经济的高速发展、城镇化进程的快速推进不仅提 高了我国的综合实力和人民的生活水平，而且也给我 国带来了环境污染和生态破坏。我国政府已经采取了 一系列措施来解决环境问题和减轻环境压力，但是环 境形势仍然非常严峻，需要不断创新我国环境管理政策。 环境税是我国环境政策创新的一个选项。党的 十八届三中全会将“推动环境保护费改税”作为我国 税收体制改革中完善税收制度的一项重要内容，希望 通过税收来改变污染者的生产成本，达到保护环境的 目的。我国正在推进环境保护费改税，日前国务院法 制办正式公布《环境保护税法（征求意见稿）》，向 社会公开征求意见，环境税的方案设计和立法进入关 键决策时期。我国的环境税改革是进行简单的排污费 改税还是建立更具有明确环境保护信号、范围更广的 独立型环境税，仍然值得探讨。本文主要针对环境税改革进行方案设计及其影响分析。

近年来，虽然环境经济手段日益受到重视，国家 和地方出台或试点相应的环境经济政策，如生态补偿、 排污交易、税收优惠、电价补贴等，但是仍未形成完 整的环境经济政策体系，环境经济政策手段的优势在 我国环境保护工作中尚未充分发挥。环境税是当前国 家正在推进的一项重要的环境经济政策。

环境税的理论最先由英国经济学家阿瑟·庇古 （Arthur Cecil Pigou）提出，于20 世纪末国际财税学 界兴起，旨在解决环境外部成本内在化问题。国内外 对环境税有不同的称谓，如“环境税收”（environmental taxation）、“生态税收”（ecological taxation）”、“绿 色税收”（green taxation）、“ 环境收费”（environmental levy）、“ 环境费”(environmental fee)、“ 环境污 染税或费”(environmental pollution tax/fee)、“环境 税”（environmental tax）、“与环境相关的税收” （environmentally related taxes）等。目前国际上无 论在理论界还是实践中，都没有形成一个被广泛接受 的、公认的定义。一般而言，环境税有广义、狭义之分。

许多专家对狭义的环境税的内涵认识存在一些分 歧。丛中笑^[1] 认为狭义的环境税通常专指单一的污染 税，即以向环境排放污染物的单位和个人的污染行为 为征税对象的独立税种。杨志勇^[2] 认为狭义的环境税 是指独立开征的环境税。它是直接针对环境污染课征 的，对污染物的排放行为和排放数量征收的。李慧玲^[3] 对狭义的环境税的内涵认识较宽泛些，认为除了包括 对污染排放行为的征税外，还包括对污染产品的征税。 曾贤刚^[4] 则认为狭义的环境税概念应更为宽泛，针对 环境行为的税收征免行为应属于狭义的环境税。从这 些可以看出，狭义的环境税是一类与生态环境保护密 切相关的税收，环境保护是其主要政策目标，其调控 范围相对较窄，调控的是各种不利于生态环境的行为， 也称为独立环境税^[5]。独立型环境税可以包括污染排 放税、污染产品税、碳税和生态保护税等税目。

许多专家对广义的环境税的认识也存在不少差 异。经济合作与发展组织（OECD）将环境税定义为： “政府征收的具有强制性、无偿性，针对特别的与环 境相关税基的任何税收” 。 相关税基包括能源产品、 机动车、废弃物、测量或估算的污染物排放、自然资 源等^[6]。过佳佳^[7] 认为广义的环境税既包括以环境保 护为主要目的而专门征收的税收，也包括其他并非以 环境保护为主要目的，但客观上起到环境保护作用的 税收。杨志勇认为广义的环境税包括所有有助于环境 保护的税种，同时资源税、消费税由于具有类似功能， 也属于广义的环境税。蒋俊峰^[8]、潭彪^[9]，武亚军^[10]、 宗斌^[11] 等认为广义的环境税是税收体系中与环境、自 然资源利用和保护有关的各种税种和税目的名称。它 不仅包括污染排放税、自然资源税等，还包括为实现 特定的环境目的而筹集资金的税收，以及政府影响某 些与环境相关的经济活动的性质和规模的税收手段。 李慧玲^[3]、胡娟^[12]、曹建波^[13] 等也认为广义的环境 税除了包含污染税、资源税外，还包含了各种税式支 出，甚至包含了专门以筹集环境保护资金为目的的环 境收入税。

