引言

我国是陆地大国，也是海洋大国。新中国成立以来，党中央和国务院高度重视国家海洋事业和海洋工作，并根据国内外海洋发展与保护形势，及时调整海洋管理思路和方略，取得了积极进展。历经多次机构改革，我国海洋生态环境管理体系经历了从无到有、从小到大、由弱变强的发展历程，海洋生态环境综合管理和协调能力显著增强，国家海洋权益和海洋生态安全得到有效维护和保障。特别是2018年国务院机构改革，将海洋环境保护职能调整到新组建的生态环境部，打通陆地与海洋，加强了流域海洋污染防治与生态保护修复的统筹谋划和顶层设计，为系统解决陆海生态环境治理不系统、不协调、不平衡、不联动等问题提供了根本保障。中共中央《关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出了“建立地上地下、陆海统筹的生态环境治理制度”的要求，为更有效地支撑陆海统筹的生态环境治理制度建设，本文回顾总结分析我国海洋生态环境管理历史变革及特征，立足新时期我国海洋生态环境管理的实际，从制度体系、协调机制及政策联动等角度开展了研究，可为构建陆海统筹的海洋生态环境保护新格局提供参考。

1 我国海洋生态环境管理历程及特征 1.1 管理历程演变 1.1.1 起始期：海洋管理体系初步建立（20世纪60—70年代）

受新中国成立初期面临较为恶劣国际形势的影响，我国海洋事务的核心是“海防问题”。1964年，国家海洋局成立（图 1），由海军代管，主要职责为海洋科学调查，一定程度上限制了海洋局管理职能。这一时期，海洋生态环境管理以维护国家主权、海防安全、保障港口和近岸水域秩序为主，针对性地开展了海洋水文断面调查、东海大陆架调查、远海和大洋调查等，并提出了查清中国海、进军三大洋、登上南极洲的奋斗目标^[1]。国家海洋局的成立，标志着我国海洋生态环境管理体制的初步建立。随着沿海观测站、海洋气象预报站等纳入国家海洋局统一管理，海洋生态环境监测体系初步形成^[2]。

1.1.2 发展期：海洋分级管理体系基本形成（20世纪70年代—21世纪初）

1982年8月，《海洋环境保护法》颁布实施^[3]，这是我国第一部关于保护和改善海洋环境、海洋资源，防治污染损害，维护海洋生态平衡的专门性法律，为我国依法开展海洋生态环境管理提供了重要的法律依据。同年12月，第三次联合国海洋法会议通过《联合国海洋法公约》，规定一国可对距其海岸线200海里的海域拥有经济专属权。1988年10月，国务院确定国家海洋局是国务院管理海洋事务的职能部门。1989年，国家海洋局明确了直属的北海、东海和南海分局10个海洋管区和50个海洋监察站的职责，形成了国家海洋局—海区海洋分局—海洋管区—海洋监察站4级管理体系^[4]。1998年，国土资源部成为国家海洋局的主管部门，国家海洋局在海域使用监督管理、海洋生态环境保护与海洋权益维护等综合管理职能不断提升。同时，为了完善海洋管理体制，沿海各省级地区相继成立了专司地方海洋工作的厅局级管理机构，海洋生态环境分级管理局面初步形成，有效弥补了国家海洋管理机构的不足，提高了管理时效。1999年，国家海洋局成立了中国海上监察总队，依法行使海洋监督监察权，对破坏海洋生态环境、侵害海洋合法权益等相关违法违规行为进行处罚。

