环境保护虽然是国家的职责，但是不能离开公众的理解、配合、参与和支持。要做到这一点，必须加强对公民的教育和说服。可以说，环境教育立法是环境守法和捍卫环境法益的基础。我国2011 年宣布已经形成了中国特色社会主义法律体系，包括生态环境保护的法律体系。也就是说，立法理论构建的基本任务已经完成，中国正在进入实用主义立法时代，即基于现实问题引导立法，基于治国理念调整立法，基于改革需求创设立法，并加强立法的可实施性。在环境保护方面也是如此。

要培育公民的生态文明理念，引导公民个人乃至全社会形成资源消耗低、环境污染少、生态破坏低的健康文明的生活方式，即环境友好型的生活活动形式和行为特征，按照《21 世纪议程》的规定，除了进行科普、环境、国情的宣传教育外，在法治社会，还应该适度发挥环境资源法制的培育作用。为此，中国的环境立法加强了相关的工作。在环境立法方面，截至目前，中国制定了《中华人民共和国环境保护法》、 《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国水污染防治法》等近20 部环境和资源法律；出台了与环境和资源保护相关的行政法规50 余件，军队环保法规和规章10 余件，地方法规、部门规章和政府规章660 余项，国家标准800 多项，司法解释多件；缔结或参加了《联合国气候变化框架条约》等30 多项国际环境与资源保护条约，先后与美国、加拿大、 印度、韩国、日本、蒙古、俄罗斯等国家签订了20 多项环境保护双边协定或谅解备忘录，基本覆盖了环境保护的主要领域，门类齐全、功能完备、内部协调统一，基本做到了环境保护有法可依、有章可循。

国内层面的环境立法，大多有环境宣传教育和培训的原则性规定，如制定2002 年的《中华人民共和国清洁生产促进法》第15 条规定：“县级以上人民政府有关行政主管部门组织开展清洁生产的宣传和培训，提高……公众的清洁生产意识……”但是，这些立法有的仅是简单要求政府加强宣传教育，至于加强什么宣传教育，则没有提及；有的宣传教育立法规定虽然和具体事项结合起来，但是没有讲究说理性，如 《中华人民共和国清洁生产促进法》虽然要求“各级人民政府应当通过宣传、教育等措施，鼓励公众购买和使用节能、节水、废物再生利用等有利于环境与资源保护的产品”，但教育性不够。加上很多环境资源立法的部门利益色彩浓厚，没有真正体现环境公正和公平的精神，因此既难以使公众培养科学的环境资源保护理念和民族责任感，也难以使政府的政策得到公众的真心理解和支持，公众环境守法的高级状态也就很难实现。一些政策性文件，如2005 年的《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》和《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》等，虽然在对公众环境资源保护理念和责任感的培养方面，做了全面、系统的规定，但由于这些政策性的文件权威性和可实施性不足，需要立法来进一步落实，因此影响有限。

2013 年召开的党的十八届三中全会提出建立国家治理体系，促进国家治理能力的现代化，意味着中国的国家治理由国家主导、行政为主的力量结构转向国家主导、政府负责、社会参与和监督的中国特色社会主义的新格局，也意味着人民的国家治理主体地位正在被重视。这为加强环境教育立法，培育社会的环境意识，保障人民的环境法治主体地位，拉开了政策窗口。为了响应党的十八届三中全会决定要求，用法律把社会纳入国家环境治理体系和促进环境治理能力现代化的大架构之中，2014 年修订的环境保护综合性基础法——《中华人民共和国环境保护法》做出了积极的探索，如该法第6 条规定:“公民应当增强环境保护意识，采取低碳、节俭的生活方式，自觉履行环境保护义务。”该法第9 条规定：“各级人民政府应当加强环境保护宣传和普及工作，鼓励基层群众性自治组织、社会组织、环境保护志愿者开展环境保护法律法规和环境保护知识的宣传，营造保护环境的良好风气。教育行政部门、学校应当将环境保护知识纳入学校教育内容，培养学生的环境保护意识。新闻媒体应当开展环境保护法律法规和环境保护知识的宣传，对环境违法行为进行舆论监督。”这些规定从内容上看，就体现了国家环境治理的主体结构要求，为专门的环境教育立法工作奠定了法制基础。