综上所述，本文认为环境税的内涵有狭义、广义 之分。一般情况下，环境税是指广义的环境税。在提 及相对其他税收的一个独立的税收种类时，则为狭义 的环境税。环境税的内涵可界定为：国家为实现特定 环境保护目标，采用以税收手段调控经济行为主体的 各种税收总称。既包括以环境保护为基本目标的环境 税收，即独立型环境税，也包括那些政策目标虽非环 境保护但是起到环境保护目的的税收，还包括具有环 保功能的税式支出政策。环境税内涵是一个动态的概 念，随着环保工作的需要，环境税收的调控范围也将 发生转变。

环境税的功能指环境税作为政策工具发挥的作 用。一般来讲，环境税具有实现外部成本补偿、环境 行为激励、筹集环保资金和优化资源配置、改进效率 等功能。

成本补偿。在市场经济体制下，对于环境“外部性” 问题，市场无法进行自我矫正，环境保护往往无法靠 市场本身来解决。采用税收杠杆针对污染和破坏环境 的行为课征环境税，通过增加污染环境的企业或产品 的税收负担，实现以经济利益调节外部性，矫正纳税 人的行为，促使其减轻或停止对环境的污染和破坏。

环境行为激励。20 世纪 80 年代以来，我国已经 有一些经济学家开始从生态经济综合平衡和国民经济 政策调节的角度，提出环境税的调节机制。环境税的 行为激励功能，可以在生产、流通、消费环节均可实现， 通过调节税率、加征和减免税收等手段，促使利用环 境资源者改变将环境成本转嫁给社会的传统做法，引 导企业自觉进行绿色生产，消费者自觉进行绿色消费。

筹集环保资金。环境税筹集资金的功能在OECD 一些成员国的表现特别明显。付慧姝等^[14] 认为这一 现象反映出环境税能增加国家的财政收入，该收入可 用于改善环境，在国家开支不变的情形下，这些收入 也可能减少对劳动、资本和储蓄的征税。任雪婷^[15] 认为开征环境税，形成稳定的环境保护和治理污染的 资金来源，是解决我国环保投资不足的主要途径。同 时，政府通过环境税收取收入，再将其投入环境的保 护与治理，这也是环境经济学中污染者负担原则的体 现，可减轻公共财政的压力。

优化资源配置。环境税政策的资源配置作用体现 在三方面：一是通过矫正环境资源配置中的市场失灵， 控制和诱导资源的合理配置；二是加快淘汰严重污染行 业，促进环境友好型行业的发展，实现产业转型；三 是环境税迫使污染者付出一定的代价，同时产生强大 的市场竞争力量，推动企业开发和应用新型环保技术。

改进效率。从激励经济主体进行环境保护的角度 来看，环境税具有静态效率和动态效率。前者是指如 果将环境税设定为一个适宜的水平，就会达到实现既 定环境目标的社会成本最小化，从而实现环境税的静 态效率。后者指对环境行为者开征环境税后，由于其 不得不对其环境行为支付相应的费用，环境行为者会 想法设法减少污染排放或者通过技术创新提高生态效 率，而环境税可为环境行为者的减排和技术进步提供 长久激励作用，从而实现环境税政策工具的动态效率。 此外，由于开征环境税会推动企业生产函数的调整， 促使企业加大绿色投入，加快技术进步和提升产出效 率，这也有利于创造绿色就业岗位，推动经济从以产 出增长为中心，向以绿色就业增长为中心转变^[16]。

政治基础。党和国家领导治理污染的决心和对环 境税的高度重视是环境税实施的政治基础。随着环境 保护工作的深入，2007 年国务院节能减排综合性方案 提出研究开征环境税后，多项规定开始发布。2011 年 10 月国务院印发《关于加强环境保护重点工作的意见》 （国发〔2011〕35 号），提出“积极推进环境税费改 革，研究开征环境保护税”。十八届三中全会明确提 出推动环境保护税费改革作为税制改革的重点任务之 一。2014 年3 月，李克强总理在《政府工作报告》中， 提出“向污染宣战”。