1.1.3 拓展期：海洋综合管理及协调能力显著加强（21世纪初—2018年）

随着国际海洋事务的发展变化以及我国海洋生态环境保护形势的加剧，《海洋环境保护法》历经一次修订（1999年）、三次修正（2013年、2016年、2017年），衔接了国际公约有关要求，充实了海洋环境监督管理内容，增加了保护海洋生态的具体要求，完善了海洋污染事故应急制度、“三同时”制度、排污收费制度等管理规定^[5]。2002年施行的《海域使用管理法》通过海洋功能区划制度、海域使用权制度、海域有偿使用制度等，解决了海域使用中长期存在的“无序、无度、无偿”等问题，为加强海洋生态环境保护发挥了重要的作用。伴随着海洋管理的工作重心从传统的资源开发与利用管理向集中于维护国家海洋权益与安全、保护海洋生态环境以及应对突发事件等公共事务转变，实施海洋综合管理已经成为国际和国内海洋管理共识^[6]。2013年的机构改革成立了国家海洋委员会，负责研究制定国家海洋发展战略与统筹协调重大事项；同时，重新组建了国家海洋局，全面提升了海洋综合管理、统筹规划与协调等职责能力。2013年7月，中国海警局成立，海上综合执法效能日益提升。

1.1.4 深化期：陆海统筹的海洋生态环境治理体系及治理能力初步建立（2018年至今）

由于长期以来陆海分割管理，导致海洋缺乏从山顶到海洋的系统保护和综合治理，近岸局部海域水质长期为劣四类水质，已经成为制约美丽中国建设的主要短板之一。2018年3月，国务院机构改革将海洋环境保护职能调整到新组建的生态环境部；将国家海洋局的自然保护区、风景名胜区、自然遗产等自然资源管理职责整合至国家林业和草原局，由新组建的自然资源部（对外保留“国家海洋局”牌子）管理，不再保留国家海洋局；中国人民武装警察部队海警总队（对外称为“中国海警局”），统一履行海上维权执法职责^[7]。此次机构改革强化了陆海生态环境保护职能的统筹协调，基本实现了陆地和海洋统一监管，为陆海统筹的生态环境治理体系及治理能力建设奠定了基础。

1.2 主要特征 1.2.1 海洋生态环境管理体制得到不断优化和整合

近60年来，我国海洋生态环境管理体制不断完善和发展，特别是2018年以来，我国陆地和海洋生态环境管理体系和监测体系实现了统筹和衔接，执法体系实现了整合和提升。海洋环境管理体系扭转了“环保不下海”“海洋不上陆”的局面，基本实现了与陆域生态环境管理的融合和整合，形成了从山顶到海洋的综合保护体系；监测体系实现有效衔接和整合，实现了近岸海域生态环境监测体系规范化、标准化和统一化，执法体系改变了原有“五龙治海”局面，实现了执法监管与海上维权执法的有机统一，提升了执法权威和力度。

1.2.2 综合管理能力与时俱进不断提升和发展

随着认识海洋、经略海洋能力的不断提升，国际、国内海洋生态环境保护形势的不断发展，我国综合保护和管理海洋的能力也在不断提升。我国海洋管理从最初的海洋调查到海域使用监督管理、海洋生态环境保护与海洋权益维护综合管理，再到海洋生态坏境的陆海统筹监管、海洋资源保护与生态修复的协同管理，海洋生态环境管理体制机制得到不断健全和发展。特别是“十四五”以来，生态环境部对流域和海洋生态环境保护规划实行一体谋划、一体设计和一体推进，陆海统筹的协调机制更顺、工作机制更活。

1.2.3 多层次立体化的综合协调机制不断完善和加强

海洋具有整体性、复合性、流动性、跨区域性等特点，不能简单地进行人为分割管理，需要强化顶层设计，建立海洋生态环境治理协调与合作机制，实现不同部门、不同行政区之间的协同共治，共同开展海洋生态环境保护。国际上普遍是建立高级别协调机制来加强海洋保护事务跨部门的协调^[8]，如美国于2010年成立了高级别的国家海洋委员会^[9]、俄罗斯于2004年成立了联邦政府海洋委员会、澳大利亚于2003年成立了海洋战略管理委员会^[10]。我国2013年成立了高层次的议事协调机构——国家海洋委员会，主要负责研究制定国家海洋发展战略，统筹协调海洋重大事项。另外，我国还通过建立部门环保责任清单、强化海洋执法协作和风险灾害应急联动等措施，不断加强和完善部门间协调联动机制。

