新常态下环境管理既面临环境压力舒缓、环境优 化经济结构的难得机遇，也面临改善环境质量诉求、 释放新的经济发展空间的挑战，环境压力的位和势都 发生了新的转变，环境管理工作需要树立新的思维： 一是管理目标应从以污染排放控制为主向以环境质量 改善为主转变；二是管理手段应从单一总量控制向分 地区、分时段的流量控制转变；三是管理重点应从主 要控制污染物排放增量向优先削减排放存量、有序引 导排放增量转变。

在这个背景下，环境管理亟需明晰“六个量”的 关系：总量与质量、容量与流量、存量与增量的关系。 其中，六个量的核心是质量，容量是质量的约束，总 量与流量是质量的保障，存量与增量是质量的基础。

污染物排放总量控制制度，是我国环境管理中的 一项基本制度。在我国经济社会快速发展阶段，总量 控制制度有效地遏制了污染排放量快速增长的势头， 并逐渐降低了污染排放量，成为我国污染物排放控制 的有效约束手段，亦是我国现行环境保护制度的重要 抓手。但我国整体上环境质量恶化的势头并未得到根 本遏制，而环境质量才是环境管理的根本目标，也是 民生关注的焦点。

环境质量是环境管理的目标，也是环境管理制 度实施效果在公众面前的最终呈现。从“九五”到 “十二五”，我国污染物排放总量设定是基于污染排 放量现状、减排能力、经济技术水平等综合得出的目标总量，并非根据环境质量目标确定出来的容量总量。 于是，污染物总量减排虽有效控制了污染物排放量， 但是并未带来显著的环境质量改善，也未能实现环境 质量目标。可以说，这时的污染物排放总量控制仍然 属于“以守为攻”。此外，当前仅限于主要污染物的 总量控制制度难以覆盖地区特色污染物，更无法确保 实现地方环境质量目标。

综上，新常态下环境管理的目标应该从污染排放 控制向环境质量改善转变，切实改善环境质量、合理 配置环境容量资源成为环境管理工作的重点。也就是 说，以满足一定的环境质量为前提，来确定污染物排 放总量，作为总量控制制度的具体目标。变“静态管理” 为“动态管理”。

流量本身是一个考虑了速率的动态概念，流量控 制和总量控制是环境管理思路的两种状态，其本质是 从“控制量变”向“控制质变”的转型，流量的累积 即为质量。环境质量的发展状态，就是从逐渐的量的 变化到迅速的质变的过程，没有量变的积累，就不可 能有质变，我们常说任何事物的产生都有一个过程， 这个过程就是量的积累。因此，流量管控是实现环境 质量控制的最直接方式 。APEC 会议期间，北京各项 污染物平均浓度均达到近5 年同期最低水平，空气质 量保持总体良好，即为流量和总量同控的效果。

流量在时间上的不同分配结果和在空间上的不同 布局形式将在很大程度上影响特定区域的环境系统弹 性力与恢复力，从而影响该区域的环境容量。由于同 一地区不同时间的环境条件各异，相应的环境容量也 不尽相同，如果能够以不同环境条件下的环境容量作 为地区污染物排放总量控制的依据，那么一方面将增 加良好环境条件时的环境容量，另一方面将减少不良 环境条件时的环境容量，这种控制方式既可以在确保 环境质量的前提下充分利用自然环境的环境容量资源， 又可以在不良环境条件时精准地采取措施确保环境质 量。将这种单一容量总量根据不同时间环境条件的不 同分解为季节性环境容量的管理方法，称为流量管控。

我国幅员辽阔，不同地区具有不同的自然地理条 件，为了满足特定的环境质量目标，该区域可以排放 的容量总量需要根据这些条件综合决定。而目前的总 量分配方式，未考虑同一地区不同时间的环境容量差 异，因而达不到总量控制的精细化管理，而流量管控 则可以体现出时间上的差异，实现环境管理的精细化， 更准确的根据环境质量界定环境容量。

事实上，流量管控已经在美国、加拿大、澳大利 亚等国家得到研究和应用。20 世纪70 年代初，为了 在满足河流的水环境质量标准的基础上充分利用河流 的自净能力，美国部分地方政府开始尝试建立动态排 污标准，允许污染源在不同季节的排污量发生变化。 美国开展了有关季节性排水规划（Seasonal Discharge Planning，SDP）的研究，对污染源的污染物排放行 为进行动态管理。在1984 年调查的48 个州中，有45 个州采用了随季节变化的污水排放标准，而且使用 SDP 后污水处理厂的建设费用、运行费用都明显降低。

综上，我国污染物排放总量控制制度尚未考虑不 同地区、不同时间的环境容量差异，其根本原因是目 前的分配方式未以不同地区、不同时间的环境质量为 目标。因此，环境管理目标方面，需要从排放控制转 变为环境质量改善。环境管理手段方面，则需要在环 境质量动态监测评估的基础上，基于我国环境容量的 时空差异，针对不同地区环境容量的时空分布特征， 采取具有针对性的差异化容量总量控制，实现污染排 放流量管控。这有利于充分利用自然环境容量，进而 释放新的发展空间，促进在确保环境质量前提下的经 济发展。

为了实现环境质量改善的目标，还必须考虑现有 环境本底负荷的问题，也就是需要实现存量的消减和 增量的控制，即污染存量和可能增量的协同控制。面 对新常态经济形式下产能回调的挑战，环境污染的存 量和增量都将持续发力，将使全国环境质量在短期内 很难好转，存量和增量的双控可以为我国的整体战略 转型赢得空间。

现行的总量控制制度在实施过程中，针对存量污 染多以建设污染治理设施为主，针对增量污染则要求 采用相对较高的生产工艺或者污染治理技术。然而， 伴随着污染治理技术与能力瓶颈期的到来，这种管理 模式带来的污染减排潜力越来越小。

新常态下，经济结构优化升级是其中的重要特点。 在这样的背景下，应综合采取强制、鼓励、自愿等多 种政策，一方面优先淘汰或者转移环境资源利用效率 不高的生产技术和生产企业，另一方面对污染增量严 格控制，即从环境资源利用效率方面设置准入门槛， 并选择具有多余环境容量的时候让污染增量适时进入。