经济基础。国家总体经济支持能力提高，为实施 环境税收政策提供了物质保障。通过30 多年的改革 开放，我国经济得到了很大发展，2012 年我国经济总 量跃居世界第二位，人均国民生产总值达到6100 美元， 步入中等收入国家行列。国际经验表明，中等收入阶 段是社会矛盾突发期，同时也是环境改善期，具备了 改善环境状况的经济基础。

社会基础。公众对环境质量提出了更高需求，为 环境税收政策提供了广泛的社会基础。经过多年的环 境保护工作，环境保护知识得到普及，公众环境需求 逐步提高，要求政府采取更为高效的管理手段来满足 他们对环境质量的需求。2013 年中东部地区大范围雾 霾天气的出现，也使科学发展观成为全国上下的强烈 共识，中国公众包括各级领导环境意识明显提高。环 境税收政策已得到普遍认可，人大和政协提案也多次 提议要开征环境税，为开征环境税打下了坚实的社会 基础。

技术基础。通过多年的实施和改革，我国排污收 费制度已经建立了一套比较完善的征管体系，同时环 境监测网络体系和环境信息网络系统建设也为环境税 的开征提供了有力的技术保证。此外，多年来开展的 专项行动、联合执法以及近年来开展的区域联防联控， 使得部门间协作能力提高，为环境税征收奠定了技术 基础。

我国环境税收政策可以选择独立型环境税和融入 型环境税两种方案。独立型环境税是指以减少污染或 保护环境为基本目的所设立的、相对于其他现有的税 种并行而独立运行的税种。融入型环境税方案是指不 设立独立的环境税税种，通过对现有的与环境相关的 税种改革和完善，达到保护环境的目的。但是，融入 型环境税方案受现有税制影响，一是难以将完整的环 境成本内部化，二是由于对环保目标的体现不明确， 不利于形成明确的价格信号，难以充分发挥环境税的 实现外部成本补偿、环境行为激励、优化资源配置等 功能。

因此，建议我国选择独立型环境税方案，逐步开 征一系列以环境保护为明确目标的独立税种。同时， 吸收融入型环境税方案的优点，在其他税种改革过程 中充分考虑环保要求，实现我国整体税收体系的“绿 色化”。

独立型环境税税制设计的基本思路是：以可持续 发展和保护环境为目标，借鉴国际经验，结合我国财 税体制，立足中国国情，兼顾国际与国内环境问题， 考虑污染控制与生态保护、生产过程与消费过程，采 取系统设计与分步实施战略，科学设置环境税税目， 合理确定税率，从而提高财税政策的绿色化水平，促 进经济发展和增长方式转变和生态文明建设。

参照OECD 对环境税的分类，中国独立型环境税 应设计四个税目，即污染排放、污染产品、生态保护 和二氧化碳。污染排放主要是将目前排污费改税，同 时将生活垃圾纳入征税范围；污染产品目前考虑将电 池、包装材料、涂料、煤炭产品逐步扩大征收范围； 生态保护包括自然保护区和矿产资源；二氧化碳税针 对排放二氧化碳的化石燃料征收，我国独立型环境税 设计如图1 所示。

图 1()

图 1 我国独立型环境税设计

污染排放税是环境税里最基本也是最重要的一个 税目，主要针对污染物的排放行为征税。目的是通过 征税使污染者对其造成“外部不经济性”的行为承担 经济责任，达到减少污染排放的目的。污染排放税的 设计充分考虑现有污染治理的重点领域及和现有税费 政策的衔接，设置了大气污染物、水污染物、固体废 物、噪声等四个征税科目。在污染排放税开征初期， 可以考虑沿用排污费模式，即对每一排放口征收的应 税大气污染物或水污染物的种类数，以污染当量数从 多到少的顺序,最多不超过三项。在噪声税目中，可 以参考现行排污收费，将持续时间长、对居民生活影 响较大的建筑施工噪声单列为子税目，其他噪声作为 另一个子税目。在固体废物税目中，优先将处理困难、 产生量大的冶炼渣、粉煤灰、尾矿等作为子税目。在 开征污染排放税后，取消排污收费。

碳税是指针对二氧化碳排放所征收的税。它以环 境保护为目的，希望通过削减二氧化碳排放来减缓全 球变暖。碳税通过对燃煤、汽油、航空燃油、天然气 等化石燃料产品，按其碳含量或碳排放量征税来实现 减少化石燃料消耗和二氧化碳排放。碳税的征税范围 包括煤炭及煤炭制品、焦炉煤气、原油、汽油、柴油、 燃料油、液化石油气、天然气、其他化石燃料。

