引言

“一带一路”建设缘起于2013年习近平主席提出的共建亚欧大陆“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”。此战略一经提出便引起国内外热议，目前国际上已有近60个国家明确表示支持，国内各级地方政府，特别是省级政府也积极响应并抓紧行动。

“一带一路”建设是对国际经济调整和国内深化改革的理性呼应。从治理目标看，它借用了古代“丝绸之路”的历史符号，高举和平发展的旗帜，主动搭建与沿线国家的经济合作伙伴关系，共同打造政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、命运共同体和责任共同体。从治理主体和方式看，“一带一路”并非实体机构，而是合作发展理念和倡议，是对全球治理规则的补充和完善，主要借助有关国家既有的双多边机制和区域合作平台，鼓励向西开放，带动中亚、蒙古等内陆国家，向国际社会推行全球化的包容性发展理念 ^[1]。

“一带一路”是一项涉及多方利益、合作共赢的系统工程，对“一带一路”的研究具有重要的理论和现实意义。李丹、崔日明等学者从经济发展角度出发，提出“一带一路”战略具有引领和推动全球经贸格局重构的作用^[2]；郑蕾和刘志高在实地调研和质性访谈的基础上进一步指出中国对“一带一路”沿线投资空间战略的分析框架、空间分布和产业选择等，剖析了经济投资面临的困境、挑战和策略^[3]。黄益平则从经济外交切入，认为中国需要通过“一带一路”落实经济外交新战略，明确“一元多极”的基本原则，坚持经济全球化方向，鼓励更多利益相关者参与并推动国际经济体制改革^[4]。曾文革和党庶枫从法律规则层面指出，“一带一路”战略的国际经济规则创新，将有利于带动投资贸易、金融管理法律规则理念的发展创新，这是推动亚洲区域经贸合作的基础^[5]；包运成也表示，“一带一路”建设需要健全和完善全球性、区域性、双边以及相关国家的国内法律制度，它是避免国际争端的重要基础^[6]。除此之外，“一带一路”战略还需要文化交流、教育合作、人才培养等软实力的支撑。周谷平和阚阅认为，“一带一路”建设既要通过更新观念、完善制度、优化办学、创新实践等培养一批创新创业、海外高端、国际合作等各领域的拔尖人才^[7]；刘洪铎和李文宇等学者还从文化交融视角指出，构建“一带一路”文化交流机制可以更好地承载对外开放、共同发展的新梦想，有利于推动丝绸之路的文化合作^[8]。胡键和于津平等^[9-11]从国际安全角度出发，认为必须把“一带一路”放在欧亚大陆秩序重构的基础上，客观评价“一带一路”建设潜藏的利益和风险，按照互利共赢的原则稳步推进，处理好多国之间复杂的竞合关系。

由此可见，学术界对“一带一路”的探讨还主要集中在经济学、管理学、政治学、法学等视角，关注“一带一路”的经济合作、安全挑战、法律完善、文化交流等，较少从公共管理的角度探讨“一带一路”，更少深入研究环境保护问题的战略定位与治理体系。“一带一路”沿线国家和地区生态环境先天十分脆弱，随着能源等各产业的扩大合作，如若对环境保护不加以重视，将加重“一带一路”生态环境的承载负担，环境污染带来的负外部性将成为沿线各国和地区进一步深入合作的绊脚石。这正是本文研究“一带一路”视域下环境保护问题的战略定位与治理体系的逻辑起点。

1 环境保护在“一带一路”中的战略功能 1.1 “一带一路”沿线国家及地区的生态与发展困境

“一带一路”沿线大多是欠发达国家和地区，目前大都面临着与中国相同或类似的生态与发展困境。

在自然条件方面，“一带一路”沿线的中东、中亚地区都面临水资源短缺、土地沙化、海平面上升等重大威胁。以哈萨克斯坦为例，约66%的土地在逐步退化，近1.8亿公顷土地沙漠化。沿线途经的中国地区也并不乐观，新疆、宁夏等中西部土地荒漠化十分严重，部分地区水土流失率已高达64.34% ^[12] 。中国科学院还指出，到2045年左右，全球气候变暖带来冰川加速消融，中国新疆、中亚等地可能会面临河流径流明显减少的局面 ^[13]。由此可见，“一带一路”沿线国家和地区发展建设的艰巨性与生态环境的脆弱性形成了强烈对比。生态环境的脆弱性制约着“一带一路”沿线国家和地区经济社会建设的承载力。

