党的十八届三中全会以来,加快深化生态环境保 护管理体制改革、建立与生态文明建设要求相适应的 生态环境保护管理体制已经成为实现国家环境治理现 代化、建设生态文明的紧迫要求。中国的生态环境保 护管理体制改革不仅是国内学界研究的热点问题,同 样也受到国际组织和研究机构的关注。2000 年以来,经济合作与发展组织(OECD)、世界银行(WB)、 亚洲开发银行(ADB)、中国环境与发展国际合作委 员会(CCICED)、美国能源基金会(EF)、美国自 然资源保护委员会(NRDC)等国际组织和研究机构 针对中国的生态环境保护管理体制改革展开了广泛和 深入研究,在环境立法、管理体制、制度政策等方面 提出了有针对性的政策建议,一些建议已经转化为政 府决策,在过去一段时期有力促进了中国生态环境保 护管理体制的改革。在当前深化生态环境保护管理体 制改革的背景下,有必要对上述国际视角与建议进行 系统总结和梳理,为明确下一步研究方向、提出有针 对性的改革建议提供参考。
1 现行生态环境保护管理体制存在的主要问题上述研究从国际社会的外部视角对中国现行生态 环境保护管理体制进行了全面和长期的观察,对其存 在的主要问题进行了系统分析。综合来说,问题主要 集中在以下八个方面:
一是中央和地方之间管理职责不清,中央政府环 境管理缺位和越位的问题同时存在。国合会(2006) 认为,中央和地方的环境保护责任划分导致中央政府 缺乏对地方政府的环境强制力,在地方保护主义的作 用下,国家环境政策得不到真正贯彻实施;地方环保 机构在人、财、物上依附于地方政府,缺乏环境管理 的独立性,地方环境保护好与坏很大程度上取决于地 方政府的态度。中央的环境管理不仅存在缺位,即分 权过分倾向于地方导致跨区域的环境管理失控,还存 在越位,即掌握过多管理权限,导致过度干涉和参与 地方环境保护具体工作,而未能充分发挥统一规划、 指导和监督职能[1]。
二是部门之间和内部存在职能交叉,环境保护部门 在环境问题上缺乏统一协调能力。国合会(2006)指出,法律规定环境保护部门只对本辖区的环保工作实施统 一监管,土地、矿产、林业等部门按照资源要素分别对 资源保护实施监督管理。这导致按照要素分割的管理 和执法主体林立、权责分散、效率低下[1]。世界银行(2010) 认为,现行体制导致了部门之间的利益冲突和职责交叉,法律赋予环境保护部门的统一监管职责受到严重削弱 [2]。亚洲开发银行(2012)分析了除环境保护部以外12 个部门的环境管理职能,认为虽然环境保护部的主要职 责是“协调和解决重大环境问题”并相应获得了监督及 协调跨部门的环境问题的权力,但由于未能完全解决众 多具有环境职能的部门之间职责划分不明确的问题,环 境保护部门在环境问题上的协调能力依然薄弱[3]。除了 部门之间的职能交叉之外,世界银行(2010)还认为环境 保护部内部也还存在诸如职能交叉(如污防司和总量司 多项职责交叉)、职能空缺(如无司局负责地质环境)、 职能分散(如排污申报、收费、许可由不同司局负责)、 信息分享和管理困难等组织设置的问题[2]。
三是环境保护部门制定、实施政策的法律与行政 授权不足,限制了环境部门执行能力。国合会(2006) 指出,法律对属于环保行政主管部门管理范围内事务授 权过低,主要体现在:禁止规定多、罚则规定少;处罚力 度低,缺乏威慑力;没有直接强制执行权,对违法行为 缺乏强有力的刑事处罚等[1]。世界银行(2010)认为 中国环境法律最主要的问题是内容较为含糊,没有赋 予环境保护部和地方环保局履行职责所需的明确、无 歧义和充足的职权。环境保护部和地方环保局在制定 环境法规、依法处罚和强制执行方面未被赋予充足的 权力。环境保护部或其他机构仍有一些环境问题因无 明确法律授权而无法实施管理,如地质环境保护等[2]。