由于二氧化碳排放量的监测在技术上不易操作， 征管成本高，国际上通常都是通过估算二氧化碳排放 量作为计税依据，即根据产生二氧化碳的煤、成品油、 天然气等化石燃料按含碳量测算二氧化碳的排放量。 结合我国的实际情况，由于税务机关尚不具备对二氧 化碳排放量进行监测的技术水平，为便于征收、降低管 理成本，建议采用估算二氧化碳排放量作为碳税的计税 依据，即以纳税人消耗的化石燃料量和排放因子确定。

目前广泛使用的污染产品名词，在现有词典以及 文献中尚无确切的定义。污染环境科学大词典中关于 “污染产品收费”的定义为：对在生产和消费过程中 产生污染的产品，以及已经为之建立了处置系统以防 止其污染的产品收取费用。即涵盖了产品生产、使用 和处置的各个环节，包括产品的整个生命周期。

从组织财政收入角度考虑，选择那些生产集中、 产销量大、财政收入充足的污染产品；从促进“绿色” 替代品使用消费角度考虑，选取目前已有“绿色”替 代品且具备大面积生产、流通、消费条件的污染产品； 从促进产业结构调整角度考虑，选择国家产业政策中 淘汰、限制类产品。结合中国税收制度改革和环境管 理的要求，考虑先将塑料包装产品、电池类产品、涂 料类产品、煤炭、电力产品和农药类产品纳入污染产品税征收范围。其中对农药类产品产品征收污染产品 税，仅针对化学类农药征收，建议可以将“双高产品” 名录中的农药产品作为征税对象。

生态保护税是指针对生态破坏行为的各种税收的 总称，主要目的是实现自然资源开发利用的环境外部 成本内部化，促进资源开发效率，降低生态环境的破 坏^[17]。本文主要研究对矿产资源开发和自然保护区旅 游资源开发中的生态破坏行为征收的生态保护税，具 体划分为矿产资源开发行为及自然保护区旅游资源开 发和使用行为两个子目。矿产资源开发包括煤炭、原油、 天然气、金属矿产、非金属矿产等资源的开发行为；自 然保护区旅游资源开发和使用包括游览、影视拍摄等。

污染排放税税率根据现行排污费收费标准、实际 治理成本、环境损害成本等方法综合测算。对于大气 和水应税污染物，可以在综合考虑现行排污收费标准 的前提下，以企业平均实际治理成本作为税额幅度的 下限，将环境损害成本作为税额幅度的上限；将现行 固体废物排污费作为固体废物税额幅度的下限，将其 2 倍作为税额幅度的上限；对于噪声，则按照现行排 污收费标准确定税率（表1）。

表 1()

表 1 污染排放税税目税率表

表 1 污染排放税税目税率表

国际上，大多数征收碳税的国家实行固定税率， 一般在开征初期采用较低税率，然后再逐步提高。我 国开征碳税，考虑到现行消费税对成品油征税，资源 税对石油、天然气和煤炭征税，且上述能源燃烧是二 氧化碳和二氧化硫的重要来源，开征碳税将增加能源 使用者的负担，因此碳税开征初期将实行低税率。设 置低、中、高三档税率方案（表2），每个方案均有 一个逐步提高碳税税率的过程。

表 2()

表 2 碳税税率设置方案 单位：元/t

表 2 碳税税率设置方案

污染产品税税率根据环境外部成本、污染损失、 回收价格、行业利润率、国外税率等方法确定。塑料 包装产品税的税率比照目前市场上通行的废品收购的 价格确定。电池税率根据电池行业平均利润率，考虑 企业的承受能力及对产业发展的影响，设置高、中、 低档税率，税率为占销售价的比例。煤炭产品税率根 据环境规划院（葛察忠等^[18]）测算的煤炭使用阶段的 环境外部成本，并考虑政策间的分担机制来确定。农药类产品税率参考国外对农药征税的税率进行设置。 涂料产品税率的设置，参考行业平均利润率设置低、 中、高档税率，税率为占销售价的比例。污染产品税 的税率设置见表3。

表 3()