2014 年召开的党的十八届四中全会决定明确了人民的法治主体地位，守法由被动的守法演变为主动护法，突出了人民的主体地位，强调法治文化的培育和法治精神的弘扬。法律的权威源自人民内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。必须弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，增强全社会厉行法治积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，使全体人民都成为社会主义法治忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。 在生态环境法治方面，可以看出，党的十八届四中全会正式提出要突出人民的法治主体地位，力图把环境监管权力关进制度的笼子，这是生态环境法治思维的一大突破。下一步应当加强公众参与环境保护工作的制度、机制和程序建设，包括环境社会治理及其教育培训的立法和制度建设，弥补环境监管部门的力量不足，有效监督和制约环境行政违法。

在综合性环境保护法律方面，《环境基本法》第 4 条（构筑对环境负荷影响少的可持续发展社会）在确定环境保护的宗旨时就指出：“在可能的限度内，减少因社会经济活动及其他活动而对环境的负荷及其他与环境因素有关的影响，在一切人公平分担的基础上，自主而积极地去实施保护环境的措施。”该条所做出的环境友好性要求针对所有的责任主体。为了明确公民的环境友好型生活义务，该法第9 条规定：“国民应当根据基本理念，努力降低伴随其日常生活对环境的负荷，以便防止环境污染。”该法第26 条规定： “国家应当采取必要的措施，促进……国民自发开展绿化活动、再生资源的回收活动及其他有关环境保护的活动。”为了培育公民的环境友好型生活意识，该法第10 条设立了环境日制度，该法第25 条设立了环境保护的教育和学习制度，该法第27 条规定了环境情报制度。在《环境基本法》的协调下，各专门环境资源立法针对国民生活可能产生环境资源问题的几个主要方面，按照环境友好性的要求做了具体规定。

为了使环境保护宣传教育具有可实施性，日本制定了专门的《环境教育法》，重视对国民的沟通和疏导，培养国民的环境资源保护民族责任感，注意发挥国民的理解和自愿配合作用。此外，日本还在专门立法中对国民进行具体的启发教育。如《环境基本法》第25 条、《建立循环型社会基本法》第27 条、《资源有效利用促进法》第8 条均规定了以提高国民环境资源意识和取得国民理解和配合为目的的环境资源教育和学习制度。《资源有效利用促进法》的说服教育立法模式尤其令人瞩目，该法把日本的资源状况常识，即 “由于我国大部分资源依靠进口，而伴随着国民经济的发展，资源被大量使用，产生了大量的废弃物品以及副产品，其中有相当部分被废弃，并有相当部分的可循环资源以及可再生部件没有被利用就废弃掉”纳入第1 条之中，开门见山地对国民进行资源国情教育。 由于该条触动了日本国民的神经，从而对培养国民的环境资源保护民族责任感，使他们形成和保持环境友好型的生活方式产生了重要作用。2000 年实施的《建立循环型社会基本法》第27 条规定了国家采取措施，促进公众循环型社会相关知识的教育和学习。2000 年修订的《资源有效利用促进法》第8 条规定了通过宣传教育和学习的手段加深国民的理解和合作。

我国台湾地区的环境保护法律大都有环境保护宣传教育的规定。在社会各界的呼吁之下，台湾地区于2010 年6 月5 日制定了专门的《环境教育法》，并于 2011 年6 月3 日制定了《环境教育法施行细则》。为了使环境教育具有可实施性，台湾地区的环境保护署制定了 《环境教育人员认证及管理办法》、《环境教育机构认证及管理办法》、《环境教育设施场所认证及管理办法》、 《环境教育基金收支保管及运用办法》、《环境教育设施场所辅导奖励办法》、《环境教育奖奖励办法》、《环境教育法环境讲习时数及罚锾额度裁量基准》等法令，发布了《国家环境教育审议会设置要点》、《行政院环境保护署环境教育认证审查小组设置要点》、《违法环境教育法第十九条第一项执行要点》、《环境教育法环境讲习执行要点》等规范性文件。

总的来看，我国台湾地区的环境教育立法，在立法体系的体系方面，与日本类似，如在法律依据方面，制定了专门的环境教育法律；在教育内容方面，强调环境伦理教育、尊重生命等说理性教育，强调政府与社会的协作；在教育职责方面，规定了政府、公众、 教育机构、企业的环境教育权利和义务；在教育制度方面，规范经费的来源和支出管理，突出专家在环境教育审议会中的作用，强调环境教育机构及其从业人员的规范化。值得指出的是，台湾地区的环境教育立法有其特色，如《环境教育法》及其下的细则、办法、 基准等，把环境教育作为员工、教师和学生的法定义务，突出企业负责人的环境学习前置条件，对于环境违法单位，规定了强制性的环境法制教育义务。为了使环境违法者认真学习环境法制，环境保护署还规定了《环境讲习课程规划一览表》，规定了课程的设置、 学习时间和顺序等。

