治理方案）。在“1+5”规划框架中，确定了环境立法、工业减排、燃煤减量、机动车尾气达标、扬尘管控、林业生态、清新空气和环境监管能力提升等八大治污工程，凝炼实施了916个项目，并通过扎实细致的工作推动规划和各项决策实施。

第三，人大立法为环境治理提供了法治基础。“兰州经验”的一个鲜明特色，在于立法机关积极参与，通过省、市人大立法的方式，坚持问题导向，有针对性地制定了相关的地方环境立法，为兰州市的大气污染治理提供了充分的地方立法根据。

3.2 尝试将法治思维和法治方式贯穿于环境管理之中

当前，我国的环境法律体系虽然十分庞大，但环境立法仍然存在着规则过于原则和概括、操作性不强等问题，大气污染治理的法治基础仍然薄弱。

运用法治思维和法治方式治国理政，是国家治理现代化和环境治理的内在必然要求。依法治国方略的实施必然要求各级领导干部树立法治思维，掌握法治方法，形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治习惯。领导干部运用法治思维和法治方式的能力，直接决定着依法治国的进程，法治国家的建立，决定着我们党能否依法执政、政府能否依法行政、司法机关能否依法独立公正地行使职权^[14]。法治思维和法治方式，从思想和实践两个层面为治理活动指明了方向。

兰州市在大气污染治理的过程中，坚持用法治方式推进各项工作，逐步探索建立地方治理环境污染的法规和制度体系，通过依法治污，确保了政府工作的正当性、合法性，维护了社会公众的权利和利益。

法的生命在于运行，法的价值在其运行中得以体现和实现。法的制定即立法，是法运行的起点^[15]。为推动兰州市的大气污染治理工作，省人大常委会专门听取汇报并出台了《关于进一步加强兰州大气污染防治的决定》，既对兰州市的大气污染治理提出了要求，也为兰州市的大气污染治理提供了立法根据。兰州市先后制定了《兰州市实施大气污染防治法办法》等两部地方性法规以及四部政府规章，这些法规和规章，重在强化管控措，解决突出问题。

此外，兰州市政府还制定了六部规范性文件，为大气污染防治工作提供了相应的制度基础；在综合防治方面，修订了《兰州市实施大气污染防治法办法》，制定了《兰州市大气污染防治示范区管理规定》；在燃煤污染治理方面，制定了《兰州市煤炭经营监督管理条例》，实行煤炭消费总量控制，规范煤炭市场，管控煤炭质量，设立“高污染燃料禁燃区”；在扬尘污染治理方面，制定了《兰州市扬尘污染防治管理办法》，规范管理施工、土壤、道路和堆场扬尘，特别是控制细颗粒物污染；在机动车尾气污染治理方面，修订了《兰州市机动车排气污染防治管理暂行办法》，实行低标号燃油退市，淘汰“黄标车”等老旧车辆政策，完善禁行、限行措施；在污染监督管理方面，制定了《兰州市环境保护监督管理责任暂行规定》，明确了政府及有关部门的监管责任，各企事业单位的主体责任，以及以属地管理为主、谁主管、谁负责的监管原则。

3.3 以坚强的执行力确保工作实效

再激动人心的蓝图，再科学严谨的规划，如果不能扎实、坚定、彻底地去贯彻执行，也只能是柏拉图式的幻想，将成为海市蜃楼、空中楼阁。如果孤立地来看待兰州市大气污染治理所形成的各项制度设计和各项措施，并不足以为我们解开兰州大气污染治理之所以卓有成效的秘密。我们认为，唯有深入分析立法、制度、政策等显性因素背后的原因，才能更好地找到兰州大气污染治理的秘诀。笔者认为，兰州市污染治理成效显著的最为成功之处，在于其自始自终将打造坚强的执行力作为至关重要的因素，通过发挥人的积极性，提升隐形的软实力，踏踏实实地抓好每一项工作的执行，避免精心设计的立法、制度、政策名不副实甚至完全落空。可以说，强化执行力，以坚强的执行力确保工作实效，推动立法的实施，是“兰州经验”至关重要的保障。

在打造坚强的执行力和立法实施机制方面，“兰州经验”集中体现在三个方面：

第一，领导和组织体系权威高效。兰州市大气污染治理实行“领导小组+指挥部+专项工作组”的工作模式，成立以市委书记为组长的大气污染治理协调推进领导小组，以及由市政府主要领导担任总指挥的大气污染综合治理指挥部，指挥部下设五个专项治理工作组，相关职能部门全面参与其中，建立了“一周一调度、一周一考核、一周一通报”的工作制度，使大气污染治理成为全市工作的重中之重，政府的意图能够确保上下齐心，有效执行。