表 3 污染产品税税率设置

表 3 污染产品税税率设置

矿产资源开发生态保护税主要是为补偿矿产资源 开发过程中对生态环境的破坏而专门征收的。通过测 算不同矿种在开发过程中生态修复的成本费用来确定 矿产资源开发生态保护税的税率，将不同类型矿产资 源开发生态保护税税率分为低、中、高三种情景，如 表4 所示。

表 4()

表 4 矿产资源开发生态保护税税率设置 单位：元/t 或元/m3

表 4 矿产资源开发生态保护税税率设置

自然保护区旅游资源开发生态保护税的税率可依 据游客对于保护自然保护区内的生态环境的支付意愿 来测算,得到四级自然保护区生态保护税的低、中、 高税率如表5 所示。

表 5()

表 5 各级自然保护区生态保护税税率设置 单位：元/ 人次 单位：元/ 人次

表 5 各级自然保护区生态保护税税率设置 单位：元/ 人次

遵循逐步提高、循序渐进的原则，考虑环境治理 成本、生态损害、企业和居民税负承受能力，对污染 排放税、碳税、污染产品税和生态保护税四个税目分 别提出低、中、高三档税率方案。在低、中、高三档 税率情景下理论征收规模分别为2378 亿元、4286.5 亿元和6798 亿元，远高于现行的排污费收入。对应 环境税税目、子税目三档税率以及相应税收规模预测 见表6。

表 6()

表 6 我国环境税收入规模测算

表 6 我国环境税收入规模测算

本文基于GREAT-E 模型的静态版本建立了中国 环境税CGE 模型，模型包含了新古典静态CGE 模型 的一般结构。模型假定一种商品只能被一个生产者所 生产。模型中采用多层嵌套的CES 函数来描述生产要 素之间的不同替代性，见图2。在模型设计时，模型 引入污染物排放和资源能源消耗的物理量作为这种要 素的数量，其价格就是拟开征的环境税税率。

图 2()

图 2 GREAT-E 模型的基本结构

根据国民经济统计数据、投入产出表、收入分配 数据等各种来源的数据构建中国2010 年社会核算矩 阵。社会核算矩阵中包含1 个农业部门、30 个工业部 门和1 个建筑业部门、16 个服务业部门，共48 个生 产部门。

生产活动、商品、出口和进口账户数据来源于 2010 年中国投入产出延长表和2010 年国际收支平 衡表，政府收入和支出数据来源于《中国财政年鉴 2011》（财政部，2011），税收数据来源于《中国税 务年鉴2011》（税务总局，2011），家庭储蓄和政府 储蓄数据来源于《中国统计年鉴2011》（国家统计 局，2011）。二氧化碳排放量数据根据各行业消费能 源的二氧化碳排放系数核定，能源消费数据来源于《中 国能源统计年鉴2011》（国家统计局，2011）。为了 将碳排放机制引入CGE 模型，在机制情景中假设征 收非常小税率的碳税（每吨0.1 元）。本研究编制包 含排污费收入的中国2010 年社会核算矩阵简表如表7 所示。

表 7()

表 7 中国2010年社会核算矩阵简 单位：亿元

表 7 中国2010年社会核算矩阵简

单独征收情景设置。为了模拟各环境税税目单独 征收的经济社会影响，设置污染排放税、碳税、污染 产品税和生态保护税四组情景，每组情景设置低税率、 中税率和高税率三档，利用环境CGE 模型模拟各税 目不同税率征收情况下宏观经济、产业结构和排污物 的变化情况。

组合征收情景设置。为了模拟各税目组合征收对 经济的影响，设置四种不同的情景组合模拟环境税不 同推进方案对宏观经济、生产结构、贸易结构、要素 配置结构和污染排放的影响。

单独征收情景设置和组合征收情景设置见表8。

表 8()

表 8 税率情景设置

表 8 税率情景设置

从图3 给出的模拟结果来看，征收生态保护税对 实际GDP 的影响最为显著，征收碳税对实际GDP 的 影响次之，再次是污染产品税，征收污染排放税对实 际GDP 的影响最小。总体来看，随着税率的快速增 长，各环境税税目征收都会对GDP 产生越来越显著的 影响。污染排放税和碳税都是在排放环节征收，但碳 税征收对经济竞争力的影响要比污染排放税征收的影 响更大。生态保护税主要针对能源和矿产资源在开采 环节征收，如果征收较高税率，生态保护税会对经济 增长产生最显著的影响。污染产品税在消费环节征收， 通过影响终端用户的消费行为，进而间接抑制污染产 品的生产。