在经济发展方面，“一带一路”沿途大多是欠发达国家和地区，这些国家人口占全球总人口的63%，经济总量只占全球经济总量的29% ^[14] 。如此之小的经济总量与庞大的人口总量之间形成了严重反差，因此沿线国家和地区都具备强烈的经济建设与发展的需求和动力。但是，许多国家和中国相似，尚未转变或正在转变传统的经济发展模式，有些仍以“三高一低”项目作为拉动GDP的快马，环境风险一触即发。以中国为例，仅中国的空气污染每年造成的经济损失（基于支付意愿）估算高达3.8%的GDP ^[15] 。换言之，仅空气层面的环境污染成本已经损耗掉将近一半的GDP增长量。因此，转变经济发展模式、发展绿色经济成为“一带一路”沿线国家和地区深入合作的重要议题。

1.2 “一带一路”是传播生态文明理念与标准的重要平台

“一带一路”是中国对外开放的新路径，必将成为传播生态文明理念与标准的新平台。中国作为全球第二大经济体，应当主动与其他国家展开多边合作，坚持“走出去”战略，更重要的是通过绿色环保来促进“走出去”，不能走到哪里就把污染带到哪里，否则，势必造成中国企业形象和国家形象的损坏。

中国不仅要借助“一带一路”平台传播先进的生态文明理念，在具体的标准输出上，也要主动承担相应的社会责任和国际责任，着眼于体现全球价值的国际规则和秩序。从理论上说，“一带一路”建设是全球公共产品的重要提供平台，公共产品的非竞争性和非排他性决定了“一带一路”建设可能存在的“搭便车”现象。因此中国政府需要倡导其他国家和地区，完善制度设计和标准输出，尤其是要制定统一的环境标准，以减少各个国家和地区在“一带一路”中的环境污染行为。在实践方面，中国政府的环保标准要想“走出去”，主要有三方面：一是中国政府要积极参与国际标准的制定，尤其是掌握环保标准的主动权和话语权；二是要主动与其他国家签署环境标准互认协议，尤其是在绿色环保技术标准上达成共识；三是要主动修订现行标准体系和标准化管理体制中不适合绿色经济要求的部分，提升现行环境法规和标准的国际化水平 ^[16] 。比如，在“一带一路”南南合作中，中国有能力和责任给其他欠发达国家、地区提供更好的经验和更加清洁的技术，通过建立中非环境技术交流平台，提供更好的绿色服务。总之，“一带一路”要通过理念传播和标准输出来治理生态环境。

2 “一带一路”沿线国家和地区对环境保护的定位偏低

在“一带一路”战略构想中，国内政府和国际社会更看重“一带一路”建设带来的经济增长机会，对环境和生态的战略定位和功能作用普遍关注不足。

首先，在学术研究上，专家学者更多侧重于“一带一路”的经济发展、政治外交和文化交流内容，对环境保护重视不够。国内学者认为，“一带一路”蕴含着经济合作的建设基础和人文交流的重要理念，国外学者则从中国崛起角度倡议“一带一路”要解决和平发展和共同发展的问题 ^[17] 。但实际上，“一带一路”建设不仅仅是经济、外交和文化方面的合作，更应该是环境保护和生态治理领域的合作，应该始终把环境保护作为“一带一路”的根本保障。沿线国家和地区虽然经济发展迫在眉睫，“人均国民总收入只相当于世界平均水平的46.4%”^[13]，但是这并不意味着经济发展就能够以牺牲生态环境为代价，经济发展绝不是“一带一路”的唯一目标。