良法是善治的前提。要科学、民主地加强环境宣传教育法制建设，促进环境保护国家治理，必须立足于中国的国情。和西方国家的国家治理相比，我国内地的国家治理体系及其架构内的环境社会治理体系，是有自己的本土逻辑要求的。

首先，中国的环境保护国家治理体系建设及其培训教育，需强调政府的主导作用，即在政府的指导之下发挥民主参与、民主监督以及市场调节的作用。政府主导应当是在需要公权干预的领域全面实行，对于市场可以调节的，对于社区等可以自治的领域，政府的主导则应当予以退出，改为政府的监管和宏观调控。 可以说，国家治理体系既强调政府负责、政府主导的作用，也创造表达、发泄和参与的渠道与机会，疏导矛盾，激发各方面的活力。在环境保护的宣传教育及其立法方面，不应否定政府的主导和负责作用，不应强调环境保护宣传教育的多中心主义，不应侵犯私权。 值得注意的是，要重视社会的意见表达和参与，发扬环境治理的民主精神，但不应完全依靠社会的意见表达和参与。本人在北京市政协提案公开征集和吸收居民参与办理的六年实践中发现，居民参与和自己切身利益有关的环境保护事项，如城铁噪声污染、污水沟的改造、污水处理站的异味扰民等领域，还是比较积极的。更多的人侧重于发牢骚，少数人积极提出建议，甚至划出路线图，提出可行的方案，为政府办理提案提供了智力支持，防止政府出现讲客观条件、推脱责任等惰政的现象。但是，基于自身利益的考量，这些意见也不能完全采信，必须站在更客观的角度予以评估和吸收。

其次，中国的环境保护国家治理体系建设及其培训教育，需强调党、政府、社会、公民和市场关系的制度化，强调党依靠制度来领导政府、领导国家。在制度的规范方面，党对政府环境保护工作和环境司法工作的领导，要排除随意性的特点，使党的领导、党和政府的关系实现规范化、制度化、程序化。在环境保护的宣传教育及其立法方面，除了大力发展党内环境保护法规，设立党内法规和国家立法相互衔接的接口之外，还应按照十八届四中全会精神要求，坚持把领导干部带头学环境法律法规、模范遵守环境法律法规作为树立环境法治意识的关键，完善国家工作人员学环境法律法规用环境法律法规的制度，把环境法律法规列入党委（党组）中心组学习内容，列为党校、 行政学院、干部学院、社会主义学院必修课；把环境法治教育纳入国民教育体系。

再次，对政府和社会、政府和市场在中国的环境保护国家治理体系建设及其培训教育中的关系，实行新的制度化，解决组织主体、参与主体和经费保障等关键问题。制度化是实现党和政府工作持续发展的根本保障，在构建新的和谐社会的条件下，政府对社会以什么样的方式进行理念引导与干预，引导和干预的条件、标准、程序、后果等均应通过立法做出了完善的规定。同样，公民参与国家和社会的环境保护工作也应当通过制度化的程序予以规范。在环境保护的宣传教育及其立法方面，要按照新修订的《中华人民共和国环境保护法》的要求，强调各方面的作用，使中国的生态文明及其理念培育工作，在制度化之下生根、 发芽、开花、结果。这是法治化的文明培育和制度化文明的培育，是一场新的文明革命，其核心是生态文明理念培育的规范化、制度化和程序化。

最后，环境教育法制的设计应符合实际，作用发挥应实在化。中国的环境法律法规数量不少，但有一些没有发挥应有的作用。主要原因是规定的很多措施不实，没有找到抓手，实效不大。环境教育法律法规如果不设计一些符合实际需要的制度和机制，最有可能虚化，沦为形式，浪费立法资源，降低立法信用。 为此，需要借鉴《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国交通安全法》的经验，在环境教育方面设计一些强制性和自愿性教育相结合的措施要求。如对于危险化学品生产、经营和储存企业，应当对企业负责人和环境保护负责人实施强制性的安全生产培训教育与考核；对于环境违法的企业，应当设立强制学习环境法制的制度。违法企业的负责人、企业分管环境保护的负责人和环境保护部门的负责人，按照环境保护部制订的统一学习计划，接受实施处罚的环保部门组织的环境法制学习。违法企业还应当自行组织一次全员环境保护法制学习。