图 3()

图 3 不同环境税税目征收对GDP的影响

从图4 给出的模拟结果来看，各环境税税目单独征收对CPI 的影响同对GDP 的影响存在差异。征收污 染产品税对GDP 的影响较小，但对CPI 的影响相对明 显，这是因为污染产品税在消费环节征收，直接推高 终端产品消费价格，从而直接推涨物价。污染排放税 和碳税的征收对CPI 的影响也比对GDP 的影响明显， 对各生产行业特别是用于终端消费的行业征收污染排 放税和生产税，能够推高生产成本，进而是物价较快 增长。征收生态保护税对GDP 的影响最显著，但对 CPI 的影响则相对有限，这主要是因为生态保护税主 要是在开采环节对能源和矿产资源征收，这些行业的 产品主要供下游行业使用，下游行业会在生产过程中 对价格的上涨进行一定的消化。

图 4()

图 4 不同环境税税目征收对CPI 的影响

从表9 给出的模拟结果来看，各税目对收入分配 的影响从大到小依次为征收碳税、污染产品税、生态 保护税、污染排放税税目。总体来看，各税目征收都 对收入分配有显著的负面影响，且对农村居民的影响 高于城镇居民，表明环境税的征收对相对弱势的群体 影响更为明显。政府却获取了大量的税收，总收入均 得到增加。因此我国的环境税改革必须考虑对居民福 利的负面影响，需要相应的措施对冲环境税对收入分 配的负面影响。

表 9()

表 9 不同环境税税目征收对居民和政府收入的影响

表 9 不同环境税税目征收对居民和政府收入的影响

从模拟结果来看，征收污染排放税和碳税均有 利于调整产业结构，使高污染、高耗能产业扩张受到 显著抑制，而低污染、低耗能产业则在国民经济中所 占比重明显增加。就产出水平而言，征收污染排放税 和碳税会分别抑制污染物排放强度大的行业和能源消 耗高的行业，税率越高，抑制作用越明显；对于低污 染、低能耗的行业，反而会促进其发展。污染排放税 和碳税税目在对具体的行业影响上呈现出较为一致的 结果，产出水平下降幅度最大的行业主要集中在黑色 金属矿采选业、有色金属矿采选业、煤炭开采和洗选 业、电力和热力的生产与供应业、燃气生产和供应业、 水的生产和供应业、石油和天然气开采业、食品及饮 料行业、皮革毛皮羽绒及其制品业、纺织业等高排放、 高能耗的工业行业。产出水平增加的主要是研究与试 验发展业、公共管理和社会组织、教育、水利环境和 公共设施管理业等高技术产业和现代服务业部门。另 外，一些污染排放较低和能耗较低的行业虽然产出水 平有所下降，但在国民经济中所占的比重有所增加。 这主要是因为一些高污染、高能耗行业的行业规模扩 张受到抑制后，资本和劳动力等生产要素被转移到了 低污染、低能耗的行业，特别是高技术和现代服务业 部门。对于种植业和林业，尽管并不征收污染排放税， 但由于产业关联度较为密切的食品和服装纺织等行业 产出水平的下降降低了对其产品的需求，其产出水平 也出现了较大幅度的下降。如果能通过税收中性政策设计，特别是对低污染、低能耗行业采取差别化的税 费减免政策，则能够更好地优化资源配置，更有效地 促进产业结构转型升级，转变经济发展方式。

征收污染产品税通过降低污染产品消费需求，抑 制高污染行业的生产，而低污染产业在国民经济中所 占的比重有所增加。就产出水平而言，征收污染产品 税会降低污染产品的需求，从而抑制相关产业的发展， 而且税率越高，抑制作用越明显。首先橡胶和塑料制 品业、化学原料及化学制品制造业这些有污染产品直 接开展污染产品税的行业生产受到影响，出现明显下 降。其次，通过产业链的传导关系，特别是针对煤炭 消费征收的税费主要发生在高耗能行业的生产环节， 因此这些高煤耗行业的生产也受到明显抑制，产出水 平出现下降。