2 我国海洋生态环境管理存在的主要问题 2.1 陆海统筹的制度体系有待健全

陆源排海缺少以海定陆机制。重陆地、轻海洋，流域区域海域联防联控的思想不统一、目标指标不衔接、任务行动不一致等，是长期以来陆海生态环境治理效益不叠加、效益不突出的主要原因。基于问题导向和目标导向确定治理任务及措施，是生态环境管理的主导思路，其中基于海洋生态环境保护需求，合理确定陆源排海的目标任务是陆海统筹治理的关键。目前，入海河流生态环境保护目标制定多以水功能区目标以及近年来水质变化趋势等确定，对于基于海洋保护要求的陆源排海总氮、总磷等污染控制虽有加强，但仍有不足。

海洋生态保护修复领域缺乏顶层设计。对陆海交互影响、海洋命运共同体等内在机理及规律认识不够，没有完全落实好整体保护、系统修复、综合治理的理念和要求。海洋生态保护修复领域缺乏顶层设计，海洋生态保护修复与污染防治的协调联动机制尚未建立，部分海洋生态修复工程建设目标、工程内容和治理措施相对单一，一些建设项目还存在拼盘、拼凑等问题，部分区域海洋生态修复成效不显著。

海洋生态环境监管制度体系尚不完善。围绕生态环境部门“政策规划标准制定和实施、生态环境状况监测评估、生态环境统一监督和执法、生态环境保护的督察和问责”四项职能的海洋生态环境监管制度体系尚存在诸多不足，陆海衔接的功能区划及空间管控体系欠缺，陆海统筹的河口区监测评价体系缺失，权责对等的湾长制管理体系尚未建立，海洋生态环境监管制度体系与新时期海洋生态环境保护的需要还有一定差距。

2.2 协调联动的工作机制有待完善

国家海洋委员会综合决策及宏观调控能力有所弱化。2013年机构改革赋予国家海洋局承担国家海洋委员会的工作职责，而在2018年的机构改革中不再保留国家海洋局，只是对外还保留着“国家海洋局”的牌子，难以继续承担国家海洋委员会的具体工作，国家海洋委员会综合决策与宏观协调等功能在一定程度上弱化，不利于海洋生态环境保护与管理。

高效顺畅的协调联动机制亟待完善。现有的协调联动机制多依靠部门间的协作配合办法与联合行动^①、区域间框架协议（如环北部湾—琼州海峡海洋生态环境和资源保护等公益司法协作的框架协议等）^[11]，在应对环境风险以及灾害防治时发挥了积极的作用，但是在陆海污染防治与海洋生态保护修复的协同推进时，表现为一定的滞后性和不协调性。迫切需要部门间、区域间、河海间建立“上下互动”“协作推进”“交叉互补”“左右联动”的协调机制，构建形成权责清晰、衔接顺畅、协同高效的联动共治格局。

① 如《生态环境部与中国海警局协作配合办法》，中国海警局、自然资源部、生态环境部和交通运输部联合开展“碧海2020”海洋生态环境保护专项执法行动等。

2.3 政策联动的叠加效益有待发挥

陆海政策不协调统筹的问题依然广泛存在。目前，我国生态环境保护政策涉及污染源监管、生态空间管控、风险防范以及监督管理等领域，陆域政策与现有的海洋生态环境保护政策在同频共振、协调联动和政策叠加等方面还有一定差距，尚未实现“十个指头弹钢琴”的高效运转，没有形成有效保护海洋生态环境的政策合力。在海洋生态环境保护领域，也尚未形成涵盖规划引领、系统施治、严格保护、防范风险、提升能力、执法督察、科研攻关等方面的一整套政策“组合拳”，迫切需要完善、整合、优化和发展。

