引言

生物多样性是人类生存的物质渊源，社会分工细化和技术进步加剧生物多样性丧失，自治循环法律系统亦不能有效遏制，需要推动各行为体参与，生物多样性主体构架发生结构性变革。以自然资源全民所有为基础的生物多样性保护法律体系以政府及部门为主体，但事实存在着相关利益主体的参与，形成了规制内公私对峙与规制外公私联动的鲜明对比，公私边界模糊对生物多样性保护法治体系提出挑战。

环保社会组织在参与生物多样性保护中起到了显著作用，生物多样性保护的内在特性与现代特征也推动着环保社会组织的参与，但二者的法律规范体系呈两个几乎无交叉的平行态势，需要疏通与延展二者关系。这种构建不是单纯地确定环保社会组织在生物多样性保护中的位置、功能、权利和义务，而是调整相关利益主体排列组合后的动态法律运行机制，是规范与运行有机的融合，其可以适应预期变动把控宏观方向、纠正目标偏离调整微观不足、协调体制内部权利平衡、激励推动生物多样性保护的持续目的。因此，思考环保社会组织在生物多样性保护法治发展中的问题与路径具有理论和现实意义。

1 环保社会组织依法参与生物多样性保护的正当性

环保社会组织是公民自愿结成的、以生态环境保护为目的按照其章程开展活动的非营利社会组织，是公民环境价值的集合，其以不同的组织形态践行、拓展、强化公民参与，凭借公益性组织的传统优势深化参与路径，不仅体现在慈善、教育、宣传、建议等外围层级，而且围绕保护区开展以项目为依托的专业性、领域化、持续性地物种和生态环境保护。这些实践都是建立在生物多样性的内在特性和时代法治特征基础上。

1.1 生物多样性保护的特性需要环保社会组织参与 1.1.1 非线性影响的直接性

高新科技改变了人与物种之间的相处方式，自然对人类的非线性冲击，如资源环境损害等第一时间影响到人类的健康和生命，单薄个体根本无法应对。环保社会组织作为公民的集合体，具有专业性、组织性、沟通性等抗风险能力，代表公共利益与政府、企业博弈，争取权益，为公民争取更多话语地位，从而起到平衡、调整非线性损害冲击的作用。

1.1.2 传统智慧推动着生物多样性保护与环保社会组织的联结

生物多样性保护根深于民，民众熟知并掌握周边动植物的生存规律、习性、迁徙变化以及与其他自然现象互动的自然科学知识，这是传统智慧集合。与其他环境问题相比，生物多样性保护最需要传统智慧的参与，因为自然资源与环境的应用手段、工具、操作过程等已经成为其生活的一部分，多年甚至几代人形成的相处方式适应了自然的变化，自然变动也需要适宜的手段应对。亚马逊区域鱼类种群数量监测主要依靠当地渔民的经验，根据时间段、区段浮现于水面的鱼的数量，计算经过流域的鱼的总量，反馈当地环境质量的变化。环保社会组织是传统知识与文化的集合，传统智慧成为环保社会组织参与生物多样性保护的资本，生物多样性保护的民俗性也吸引环保社会组织的参与，为其功能发挥提供了广阔空间。

1.1.3 生物多样性保护为环保社会组织提供生存空间

生物多样性保护的利益攸关主体结构为环保社会组织参与提供广阔的生存空间：一方面物种的多样性包含了生存地域多样性、变化多样性、特征多样性，为环保社会组织施展才能提供多样空间；另一方面生物多样性的多元利益格局包含着环保社会组织。生物多样性与公民社会的天然关联性决定了公民及团体组织在生物多样性保护中的地域地位，缺乏公民社会参与的政府无法实现对生物多样性的长效保护，民众的作用推动着其在自然资源法律体系中的地位提升，这为环保社会组织的成长提供空间。