征收生态保护税有利于产业结构调整，使高能耗、 高物耗产业扩张受到显著抑制，而低能耗、低物耗产 业则增加在国民经济中所占的比重。生态保护税不仅 抑制化石能源和矿产资源开采行业的产能规模，也能 通过产业链将影响传递给下游产业。

组合征收环境税能够对实际GDP 产生一定的影 响。从图5 给出的模拟结果来看，低税率启动情景对 GDP 的影响非常小，实际GDP 仅下降0.095%。环境 税改革以低税率启动后，上调污染排放税和生态保护 税的征收力度，对经济增长的冲击会较小，对GDP 的 影响小幅增长到0.13%。随着税率的快速增长，环境 税征收对经济增长会产生较为明显的影响，在较快推 进情景和激进推进情景中，税率的快速增加能够使实 际GDP 分别下降0.21% 和0.26%。因此，政府在推进 环境税改革时，应关注环境税对生产成本和产品销售 价格的影响。

图 5()

图 5 环境税组合征收对GDP 的影响

组合征收环境税能够对CPI 产生较为明显的推涨 作用。从图6 给出的模拟结果来看，较高税率的环境 税组合征收对CPI 产生较为明显的推涨作用，这主要 是因为高税率的环境税征收会增加企业生产成本，进 而推动商品和服务价格的上涨，并最终转嫁给消费者， 会对居民福利产生负面影响。因此，政府在推进环境 税改革时，一方面要以低税率启动环境税各税目征收， 另一方面要逐步提高税率，避免税负过快增加。

图 6()

图 6 环境税组合征收对CPI的影响

从图7 给出的模拟结果来看，组合环境税征收对 收入分配有显著的负面影响，政府获取了大量的税收， 但转嫁的环境税成本显著减少了居民福利，同时环境 税推高了消费品价格，弱势群体对物价上涨的承受能 力更弱，因此我国的环境税改革必须考虑对居民福利 的负面影响，需要相应的措施对冲环境税对收入分配 的负面影响。

图 7()

图 7 环境税组合征收对收入分配的影响

组合征收环境税有利于产业结构，使高污染产业 扩张受到显著抑制，而低污染产业则增加在国民经济 中所占的比重。就产出水平而言，征收环境税会抑制 能源资源消耗强度大、污染物和碳排放强度大的行业， 而且税率越高，抑制作用越明显；对于低耗能、低污染、 低排放的行业，征收环境税反而会促进其发展。产出 水平下降幅度最大的行业主要是煤炭开采和洗选业、石油和天然气开采业、黑色金属矿采选业、有色金属 矿采选业、食品及饮料行业、电力和热力的生产与供 应业等高污染、高排放的工业行业，以及交通运输业、 住宿和餐饮业的能源消耗和污染排放强度较大的服务 行业。产出水平增加的主要是高技术产业和现代服务 业部门。另外，一些能源资源消耗强度低、污染物和 碳排放强度低的行业虽然产出水平有所下降，但在国 民经济中所占的比重有所增加。这主要是因为一些高 能耗、高污染、高排放行业的行业规模扩张受到抑制后， 资本和劳动力等生产要素被转移到了低能耗、低污染、 低排放行业，特别是高技术产业和现代服务业部门。

征收环境税会抑制高污染、高排放行业出口，提 升低污染、低排放行业的出口竞争力，降低贸易顺差 对我国污染物排放的影响。出口规模显著下降的行业 主要是黑色金属矿采选业、有色金属矿采选业、非金 属矿采选业和其他采矿业、石油加工炼焦及核燃料加 工业、化学原料及化学制品制造业、橡胶和塑料制品 业、非金属矿物制品业、黑色金属冶炼及压延加工业、 有色金属冶炼及压延加工业、金属制品业、电力和热 力的生产与供应业。这些行业都是高能耗、高污染、 高排放的行业，环境税征收增加了行业生产成本，产 品价格的提高降低了这些行业的出口竞争力。出口规 模增加的行业主要是能耗低、污染小、排放低的行业， 特别是很多行业都属于高科技产业和现代服务业部门， 说明环境税的征收有效改变了我国的出口贸易结构， 在减少高耗能、高排放产品的出口的同时，大幅度增 加了技术密集型和现代服务业部门的出口，有效改变 了我国“贸易顺差、资源环境逆差”的扭曲贸易结构。