3 陆海统筹的海洋生态环境管理体系框架

陆海统筹是构建海洋生态环境管理体系的根本原则。构建陆海统筹的海洋生态环境管理体系就是要不断巩固和发挥体制优势，强化“制度—机制—政策”之间联动，突出体制基础性、制度约束性、机制协同性和政策指导性，核心是建设陆海统筹的生态环境治理体系及治理能力，途径是巩固机构改革形成的体制优势、强化制度顶层设计、完善联防联控机制和增强政策宏观引导等（图 2）。

3.1 发挥机构改革形成的体制优势

机构改革将海洋生态环境保护职能并入新组建的生态环境部，从管理方式上打通了陆地和海洋，也为系统构建陆海统筹的海洋生态环境管理体系奠定了基础。推进海洋生态环境管理体系建设的首要任务是巩固和深化生态文明体制改革成果，充分发挥我国的制度优势，立足生态环境部门职能，围绕“科学治污、精准治污、依法治污”，不断提升人员能力、技术水平、装备能力等，提升海洋生态环境治理能力。以河口海湾为管理单元，强化“河长制”和“湾长制”管理体系衔接，积极拓展和构建陆海统筹、区域协调、部门联动的治理格局。

3.2 加强系统治理的顶层制度设计

完善陆海衔接的法律体系。随着生态文明体制改革的不断深化和持续推进，《海洋环境保护法》正在积极修订和完善，将重点解决原有体制障碍造成法律制度冲突、管理不协调等问题，重点强化陆地和海上污染物排放的统一监管，突出入河排污口及入海排污口、入海河流及河口海湾质量、陆海生态空间管控及物种栖息地保护等“陆海一盘棋”设计，确保各项法规制度执行有力、有效。

完善陆海衔接的标准体系。因保护对象、功能要求等差异性，现行的地表水和海水环境质量标准在监测指标、取样频次、分析方法等方面存在较大差异，造成地方在河口区环境质量评价时存在两个评价标准混乱使用、数据结论打架等问题。考虑到目前我国河口区边界不清、河口类型多样、排污状况复杂、流域和海洋交互影响不规律等特征，国家层面不宜“一刀切”制定统一的河口区质量评价标准，宜鼓励地方积极开展河口区本底调查并研究确定河口区主要生态功能，建立以生态功能保护为核心的综合评价体系和方法^[11]。

3.3 强化联防联控的工作协调机制

加强区域间联防联控。海洋具有较强的流动性和跨区域传输特点，海洋生态环境保护通常涉及多个责任主体，需要毗邻海域内相关省份强化联防联控机制建设，加强海域、海湾内海洋环境信息、应急资源共享和重大工程项目环评会商等机制建立，围绕海洋生态环境保护目标，协力加强污染防治、生态保护、风险防范、灾害应急和监督管理等工作，共同保护同一片海域。

加强部门间协调联动。机构改革把职能相近与业务趋同的部门进行相对集中，以避免因职能交叉而出现重复与多头管理问题。目前，我国涉海管理部门包括生态环境部门、自然资源部门、交通运输部门等。加强海洋生态环境保护需要各职能部门各司其职、各尽其责，积极开展联合执法，共同打击污染海洋环境和破坏海洋生态的违法行为，加强联动协同应对海上环境风险以及海洋灾害等问题。

加强河海间统筹联动。入海河流携带高负荷通量的污染物传输是近岸海域水质差的主要原因之一，为有效改善近岸海域水质，需要坚持“陆海统筹、以海定陆”原则，需要基于近岸海域水质保护和改善需求，由入海河流流域涉及地市共同制定入海河流水质达标及提升方案，实行系统谋划、统筹联动，一体推进、同向发力，达到减少入海污染通量，改善近岸海域水质的目的。