四是环境保护部门在国家整体决策中的地位不 高,缺乏将环境问题融入经济和社会决策之中的能 力。国合会(2006)认为,当时的国家环保总局不是 国务院的组成部门,难以参与涉及国家环境优先领域 的政策制定过程,也不能推动将环境要素融入其他政 府部门和机构的绩效考核中[1]。经合组织(2006)认 为,中国已经初步建立了将环境融入经济发展的体制 机制,一些地方政府也开始重视社会公众对良好环境 质量的需求,但这些努力仍不足以应对快速的经济增 长带来的环境压力和挑战,也不能够获得污染削减和 自然保护所带来的潜在经济效益,大多数地方政府对 经济发展的考虑仍优先于环境问题[4]。国合会(2013) 认为,中国对于环境保护与社会发展关系的认识和理 解仍然较弱[5]。
五是基层环境管理能力薄弱、效率低,环境监 管执法往往受到地方政府不适当的行政干预。国合会 (2006)认为,环境保护部门的弱势地位不仅表现在 中央层面,在地方上更为突出,表现在政府对环境保 护部门权力变相剥夺,向环境保护部门行使管理权设 置障碍,许多环保局依靠大量征收污染费解决办公费 用,地方政府通过充当企业保护伞、以招商引资为名 简化程序、减少环保考核权重等形式干预环境保护监 管[1]。世界银行(2010)认为,中国环境保护管理体 制最显著的一大特点是各级环保机构的人员编制与其 肩负的国家环境保护职责的重要性几乎完全不匹配。 中国各级环保机构与各级政府的下属机构约有18 万 环保工作人员,其中仅有1.3% 在国家级机构(环境 保护部及其下属研究机构和事业单位)、6.1% 在省级 机构、22.7% 在市级机构、67.1% 在县级机构。在县 级机构工作的约10 万名环保人员中,不少人员业务 能力不足或接受的培训不够,或根本不具有相关资格 [2]。亚洲开发银行(2012)则认为任一级别的环境保 护部门都具有互相矛盾的双重职能,即政治上对本级 地方政府负责的横向职能和在技术上对上级环保主管 部门负责的纵向职能,往往级别越低的环境部门这种 矛盾越明显、管理效率也越低,而出现冲突时环境部 门往往会更重视横向职能而放弃履行纵向管理职能,降低了环境监管体系的效率。而上述全国环境监管系 统的人员比例分布则又加剧了这种矛盾(大部分人员 在基层部门尤其是市县级)[3]。
六是环境保护制度政策不健全,行政命令手段使 用过多,法律、市场手段使用较少。国合会(2006) 指出,中国的很多政策或政策制定理念都是消极回应 式而不是积极应对与预防,政策之间不统一、不协调,科学性和执行性较差。
长期以来,中国的污染控制主要采取命令控制的 手段,虽然已经开始转向采用经济手段来管理环境问 题,但这些手段运用得并不科学,手段之间相互冲突 抵消了政策效果[1]。美国自然资源保护委员会(2007) 认为,加强中国的环境保护需要在传统的“命令—控制” 模式之外试验补充的制度(如市场机制)[6]。亚洲开发 银行(2012)认为,中国政府提出的三个转变中要求从 主要用行政手段保护环境向综合运用法律、经济、技 术和必要的行政手段解决环境问题转变,在实现这一 转变的过程中司法体系将发挥重要作用,但迄今为止 环境司法管理方面的进展还落后于行政和技术方面[3]。
七是公众环境权益未能得到有效保障,公众也未 能充分履行环境义务、参与环境决策。国合会(2006) 指出,公众在政策制定中的参与能力相当有限,
信息公开率不高,公众缺乏有效渠道参与重大环 境问题决策[1]。美国能源基金会(2006)认为,现有 环境立法对公众参与环境保护的重视不足、规定的可 操作性差、规定的范围过窄、确定的参与形式过于单 一以及信息支持的规定有待完善,公众参与环境保护 的立法亟待完善[7]。国合会(2013)认为,公众的环 境权益和应履行的环境义务并未在现有法律中得到体 现,群众环境维权意识增强、跨界损害事件增多与环 境民事赔偿法律制度不健全、环境民事赔偿和调处能 力滞后的矛盾日益凸现。当前经济、社会和环境政策 的设计、制定与实施及评估中,缺乏公众以及其他利 益相关方的参与[5]。