其次，在中央政府层面，传统观念坚持外贸配合外交、经济服从政治，一直缺乏对生态环境问题的合理定位。在“一带一路”战略规划实施过程中，中国政府绝不能再回避生态环境问题。1972年，中国政府曾派出代表团出席在斯德哥尔摩召开的人类环境会议，通过这次会议展开了意义深远的环境外交，让中国意识到自身的环境顽疾，并于1973年推动第一次全国环境保护工作会议的召开以及环境保护机构的独立设置。“一带一路”的提出和启动无论对政府还是民众，都是一次良好的环境启蒙。“一带一路”沿线途经发达的欧洲经济圈和最具活力的东亚经济圈，发达国家能否愿意积极合作以及发展中国家和地区的经济能否持续起飞，很大程度上取决于中央政府对环境保护的战略定位，以及对如何就环境问题与周边邻国和平相处的深入思考。中国政府必须让其他国家和地区清醒地认识到，传统的“先发展后治理”、“边发展边治理”模式已不能适应当前可持续发展的现实需求。

再者，对地方政府而言，国内各省都在争取进入“一带一路”的机会，企业看重的是谋利机会和商业利益，政府看重的是发展机遇和政治绩效，各方都缺少对环境保护责任问题的深入思考和理性行动。地方政府之所以激烈争夺进入机会，主要是出于地方经济利益的考量，有的地方甚至将“一带一路”错误地理解为新一轮投资项目或产业园区，在建设过程中往往象征性或选择性地执行中央政策，这将远远背离“一带一路”全方位开放、促进改革的战略目标 ^[18] 。总之，被圈定的18个地方政府应当根据自身情况理性选择发展投资方式，当各地都看重投资机会和经济发展的同时，地方政府能否明确环境保护的战略定位与公共责任，这才是问题的关键。

最后，在政策文本方面，生态环境问题已成为中国与“一带一路”沿线其他国家和地区加强合作的八大领域之一，由此奠定了环境保护在“一带一路”建设中的基本地位。具体来看，《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》表明，推进“一带一路”建设，中国将在促进基础设施互联互通、提升经贸合作水平、大力拓展产业投资、深化能源合作、拓宽金融合作领域、密切人文交流合作、加强生态环境合作、全面推进海上合作八个领域加强与沿线国家和地区的联系。但是这并不意味着这八个方面是简单的平行并列关系，更不能说明保护环境的重要性排在第七位。实际上，如果环境保护与可持续发展问题不能根治，其他领域的合作事项也难以高质量进行。无论是在基础设施节余投资还是在能源资源合作等领域，沿线国家和地区能否参与并支持，主要取决于中国的生态发展理念、环境法律法规和环境保护行动。

总之，“一带一路”沿线国家和地区应当认清目前所面临的生态保护和经济发展的双重困境，搭建好传播生态文明理念和生态环境标准的新平台，并把环境保护作为“一带一路”建设的基础条件和根本保障，提升环境保护在“一带一路”中的战略定位和功能作用，这是树立中国形象、凝聚国际共识、实现平等互惠与可持续发展的基础。

3 “一带一路”倒逼国内与国际新型环境治理体系的建立 3.1 在环境治理理念上，发挥生态环保的示范作用

环境保护向来是一个从普遍沉默到逐渐沉淀的议题。中国作为发展中国家的领跑者，应当在“一带一路”合作中打破沉默，发挥生态环保的示范作用，让更多国家和地区参与到环境保护跨国合作中来。一方面，中国各级政府特别是“一带一路”沿线的地方政府应该高度重视生态环境保护与治理，积极转变经济发展方式，更多地运用排污收费、排污许可权交易、财政税收政策、资源综合利用政策和绿色经济核算试点等环境政策工具，推动“一带一路”经济结构升级和加快环境治理工程建设。另一方面，中国政府和其他沿线国家要在生态发展理念、生态制度机制上发挥先行先试作用。在开展自然资源资产离任审计、编制自然资源负债表、自然资源资产产权确认登记、资源产出率统计、建立流域生态补偿机制等方面探索先行先试^[19]，更好地平衡经济发展与环境保护的关系，促进环境保护政策与经济发展政策的深度融合。