征收环境税将促进劳动力和资本等要素从高能 耗、高污染、高排放行业向低能耗、低污染、低排放 特别是技术密集型和现代服务业部门转移，有效促进 了资源的优化配置。与劳动力需求结构的变化类似， 征收环境税后资本要素也出现了从高能耗、高污染、 高排放行业向低能耗、低耗能、低排放特别是技术密 集型和现代服务业部门转移的趋势。主要是因为环境 税征收促进了能耗低、污染小、排放低行业的发展， 可以吸纳高能耗、高污染、高排放行业释放出的资本， 增加投资，加快自身发展。

各税目间存在协同减排效应，组合征收环境税能 够以较低税率取得更大的减排效果（表10）。模拟结果显示，各税目单独征收的环境税都能够促进其他排 放物的下降，但是低税率单独征收时由于低于治理成 本，无法促进企业投资污染治理，减排效果非常有限。 在低影响启动情景中，除了污染物排放按中税率征收， 其他税目都以低税率征收，化学需氧量、氨氮、二氧 化硫、氮氧化物和二氧化碳排放量分别下降0.42%、 0.56%、0.51%、0.42% 和0.43%。这高于高税率单独 征收污染排放税时四项污染物0.26%、0.26%、0.24% 和0.21% 的下降水平，也高于高税率单独征收碳税时 二氧化碳0.36% 的减排幅度。

表 10()

表 10 环境税征收的协同减排效益

表 10 环境税征收的协同减排效益

环境税的实施不是一蹴而就的，对环境税的实施 进行规划是有效、有序实施环境税的必要条件。环境 税的实施应采取先易后难、先旧后新、逐步推进的实 施战略（表11）。首先实施条件成熟、易于推行的污 染排放税，择机开征碳税。随着条件的不断成熟，在 适当时机开征污染产品税以及生态保护税，逐步形成 全方位的环境税。具体分三步走：2015—2018 年，搭 建环境税制度框架，开征污染排放税，择机开征碳税， 将排污费纳入税改框架，争取出台环境税法。2019—2024 年，开征生态保护税和污染产品税，扩大污染排 放税的征税范围；优化碳税税率等。2025—2030 年， 持续完善环境税制各税目，形成合理的环境税、费体 系，构建有利于科学发展的环境税制。

表 11()

表 11 环境税分阶段实施战略

表 11 环境税分阶段实施战略

国际经验表明，环境税是发达国家普遍使用的一 种环境经济手段。环境税具有实现外部成本补偿、环 境行为激励、筹集环保资金、优化资源配置和改进效 率的功能，我国开征环境税的政治基础、经济基础、 社会基础和技术基础已经具备。

环境税方案应该从顶层进行全面、系统的设计， 而不应仅仅是小修小补或简单的排污费改税，否则将 失去建立环境税的政策意义和效率，反而增加环境税 费改革的成本。我国应建立独立型环境税，其包括污 染排放、污染产品、生态保护、二氧化碳四个税目。 初步估计，在选择低、中、高三档税率的情景下，环 境税的理论征收规模可分别达到2378 亿元、4287 亿 元和6798 亿元。

环境税的实施应采取先易后难、先旧后新、逐步 推进的实施战略。建议首先开征污染排放税税目，时 机成熟后，以较低税率启动污染排放税、碳税、污染 产品税和生态保护税的组合征收，形成全方位的环境 税收政策体系，逐步、有序地提高不同税目税率，降 低对经济的“不利”影响。

践行税收中性原则，实现经济和环境的“双重 红利”。在税制优化调整大背景下，通过相应的税收 中性政策设计，以及降低增值税、所得税和为弱势群 体提供价格补贴等手段，特别是对低污染产业采取 差别化的税收减免措施，不仅能够降低环境税征收对 GDP、物价和居民收入的负面影响，而且能够进一步 促进产业结构的调整，加速先进制造业和现代服务业的发展。

建立环境税的动态跟踪、信息反馈、实施评估和 逐步调整机制。一是要建立能够跟踪企业污染排放、 环境税缴纳和企业收入等指标的动态跟踪机制，及时 了解环境税的征收情况；二是建立跨部门的环境税信 息交流和反馈机制，及时掌握环境税相关信息；三是 建立环境税实施年度评估机制，分析环境税的效果和 存在的问题；四是建立环境税动态调整机制，根据我 国环境形势要求和变化调整环境税的税目和税率。