1.1.4 生物多样性保护与环保社会组织本源价值的一致

自然资源是国家发展的物质资源，不同发展战略反射出自然资源不同的功能特征，但始终以资源满足经济为宗旨，这区别于公民的价值取向。公民获取自然资源主要是为了满足食物、生产、美观环境、舒适生活等基本生存需求，即使是零星肆意也不影响可持续生存的获取目的，持续性保护和利用是公民获取生物多样性的根本价值所在，也是环保社会组织的价值追求。环保社会组织创新生物多样性可持续发展路径与生物多样性的本源价值是一致的，生物多样性保护需要环保社会组织的支持。

1.2 环保社会组织参与符合生物多样性保护回应型法治路径需求

社会变迁是法律变动的来源，法律对待外来变动的态度从“压力”转变为“认识的来源和自我矫正的机会”。自治型法律重心调整与扩张，转变“规则为体，程序为中心”的格局，向以目的导向、相关利益因素协调、回应社会需要的方向转变。生物多样性以其丰富的内在价值和重要的战略资源地位，已经不是单纯的资源环境问题，而是经济、政治、社会、文化综合权宜后的复杂体系。通过最大限度考量相关利益因素和环境影响，才能接纳相关社会主体和行为，建构层级性多元化的生态规划和实践，建立以保护为基础的可持续绿色发展路径。

环保社会组织拥有比公民更广阔的诉求空间和路径，生物多样性保护规范体制应当将其纳入考量范畴，协调政府、团体、社会组织、公民等之间的利益，构建各主体与生物多样性保护之间的纵向规制与主体间横向规制两条路线，形成完善而灵活的生物多样性保护法律规范体系。环保社会组织是这一规范体系中的一支，是减缓资源损害与栖息环境丧失的一股力量。

综上，生物多样性保护的内在特性与时代法治特征为环保社会组织参与提供了物质基础和路径空间。在生物多样性保护运行体系中规范环保社会组织参与权利与路径是解决生物多样性保护与损害这一矛盾的制度回应，环保社会组织参与生物多样性保护具有合理与合法双重理由。

2 环保社会组织依法参与生物多样性保护的实践路径

截至2019年底，全国共有社会组织86.6万个，包括社会团体371 638个，基金会7585个，民办非企业单位487 112个。自2017年统计，生态环境类社会团体约0.6万个，民办非企业单位501个。自然资源规范体制在从管控型到多元层级协同型再到公私合作型的转变中，环保社会组织横向充实参与生物多样性保护实践领域，纵向深入探索公益保护地为中心的公私合作保护路径，填补保护缺位、深化多元参与机制实践、构建绿色生态的实践出路。

2.1 横向充实参与生物多样性保护实践领域

首先，自然保护区是多元利益主体协同实践的综合体。根据《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，应当坚持政府主导、多方参与的原则，建立健全政府、企业、社会组织和公众参与自然保护的长效机制。以项目为依托，环保社会组织积极拓展慈善、志愿服务、教育宣传三大传统实践路径，从纯输血型援助向“输入+ 输出”的成长型援助转型（表 1）。

环保社会组织根据三大传统实践的法律依据，突破对困难人群纯资金输血式的救助思路，转向通过资金、技术、思想、文化多元路径输入到人与自然关系理念中，通过实践输出，实现节约资源、改善环境、扭转生物多样性丧失、可持续发展的目的。这是生物多样性保护中最为基础、最为普通但又最不可或缺的实践领域。

其次，自然资源全民所有的单一权力架构——立法权、管理决策权、处罚权——已经不能有效应对资源减损、物种濒危、生态功能退化等问题，环保社会组织参与对丰富决策视角、增强利益协调水平具有实质性意义。环保社会组织利用其知识技术优势通过建议式立法参与提升参与层级。自2016年开始，绿发会已连续5年搭建“两会提/ 议案建议会”平台，通过汇总来自全国各地的建议与声音，与全国人大代表、全国政协委员展开讨论，反映实践调研情况。具有社会影响力的企业家兼顾生态环境保护的社会责任，如国家林草局对十三届全国人大代表、桃花源生态保护基金会董事局联席主席马化腾2020年提交的《关于统筹粤港澳大湾区海洋生态修复和珠江口国家公园建设的建议》做出答复。永续全球环境研究所（GEI）自2013年起，持续开展了对生态环境保护政策、体系和机制的研究，在草原政策保护、国家公园制度、自然资源保护区管理和生态系统服务型经济四个方面进行政策梳理和实地调查，成功地为政府提供了深刻的政策分析和建议。中华环保联合会自2019年1月以来致力于团体标准的制定，从技术角度规范相关领域行为标准，有益补充法律规范运行。但立法性建议的综合能力要求较高，当前能够参与的环保社会组织还很有限。