第二，环保监管确保落实。兰州市注重监管的协同和执法力量的整合来提高监管的有效性。例如：兰州市大气污染综合治理指挥部办公室下设在环保局，改变了全国绝大多数城市环保局居于弱势地位的尴尬局面，环保部门凭借其牵头人的地位，能够更好地协调工信、建设、执法、公安等多个部门，管理和执法效率都大大提高，立法的实施情况良好。同时，兰州市在环保监管方面进行了许多创新，加之广大环保人强烈的责任心和艰苦的付出，确保了监管严密，措施落实到位。兰州市开展的综合执法，采取了航拍取证、驻区包抓、驻厂执法、流动监测、视频监视等先进的监管措施，将各类污染物的排放强度降至最低。在调研中，兰州环保部门的驻厂监察给我们留下了深刻印象。兰州市对以3家大型热电厂为代表的用煤企业，由环保、工信、质监等部门24小时驻厂监察，实行限负荷、限煤量、限煤质、限排放、限总量的“五限”措施，这实际上抓住了“关键的少数”，确保这些企业的生产行为始终处于严格的监控之下，《环境保护法》所规定的企业环境保护的主体责任得以履行。

第三，督查和问责严厉。无论从理论还是实践看,不受法律控制和追究责任的政府责任很容易走向不负责任或滥用权力,没有政府问责制作后盾的政府环境责任体系很可能成为沙滩上的大厦^[16]。其中，官员问责制是建设责任政府的关键环节，推行问责制建设是责任政府的必然选择。兰州市在大气污染治理工作中，建立严格的干部问责制度，通过对违法企业曝光、从严监管、从严处罚，倒逼企业履行环保责任等机制，为大气污染治理提供了坚实的组织保障。兰州市探索出了一条“由纪委、组织部门牵头，人大、政协专门委员会、两办督查室、环保、效能等多部门参加”的联合督查模式，从过去的事后监督向全过程监督转变。督查部门联合采取明察暗访、跟踪督办等方式，对发现的问题第一时间督促整改，对工作不力的人和事进行效能问责。兰州还将大气污染治理作为检验工作作风的主战场，做到正激励和负激励相结合，形成治污的硬约束，市级财政每年预算4000万元用于奖励县区基层一线干部职工，并对工作不力的干部严肃问责，2015年以来对2名县级干部及68名治污不力的干部进行了效能问责，倒逼和促进了干部作风的转变^[17]。严格的督查措施，对不作为、乱作为的行为起到了强大的威慑作用，行政效能得到极大的提高。

3.4 通过网格化管理实现广泛的社会参与

公众参与原则是环境法的基本原则之一。公众参与原则亦称环境民主原则，是指环境保护和自然资源开发利用必须依靠社会公众的广泛参与，公众有权参与解决环境问题的决策过程，参与环境管理，并对环境管理部门以及单位、个人与环境有关的行为进行监督^[18]。贯彻公众参与原则有助于实现社会公众环境保护的知情权、参与权和监督权，有助于促进环境管理工作的民主化、科学化，有助于维护公众的环境权益。

兰州市的做法体现了公共参与原则。兰州市充分发挥群众的积极性和主动性，创造性地将治安管理中的网格化管理引入到污染防治过程之中，形成了特色鲜明的大气污染治理网格化管理机制。依靠网格化的管理机制，政府充分动员了社会力量，既弥补了行政监管力量不足的问题，也将排污行为全面纳入到社会监督体系之中，延伸了监管力量，提高了监管的及时性和有效性，兰州市的网格化管理机制，按照街道（乡镇）、社区（村委会）和楼院（社组）三级监管网络的模式，将城区划定为49个一级网格、338个二级网格和1482个三级网格，每个网格由环保专干、楼院长、辖区单位协管人员和环保志愿者等大约6人组成大气污染防治监控小组，民警、环保、执法、乡镇街道各方力量协作，形成了大气污染治理的严密的网络。日常监管队伍对网格内的工业生产、 施工工地、煤炭配送网点、餐饮单位、道路保洁、燃煤火炉、燃煤锅炉等地点的污染情况能够及时发现，及时处理，污染防控效果明显。网格内的监管队伍建立了24小时全天候的巡查制度，对污染源进行全天候、全方位、不间断巡查管控，对发现的问题按照日常、一般、较大、重大四类进行处置上报，可以现场查处的问题第一时间解决到位。

4 结语

总体来看，大气污染治理的“兰州经验”有着较多内涵丰富的创新之举。然而，这不意味着兰州市在治污方面就是完美无缺的，“兰州经验”也还存在着一些需要继续改进和提升的问题。例如：在地方环境法治方面，兰州还需要进一步提升其法治水平。我们注意到，《立法法》修订实施后，兰州的地方立法并未及时跟进进行修改，在其相关部门规章甚至效力层级更低的规范性文件中还存在着减损公民财产权利的条款（如机动车限行未通过地方性法规予以规定）等与《立法法》相冲突的做法等。当然，兰州市的经验还在不断完善之中，我们更乐于以宽容的态度来看待其治污的各项创新，并期待着兰州的进步和变化。近期，兰州拟将其大气污染治理的各项经验上升为标准。在《兰州市大气污染防治标准化建设实施方案》中，兰州市提出将兰州治污举措上升为政府环境管理、地方环境法治、国家治理体系和治理能力现代化的典范。为此，我们相信，兰州治污将迈向一个新的更高的境界。