八是核安全监管机构缺乏独立性和权威性,核安 全管理体制不顺。美国自然资源保护委员会(2013) 指出,目前的国家核安全局是环境保护部的“挂牌” 部门,不是独立的实体,没有自己的人事权、财务权 和外事权,存在监管人员编制和预算不足、外事协调 性差等问题,缺乏充分的授权与必要的独立性和灵活 性,影响到核安全监管的有效性。中国的核能行业与 核技术利用政府管理部门设置较为复杂,各部门之间 的职责和利益随之变动,容易造成职责划分不清、交 叉重叠、管理效率不高等问题。如国家能源局与国家 核安全局在核安全法规的制定和反应堆操纵人员资质 管理等方面存在重复交叉等问题。军工核设施的安全 技术评审、许可证管理和日常监督由工业和信息化部 的国防科工局进行监管,但是全国所有核设施(民用 核设施和军工核设施)的辐射安全监管,包括环境影 响评价、环境监测和三废排放的监督都由环境保护部 统一负责。环境保护部没有参与前期的安全分析,环 境影响评价缺乏数据支持,安全监管的独立性难以保 证[8]。
2 对于中国生态环境保护管理体制改革思路 和方向的政策建议总体上,国际机构的上述研究都强调要改革和加 强中国的环境保护管理体制,如加强环境保护机构建 设,解决现行行政权限和能力不足的问题,提高环境 执法效率;提升环境治理能力,将环境问题纳入经济 决策之中;提高环境保护部门的地位,使其参与到国 家综合决策中等;等。具体建议如下:
2.1 在相关法律中明确不同部门的环境保护权责世界银行(2010)提出,要通过修订《环境保护 法》以明确不同部门的环境保护权责,并指出,国家 环保主管机构尤其是环境保护部的主要职责应该包含 以下几项:①代表国家政府监督管理地方政府的环境 工作,但不是直接负责执行地方污染管理和防治工作; ②监督所有相关行业主管机构(如农业、海产业、林业、 土地和资源)在其所处行业的环境管理工作;③通过 对发展政策、规划、计划以及重大投资项目进行环境 影响评价来参与与环境有关的宏观管理决策。国家环 保主管部门将环境管理权下放到省及以下各级政府,并通过定期绩效评估来对其进行监管。国家行业主管 部门负责其所在行业的发展和环境管理工作,但应服 从环境保护部根据《环境保护法》赋予的职责进行的 统一环境监督管理[2]。
2.2 建立生态环境保护大部制和相应的部门间协 调机制2008 年之前的相关研究对于生态环境保体制的建 议倾向于两个方面:一是设立环境大部制,扩大现有 环境保护部门的职权范围,将其他部委与环境资源相 关的职责并入环境保护部,提高环境保护部的宏观调 控能力,确保政府将环境问题纳入制定发展政策的各 个方面,这主要来自于世界银行(2001)、亚洲开发 银行(2007)和经合组织(2006)报告的建议[4, 9, 10]; 二是将当时的国家环境保护总局直接升格为环境保护 部。国合会(2006)的报告指出:“建议将国家环保 总局升为国务院组成部门,成立环境保护部”,美国 能源基金会(2006)和美国自然资源保护委员会(2007) 也有类似的建议[1, 6, 7]。
此外,上述研究还建议在各部委之间建立有效的 协调机制,这一建议也倾向于两个方面:一是亚洲开发 银行(2007)和世界银行(2001)的报告均提出重新组建 国务院环境保护委员会的建议,从而与土地、水利、林 业和农业等资源主管部门建立更好的合作关系,更好地 整合不同部门间的自然资源和环境保护政策措施[9, 10]; 二是国合会(2006)、美国自然资源保护委员会(2007) 与经合组织(2006)的研究均提出成立由总理任组长、 各相关部委负责人参加的环境领导小组,即在国务院内 部建立协调环境保护工作的领导机构,以促进环境融入 经济和部门决策之中[1, 4, 6]。世界银行(2009)建议效仿 美国的环境质量委员会,设立国家环境政策办公室,直 接向国家领导人汇报工作[11]。