管理决策层面中环保社会组织被赋予明确路径。生态环境主管部门可以通过征求意见、问卷调查，组织召开座谈会、专家论证会、听证会等方式征求公民、法人和其他组织对生态环境保护相关事项或者活动的意见和建议，并具体规范这些路径的实施规则。尤其是环境影响评估制度，2018年通过的《环境影响评估公众参与办法》全面规范了项目决策中公众参与的范围、程序以及采纳建议规范、深度质疑等详细内容，同我国《环境影响评价法》《规划环境影响评价条例》互补构建了完善的公众管理决策参与的法律机制。但这些法律机制偏重于整体框架构建，环保社会组织参与决策的具体操作存在实践不到位、流于形式、规避对立意见、重参与流程轻参与效果等问题，权力范围与透明度不对等，公民参与意识也得不到激发与推进。

环境公益诉讼是环保社会组织纳入环境司法监管的实质性实践，主要集中在中华环保联合会、绿发会、自然之友三个综合性环保社会组织。虽然环保社会组织提起的案件数量占比少，但案件类型丰富、社会关注度高、影响力大，使得环保社会组织成为公权力主体司法监督的坚固补充。2019年5月，北京市第四中级人民法院审理的自然之友诉现代汽车尾气污染达成公益信托协议案入选第九届（2019年度）十大公益诉讼；中华环保联合会诉山东德州晶华集团振华有限公司大气污染责任民事公益诉讼案作为典型的大气污染类环境民事公益诉讼入选了最高人民法院第24批指导性案例；中国绿发会发起《民法典》正式实施后的第一例环境公益诉讼案。一些地方性环保社会组织也积极利用环境公益诉讼，例如，常州市环境公益协会在江苏省溧阳市提起的污泥倾倒公益诉讼案成功避免了该区域的长期污染。

2.2 以公益保护地为中心纵向深入公私合作路径

公私合作模式是打破公私主体等级对立，以政府监督、相应主管部门协同、环保社会组织直接管理的协商合作形式共同完成的保护模式。通过合作可以减少生态经济发展交流的中间环节，弱化公私主体间利益冲突，融合保护和生态经济发展过程，提升保护地实践机制的协调韧性，在保护与发展之间找到合理结点。截止到2020年，我国共有51块公益保护地达到评估标准，覆盖面积达到10 311km²（表 2）。

基于保护地权属利益关系与资源调配的可行性，世界自然保护联盟（International Union for Conservation of Nature，IUCN）将公益保护地分为公益治理、社区治理、共同治理以及政府委托治理四种合作模式。桃花源生态保护基金会负责老河沟自然保护地、向海自然保护地、九龙峰自然保护地、八月林自然保护地、太阳坪自然保护地等五大公益保护地，主要采取公益治理模式，实现了当地生态和物种的持续保护目标。我国根据保护地的土地性质、地理环境、相关利益主体、可行性资源分析、周边文化等综合因素，将公益保护地分为民间非营利性机构治理、民间营利性机构治理、社区治理、自然人治理、联合治理、政府委托的正式保护地六种保护模式，这是合作模式下对主体结构的横向细化，环保社会组织在其中起到重要推动作用。永续GEI采用自下而上和自上而下相结合的社区参与保护模式，在内蒙古乌力吉图嘎查村、宁夏云雾山自然保护区、四川宝兴县、青海三江源地区以及缅甸勃固（Thanbayarkhon，TBK）村推广和扩大不同合作模式的社区协议保护机制，如帮助云雾山保护区管理局和周边社区示范户达成协议；与嘎查村委会合作，选择牧民示范户实验综合治沙技术，建立GEI、当地政府与农户之间的合作；与缅甸本土非政府组织悯惜动物（Mercy for Animals，MFA）合作有序开展社区环保项目等，在保护自然资源的同时提升社区居民环保技能和收入水平，丰富生态补偿案例，创新“生态服务型经济”模式。在此基础上，GEI逐步深化社区协议的效力范围，探索向生态服务型经济拓展，通过自然生态价值增强公益保护地的规范性与资金来源，并为保护地可持续规范发展提供宝贵实践信息。

