“十三五”环保规划要紧紧盯住确保环境底线的核心目标，树立精细管理、精准发力的新思维， 关键就是要全面构建以流量为核心的管控体系。具体就是从总量控制到流量管控，对容量设上限，对 流量划标准，对总量不放松，从而守住环境质量底线，实现环境质量改善目标。

容量设上限。质量是容量承载的呈现，环境质量目标直接决定了环境容量的大小，质量与容量是 一体两面。“十三五”环保规划需要改善环境质量、守住环境质量底线，就是要以环境质量底线为准 绳，为环境容量设定上限。

容量设限和总量控制同而有异。容量设限是客观隐含主观，首先环境容量是给定环境质量目标下 的某个时空条件下的客观，其次其主观性体现在目标是对人民群众环境质量诉求的响应，即随着环境 质量改善的要求提高，环境质量目标会相应提高。总量控制是主观隐含客观，总量控制通常是目标总 量，也就是行政总量，是基于污染排放量现状、减排能力、经济技术水平和环境功能标准等综合得出 的，这是主观的，而其年度总量减排是客观的。只不过，目标总量在很长时间内都是达到或接近环境 承载能力极限，环境质量自然无法改善，因此，为了促进环境质量改善，就应在给定环境质量目标下

设定环境容量上限，以容量上限来推进环境管理工作。 设定了环境容量上限，就可以简化环境与发展的关系，就可以通过容量谋发展，通过发展换容量。 环境是重要的发展 资源，良好环境本身就是稀缺资源，设定容量上限，就对环境这种资源进行了赋值， 就可以纳入生产全过程、规划全链条、发展全视角。容量大，发展空间就大；发展好，就有足够投入 通过生态等方法来扩容。

流量划标准。理论上，给定环境质量目标可以确定相应的容量上限，但是，现实中对于特定空间 区域，由于水文条件、气象条件等季节性和地域性因素的影响，在给定环境质量目标下环境容量却是 变化的，也就是说，容量具有显著的时空特征。但是，污染排放通常是恒定的均值。工业生产的重复 性、居民生活的规律性，使得排放在时间上具备较强的一致性。因此，污染排放的恒定性与环境容量 的动态性并不一致，从而导致部分时点环境质量过度恶化，而部分时点环境容量利用明显不足。因此， 要想积极改善环境质量，充分利用环境容量，需要根据每一时点（或时段）的环境容量来确定污染排 放速率上限，这就是流量管控。

现实中以污染排放速率为对象开展流量控制较为困难，可以选择一个相对均质的时间段作为流量 控制的载体，例如可以选择环境容量相对稳定的时间段作为流量管控的一个基本时间单元。流量控制 要求在每一时点或者基本时间单元的不同环境条件下，确定满足特定环境质量目标的环境容量，进一 步确定污染排放速率上限。从形式上看，流量管控将使得基于环境质量目标、环境容量设定的污染物 排放总量在时间、空间、污染物种类间实现科学分配。在环境质量动态监测评估的基础上，针对不同 地区不同时段环境容量分布，采取具有针对性的差异化环境容量总量控制，实现污染排放的流量管控。

流量管控既能在条件允许时充分利用自然环境的环境容量资源，又能在不良环境条件时精准地采 取措施确保环境质量，从而实现总量、浓度和速率的有效结合, 实现精细化的三维空间管理。这种时 空精细化的环境管理有利于充分利用自然环境容量，进而释放新的发展空间，促进环境质量目标下的 经济发展。

以环境质量为目标的流量管控不应局限于主要污染物，而应覆盖环境底线所要求的全部污染物，而 对主要污染物、首要污染物、优先防控污染物实施重点控制。只有这样，才能从更广泛的意义上适应新 常态提出的环境管理要求，才能真正实现环境质量改善的目标，为全面实现小康社会守住环境质量底线。

总量不放松。“十一五”以来，污染总量减排数据在“往下走”，但公众并“没有感觉环境质量 好起来”，总量控制和环境质量“两张皮”并不表示总量控制不重要。作为一项污染防治制度，总量 减排对有效遏制环境质量恶化功不可没。只不过，“十一五”以来总量下降的几个百分点，难以带动 环境质量的全面改善。国际经验表明，环境质量显著改善一般要经过20 ～ 30 年的治理历程。以大气 污染防治为例，从大规模治理到基本达标需要30 年左右。要使环境质量明显改善，污染物排放量至 少要下降30% ～ 50%；出现根本性改善，大部分主要污染物排放量要下降到百万吨级左右。因此， 总量控制还要咬定，在“十三五”时期根据容量上限来进一步强化总量控制。

流量管控对污染排放速率的管控，促进了排放强度、排放浓度、排放密度的高度统一，让环境管 理在时空上能够实现精细管理、精准发力。排放强度对应的是总量，即污染排放总量与经济总量；排 放密度对应的是容量，即国土空间的环境承载；排放浓度对应的是流量，即不同时空的环境质量结果。 构建以流量为核心的管控体系，就是面向国土空间的容量设限，设定排放密度，促进环境管理在空间 单元化上的精细管理，也是面向时间特征的排放速率设限，促进环境管理在时间单元化上的精准发力。