3.2 在环境治理制度上，构建国内外新型治理体制

“一带一路”是进一步优化全球治理跨国界、跨洲界、跨领域的合作机制，需要在国家和国际层面消除环境治理低效率、碎片化的现象。“一带一路”战略构想的提出将倒逼中国政府重塑国内环境治理体制，促使全球建立跨国环境事务合作治理的新机制。

第一，在国内层面构建政府间跨部门协同机制。中国传统的环境治理体制是碎片化的，纵向上从中央到地方分为五级，横向上分散在若干个职能部门中，需要加强不同层级政府间的协同合作，促进若干职能部门间的协同配合，形成环境治理的合力。首先，在总体架构上，设立超越部委的环境治理权威机构，并将环保、产业、发改、住建、财政等相关部门纳入其中，仅仅依赖环保部门来治理污染，权威性已不足以消除地方发展和环境保护的利益矛盾。^[20]其次，在横向协同上，构建和完善各利益主体相互协商的跨部门协调机制，实现若干个职能部门在环境政策目标上的高度整合，优化环境治理的资源配置。以环保投入为例，全国人大的统计表明，近三年中央财政对环保的投入连续三年增加13%，但这三年财政收入增长均超过13%，所以环保投入实际占比不增反降 ^[21] 。这就需要环保部门和财政部门进一步协调磋商，加大环保投入力度。除财政投入之外，各部门之间还存在立法、政策、制度体系不一致的现象，这也需要发挥跨部门协调的力量，整合各方利益需求，消除部门之间政策与法律的冲突，促进跨部门协同行动。最后，在纵向协同上，通过绿色考核和转移支付来落实地方环境保护责任，转变经济增长方式。一方面，要加强中央环境转移支付力度，统筹地方生态环境保护专项资金，合理平衡中央与地方的事权并厘清所需财政资金 ^[22]。另一方面，也要建立科学合理的绿色考核机制，及时有效地开展环境信息披露制度，并在绿色考核基础上，完善落实纵向上的行政问责监督机制，建立可量化的问责标准，将跨部门、跨层级合作成果也纳入问责考量范围^[20]。

第二，在国际层面完善环境保护合作制度。为应对“一带一路”中环境污染的“空间转移”风险，在全球建立跨国环境事务合作治理新机制迫在眉睫。第一，在跨国法律法规方面，让中国的环境政策、法律制度与国际社会接轨，形成多方统一的理念共识、政策制度和环境标准，更重要的是要提升各项条约协议和环保标准的强制约束力。比如，我国分别与塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦签订的《中塔环境保护合作协定》、《中乌环境保护合作协定》，更多停留在环境保护的理念和意识层面，存在环境保护责任不清等问题；而2015年修订完的《中华人民共和国环境保护法》也存在难以执行的困境。第二，在跨国激励监管方面，要完善跨国多方协商和争端解决机制，构建跨国环境监管和市场化运行机制。解决环境争端的有效办法就是通过多方协商、谈判妥协来明确责任是非，并利用法律规则赋予权威 ^[23] 。“一带一路”可以依托上海经济合作组织、中亚合作组织、中西亚经济合作组织、图们江开发计划（TRADP）等现存的国际平台，来完善污染排放清单和环境信息公开规则，建立严格的违约制裁标准，将中国已经开展的碳交易市场、环境税收政策等推广到沿线国家和地区。第三，在跨国多边合作框架上，各个国家和地区既要消除区域内已有合作框架的不协调，也要在科研投入、绿色金融等新领域展开合作，例如，在各国建立绿色增长实验室，通过绿色丝路银行、丝路基金等新的融资方式完善多元化、多层次的跨国环境保护合作制度。