2.3 明确中央和地方的环境管理权责划分,强化 环境管理能力在中央和地方的环境管理权责划分方面,上述研 究提出,要建立平行管理中的协调机制、理顺垂直管 理中的上下级环境管理体制,应当赋予环境保护部门 与事权相一致的财权,增加环保机构人事编制等资源。 国合会(2006)认为,国家环境保护部门要建立更强有 力的内部协调机制,加强传统上相对独立的部门之间 的沟通与协调,建立更加综合统一的政策制定体系和 数据管理。同时建议改革地方环境管理体制,建立省 以下环境直管制度,赋予省政府任命下级环保局长的 权力并由省政府为下级环保局提供运行经费[1]。美国能 源基金会(2006)也建议实行省级以下环保监管部门的 垂直管理[7]。世界银行(2001)则建议中央政府只保留 相应职责与权力,包括制定环境标准、管理事关国家 利益的自然资源、履约、建立充分而有效的监管机制 等,具体工作应下放到省级及以下部门[9]。亚洲开发银 行(2012)建议在项目实施过程中处理好集权和分权的 关系,协调地区之间、地方政府之间和相关部门之间 的工作,以便使项目能够更好地符合各地实际[3]。
在环境管理能力建设方面,世界银行(2009)提 出要在中央层面明确和扩大环境保护部的职责、调整 环境保护部的内部机构设置,加强区域环境监管。在 地方层面,中央政府应通过行政授权和财政拨款的方 式支持地方政府,促使地方环保局承担统一监管地方 环保的全部职责。此外,还要加强环境保护部环境管 理工作的总体能力,主要包括:政府需为环境保护部 和地方环保局提供履行职责所需的充足财力,增加人 员编制和提升人员素质,国家和地方各级政府应该尽 环境信息分享机制,利用激励机制提高环境行政管理 效率等[11]。亚洲开发银行(2012)提出,要将环境财 政支出改革纳入公共财政改革日程,合理确定使用资 金的范围和条件[3]。
2.4 加强环境保护监管执法力度,运用司法手段 解决环境问题国合会(2006)提出,要加强全国人大监督环境 法律执行方面的职能,这一建议也适用于地方各级人 大立法机构,还要加强对法律从业者在环保问题和解 决方法上的培训,使其可以应对复杂的环境损害赔偿 问题[1]。美国能源基金会(2006)提出要修改环保法,显著提高环境处罚标准和执行力度,树立各级人大监 督机构的权威性以及问责制,推动和完善环保和资源 利用的民事诉讼[7]。
2.5 充分运用市场和公众参与手段提高环境治理 能力在市场机制方面,亚洲开发银行(2007)将市场 手段作为其最重要的政策建议,提出要充分运用市场 机制保护自然资源、控制环境污染[10]。经合组织(2006) 认为,要提高环境政策实施的效果和效率,应广泛地 使用污染收费、使用付费、排污权交易等基于市场的 环境政策手段。此外的一些报告还提出要利用市场机 制调动企业自觉履行法律责任[4]。
在公众参与方面,国合会(2006)指出,政府要 建立开放、透明的决策和执行过程,包括简化非政府 组织注册程序,明确关于非政府组织获得税收优惠地 位的相关资格规定,向公民提供参与环境决策的相关 教育及服务,鼓励建立政府、企业和公众间的伙伴关 系,建立公益诉讼制度、公众环境咨询机构等[1]。国 合会(2013)进一步指出,鼓励社会主体各司其职,包括提倡健康、可持续的生活方式。鼓励公众参与,推动企业承担环保社会责任,支持环保社会组织进一 步发展。建议全面改进整个政府的公共治理,保证环 境和社会发展的政策一致性,建立环境保护社会风险 评估、沟通和化解机制等[5]。
2.6 增强核安全监管的独立性和权威性,理顺核 安全监管体制在核安全监管领域,美国自然资源保护委员会 (2013)提出核安全监管职责应从环境保护部脱离,成立直属于国务院的国家核安全监管机构、专门负责 核与辐射安全监管。将核与辐射安全中心划归国家核 安全监管机构,为其提供独立和专业的技术支持。建 立独立和专门的核安全监管机构不应是权力之争和利 益再分配,在涉及安全的问题上,国家核安全监管机 构面对政府决策和利益集团干扰拥有一票否决权。此 外,监管机构可以借鉴英国、美国的经验,通过法律 程序和备忘机制组织协调核电发展和监管部门之间的 权责,减少部门间的权责交叉和冲突[8]。