3.4 完善协同增效的政策支撑体系

强化海域与陆域相关政策体系衔接。适时推动山水林田湖草沙一体化保护和系统治理政策向海延伸，系统谋划美丽河湖及美丽海湾保护、建设与管理的配套政策体系，统筹设计流域水生态恢复与海洋生物多样性保护衔接的政策等，让各项制度措施有效互动，形成联动效应，陆、海各项政策互相支撑、各就其位、各负其责，逐步构建整装成套政策体系，达到整合提升和系统集成，实现协同增效的目的。

4 完善海洋生态环境管理体系的优先任务 4.1 构建以生物多样性保护为核心的海洋生态环境管理分区

统筹中央、地方、高校、科研院所等力量，系统开展海洋生态本底调查，构建全国海洋生态环境数据库，实行常态化监测和定期更新，实现科研调查及环境管理的数据整合；基于海洋生态本底调查，逐步掌握全国海洋生态家底，实现“三清楚”，即对海洋生态系统的分布格局清楚、对典型生态系统的现状与演变趋势清楚、对重大生态环境问题和敏感物种等生物多样性保护目标及路径清楚。基于海洋生态本底调查，以生物多样性保护为核心，构建多层级的海洋生态环境管理分区，为海洋生态环境精细化管理、精准治污提供支撑。

4.2 建立以氮磷污染物为重点的陆海协同排放管控制度

落实国家排污许可管理制度的要求，以海上固定源为重点，明确管理范围、管理对象、确定管理目标等，形成精细化的海洋污染物排放管控制度。衔接近岸海域海水水质保护与改善要求，对无机氮及活性磷酸盐超标的近岸海域，以氮磷污染物控制为核心；在强化固定源氮磷污染排放管控的同时，坚持入海河流流域、入海排污口、直排海污染源、海上氮磷污染源等排放控制一体谋划和同步治理；强化涉氮磷行业企业的环境准入负面清单管理，从严从紧控制氮磷污染排放项目实施。

4.3 完善以监测评估为核心的海洋生态监管制度

围绕生态环境监督管理的职责定位，以海洋生态保护红线、海洋自然保护区、海洋自然保护地、关键海洋物种分布区等为重点，完善海洋生态监测监控网络，构建监管平台，综合运用卫星遥感、无人机和现场巡查等手段，定期开展海洋生态保护修复的跟踪监测、动态评估和形势预警等，扎实推进海洋生态保护修复，全面遏制海洋生态退化趋势，不断提升典型海洋生态系统质量和稳定性。试点推进河口区基于生态功能保护的综合评价体系^[12]，逐步解决河口区统筹监管不足等问题。

4.4 建立以入海河流和海湾为重点的区域联防联控机制

鼓励同一海域范围内沿海地市或入海河流流域涉及地市签订生态环境保护合作框架协议，建立跨区域的污染防治联动机制、重大工程环评会商机制，定期组织开展流域、海洋生态环境形势分析和会商，共同加强同一片海域的综合治理和系统保护，相互间实现流域、海洋生态环境保护信息和应急资源共享，建立污染防治、生态保护和减灾应急等协调联动机制，形成大范围尺度协同保护海域及海湾生态环境的工作合力。无机氮及活性磷酸盐超标的近岸海域，探索在同一海域以及入海河流流域范围内，执行严于国家排放标准的氮磷污染排放限值。

4.5 完善以海洋生态补偿和赔偿为核心的财政政策

研究建立综合性的海洋生态补偿和赔偿制度，全面涵盖海域使用、海洋环境生态损害赔偿强制责任保险、海域水质补偿（赔偿）、入海污染物赔偿和海岸带生态系统保护补偿等内容，资金主要用于陆源排海污染防治、海上污染防治、生态保护修复、海洋应急防控及海洋监测监管能力建设等领域；适时将跨省流域生态补偿政策向海延伸，建立入海河流断面水质“交接”机制，根据河流断面水质及海湾水质达标情况进行奖惩。同时，强化海洋生态损害司法鉴定机构、标准及人才队伍等机制建设，提升保护海洋生态环境的能力和水平。