3.3 在环境治理策略上，鼓励多元主体共同参与

跨国环境治理不仅是一个技术问题，更是一个社会问题，因此需要鼓励企业资本、NGO组织与民间力量、专家智库等多元主体共同参与，形成多中心的协同治理网络，扩充“一带一路”建设中环境保护的主体力量。

首先，在企业层面，私营部门既是环境治理的客体，也应当成为环境治理的重要主体。一方面，政府要鼓励更多的民营资本、外来资本参与进来，让更多的环保企业获得关税优惠“走出去”，通过搭建绿色供应链联盟等方式开展国际合作。目前已有一些市政环保类企业在马来西亚、印度尼西亚等地布局，诸如北控、桑德等上市公司也在朝国际环保市场发展。另一方面，要加大国内政府和国际社会对违法企业的监管力度，统一污染物排放标准，高度重视并落实环评监督制度和排污许可证制度。我国新修订的《环境保护法》在政策战略环境影响评价、责任查处追究方面有所突破，称“未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设”，但是诸如企业环境违法成本低廉和《环境影响评价法》相应条文尚未及时调整等问题，仍让违法企业有“租”可寻。

其次，国内外政府要高度重视NGO组织和民间力量。绿色和平组织、世界自然基金会、地球之友、自然之友等已成为参与全球环境问题的重要主体，在环境保护领域提供了大量专业化的优质服务，因此，“一带一路”沿线国家和地区要积极通过政府购买公共服务与国内外NGO 开展合作。NGO组织和民间力量主要通过三种方式发挥效力：一是在政策议程设立阶段，组织专家实地研究，递交环境报告，发现并调查重大环境污染或破坏问题，如地球之友就曾向60多位官员递交技术报告触发政策议程；二是在政策方案制定阶段，提供相关环境信息，参与国际环境谈判和国际环境条约的拟订，《里约环境与发展宣言》就是在环保NGO起草的文件基础上修改并通过的；三是在政策方案实施阶段，倡导和宣传绿色环保理念，唤醒公民参与，监督企业行为，联合企业共同研发绿色技术，如世界自然基金会发起“地球一小时”活动，号召各个国家节能环保 ^[24] 。但是，目前国内的NGO由于身份、资金、管理、技术等客观条件的限制仍然面临发展困境，难以通过环境诉讼途径有效制约企业的污染行为。希望通过“一带一路”新平台，我国的环保NGO可以向国际NGO寻求更多的经验和支持，扮演国内外环保使者的重要角色，真正迎来NGO组织和民间力量的春天。

最后，国内外政府也要高度重视专家智库的作用，推进国内和国际智库之间、智库与政府部门之间、智库与企业之间、智库与民间NGO之间的环境合作机制，发挥智库参与并影响环境政策过程的功能。为配合环境保护在“一带一路”中的合作倡议，中国特色新型智库的建设步伐空前加快：2014年7月，环境保护部和美国环保协会举办中美环境智库政策对话，探讨环境风险和环保措施等议题；随后，生态文明贵阳国际论坛2014年会开启“共建绿色丝绸之路”分论坛，拉开地方绿色发展和环保行动的新序幕；2015年3月，环保部、中国-东盟环境保护合作中心、中国社科院等机构齐聚“一带一路”环境保护国际合作建设研讨会，推动环境保护进入国际多边合作；4月8日，当代世界研究中心联合国内50多家智库和研究机构成立“一带一路”智库合作联盟理事会，探索信息共享、政策解读、资政建言的新模式；4月22日，国务院发展研究中心再次举办年度“一带一路”国际发展高层论坛，倡议打造可持续的丝绸之路……由此可见，“一带一路”建设确实点燃了中国智库与国际社会在环境保护上的激烈讨论与深度合作。但是，要想牢牢把握在国际智库舞台上的发言权，中国智库既要主动搭建国际层面的常态化合作机制，更要在国际舞台上保持独立性和专业性，让那些熟悉环境保护和“一带一路”的专家学者真正参与到“一带一路”建设中。