3 未来生态环境保护管理体制改革需要解决 的重要问题上述研究与当时的资源环境形势、环境管理状况 和经济社会环境结合紧密,有针对性地提出了当时中 国环境管理体制存在的主要问题和相应的政策建议。 一些政策建议已经被中国政府采纳并转化为政策决 策,例如,将国家环境保护总局升格为环境保护部; 建立了推动生态文明建设的领导机构和协调机制;在 新修订的环保法中进一步明确了环境保护权责,给予 了环境保护部门更多授权;逐步提高了将环境保护融 入经济、社会综合决策中的能力;开始运用市场和公 众参与手段提高环境治理能力等。
然而,部分政策建议中提出的问题依然存在,迄 今为止并未得到完全解决,如生态环境保护的大部制 并未建立,部门间的权责交叉和重叠问题仍未解决; 环境司法手段运用仍然较少,生态环境破坏违法成本 低的问题并未得到有效解决;基层环境管理能力依然 薄弱,环境执法仍易受到行政干预;市场和公众参与 仍未成为解决环境问题的主要手段,促进政府与市场、 公众良好分工的体制机制仍然存在缺位等。
综合上述分析,在当前环境形势日益严峻、生态 文明建设加快推进的背景下,推动生态环境保护管理 体制改革的应当充分吸收过去,尤其是国际组织和研 究机构的研究成果。未来生态环境保护管理体制改革 需要重点解决以下若干重要问题:
一是系统研究和理顺生态环境保护管理体制和生 态文明建设体制之间的关系和内在联系。明确生态环 境保护管理体制在生态文明大体制中的战略地位和定 位、生态环境保护管理体制能够在生态文明建设中发 挥的作用,理顺与其他体制之间的关系。
二是研究生态环境保护管理体制应当包括的具体 内容和不同部门应承担的权责。明确不同资源利用和 环境保护部门在生态环境保护管理体制中的关系、地 位和权责,以及不同部门的具体职能。
三是研究生态环境保护管理的具体制度以及与之 配套的体制内部架构。以生态文明建设为要求明确生 态环境保护的主要制度,以环境质量管理需求为导向 明确与制度相配套的体制安排,提出解决区域性的环 境质量问题的体制对策。
四是研究生态环境保护管理执法、执行的保障体 制和机制。研究生态环境保护的人员编制、能力建设、 经费投入、监管执法等保障机制等。
[1] | 中国环境与发展国际合作委员会(CCICED).提高环境执政能力研究[R]. 2006. |
[2] | 世界银行(WB).加强中国环境管理体制:分析与建议[R]. 2010. |
[3] | 亚洲开发银行(ADB).迈向环境可持续的未来——中华人民共和国国家环境分析[R]. 2012. |
[4] | 经济合作与发展组织(OECD).环境绩效评估:中国[R]. 2006. |
[5] | 中国环境与发展国际合作委员会(CCICED).中国环境保护与社会发展[R]. 2013. |
[6] | 王立德, Finamore.B.中国的环境治理:基于国际经验的建议[J].中国环境法治, 2007(1):328-334. |
[7] | 胡敏,杨富强.加速环境监管体制改革,促进节能和环保双目标的实施[J].能源政策研究, 2007(1):19-23. |
[8] | 美国自然资源保护委员会(NRDC).中国核安全监管体制改革建议[R]. 2013. |
[9] | 世界银行(WB).中国:空气、土地和水——新千年的环境优先领域[R]. 2001. |
[10] | 亚洲开发银行(ADB).中华人民共和国国家环境分析[R]. 2007. |
[11] | 世界银行(WB).新时期中国环境管理职能转变和体制创新[R]. 2009. |