此外，还应做好以下工作：一是除了加强在校学生的环境保护宣传教育外，还应按照党的十八届四中全会决定要求，加强对决策者和执法者的环境保护法治宣传教育，使决策科学、民主、公平、公正；二是加强在职人员的环境保护宣传教育，使环境保护成为一种生活习惯和工作模式；三是结合国情和区情，加强公众环境保护宣传教育培训的能力建设，使手段应当具有可接受性，符合不同人群的需要。

国家开展环境资源法制建设，其目的不应只是加强部门的职权和管制，还应从可持续发展的战略角度，培育公众的民族生态文明观，使他们形成科学的环境资源国情观、环境资源消费水平观、环境资源消费方式观和国家环境政策支持观。这就要求所有的环境资源法律法规要建立和完善环境资源国情教育机制、具体事项的说服机制、信息保障机制，以及寻求公众理解、配合和参与的机制。我国的一些环境政策文件和环境教育规划也进行环境资源国情分析，起了教育公众的作用，但是以设置强制、引导和激励机制为特征的法律、法规和行政规章，却没有做到这一点。从我国现有的环境保护法律法规的结构来看，在“序言” 部分或者立法目的之中借鉴日本的经验，简明扼要地附加综合性的或者专门性的环境资源国情教育内容，不仅不破坏现有的权利、义务的分配结构，相反，还能起到丰富立法内容、有效实施法律的作用。

在党内法规的建设方面，2013 年，中国共产党制定了《党内法规制定条例》，并且通过了党内法规制定的五年规划。通过立法规划可以看出，无论是党内行为的规范，还是党对国家的领导规范，包括对环境保护工作的领导，都做出了详细的规范。因此，应当按照党内法规制定的规划，逐步完善各方面的环境保护党内法规制度，使环境保护的党内法规制度与国家法律制度互连、互助甚至联合，实现党领导国家环境保护工作和其他工作的规范化、制度化和程序化。下一步，各级党委应当按照十八届四中全会要求的“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”，制定与国家环境保护立法相衔接的环境保护党内法规和其他规范性文件，把环境保护的宣传教育纳入党的政治领导、组织领导和方向领导的职责范围，落实有关党委的环境保护宣传教育责任，实施环境保护的党政同责、齐抓共管的责任体制和责任制度，促进国家环境宣传教育的法治工作。

在国家立法的建设方面，为了发展我国环境教育立法，可以采取以下措施: 一是制定专门的《环境教育法》或者《环境教育条例》。从目前的环境保护部的地位来看，制定专门的部门规章《环境教育办法》，没有实际意义。在修改《中华人民共和国大气污染防治法》等专门环境法律法规时，应当使环境宣传教育的规定具有针对性和可实施性。二是按照十八届四中全会精神要求，把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作，深入开展法治宣传教育，引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法，并从青少年抓起，在中小学设立环境法治知识课程。为此，应当以培育环境保护的理念，促进环境共治和生态文明建设，促进可持续发展，捍卫环境法治的尊严为《环境教育法》 或者《环境教育条例》的立法目的。三是明确中央和地方政府、企业、学校、社会组织和公民个体的环境宣传教育权利和义务，使环境共治的法治化具有制度构建的基础。四是把环境宣传教育作为环境保护的基础性工作，纳入国民经济和社会发展计划，开展制度化工作，如建立环境共治的信息平台、环境保护知识的普及平台等，在实践中普及和提升环境保护知识，使环境宣传教育进入社会具有可实施性。五是在《环境保护法》的指导下，完善环境信息公开制度，使环境保护的国情教育和公众参与具有知情权基础；完善环境社会监督、行政监督和司法监督的机制，使公民和社会组织维护自己和公众的环境权益具有制度可能。六是明确宣传教育在不同领域、不同人群的手段和方法，使宣传教育具有针对性和可接受性。七是建立确认与鼓励、限制与禁止、激励与制裁相结合的环境保护宣传教育法律机制，激活环境保护宣传教育制度的运行，防止立法规定虚化的现象。上述措施的采取，可以为中国环境法治体系的全面建设打下法制基础。