3 环保社会组织依法参与生物多样性保护的困难检视 3.1 环保社会组织依法参与生物多样性保护的困境

党的十九大提出要“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”，环保社会组织在传统优势领域、自然保护区领域，以及其他法律实践领域都有不同程度的收效，但规范体系不健全、运行机制不通畅、方式韧性不足成为制约环保社会组织在生物多样性保护规范体制中发挥功能效应的主要困境，造成环保社会组织参与生物多样性保护规范体系不协调、运行结构不稳固、保护效果稳定性不足的问题，制约了环保社会组织功能战略发展，更阻碍生物多样性多元保护机制的实现。

3.1.1 环保社会组织参与生物多样性保护规范体系协调性受限于规范体系不健全

环保社会组织集中掌握人与自然相处的知识与技能，能够准确定位物种迁徙规律和环境变化信号，例如在气候变化领域，环保社会组织没有足够的能力改变能源结构，大多是倡导性参与，国外还出现过游行示威等暴力性倡议，但可直接参与的空间小，很多还是通过生物多样性保护间接促进气候改进。因此，应当完善环保社会组织参与生物多样性保护的规范机制，健全规范运行，完善配套支持，充实生物多样性保护多元参与规范机制体制。

从法律规范的狭义上看，现有的生物多样性保护法律规范与环保社会组织规范属于两条几乎无交叉的平行线。我国有关社会组织的规范主要有《工会法》（1992年）、《红十字会法》（1993年）、《公益事业捐赠法》（1999年）、《民办教育事业促进法》（2002年）、《慈善法》（2016年）、《境外非政府组织境内活动管理法》（2016年），主要针对的是单类社会组织和实践，遵循登记管理和业务指导的双重管理路径。在生物多样性保护领域，我国没有专门的生物多样性保护法，相关内容分散在各类物种、资源保护的单行法以及以自然保护地为中心的政策体系中，环保社会组织也只是通过环境政策确认来规范地位，对参与生物多样性保护只是建设性引导，没有具体运行范围和权限程度指引，导致很多地方性环保社会组织不受关注，地方政府及部门也不主动吸收环保社会组织、公众的意见。例如，在环评程序中，虽经明确社会组织有参与评议的权利，但一些地方政府还是一味地追求经济指标，通过降低项目等级、挑选支持代表等做法排除反对代表、不采纳公众建议。此外，在政策领域规范漏洞也比较明显：2014年原环保部出台的《关于推进环境保护公众参与的指导意见》（环办〔2014〕48号）中，只是原则性指出“加大对环保社会组织的扶持力度”；《关于培育引导环保社会组织有序发展的指导意见》（环发〔2010〕141号）中，要求各级环保部门在制定政策，进行行政处罚和行政许可时，应通过多种形式听取环保社会组织的意见与建议，但对于“多种形式”的具体态势未做出明确规定；2015年颁布的《环境保护公众参与办法》具体细化了公民、法人和其他组织实施细则，但对于环境决策的采纳还是停留在“适当采纳”程度，没有明确采纳方式以及是否进行解释；2017年公布的《关于加强对环保社会组织引导发展和规范管理的指导意见》（环宣教〔2017〕35号）未明确环保社会组织具体参与什么、如何参与、限度如何。此外，原环保部门听取意见的程度以及对未听取的反馈、申诉等回应不明确，给公众权利的落实埋下隐患。

因此，生物多样性多元主体规范体制的不健全制约了生物多样性保护与环保社会组织规范体系的融合，制约环保社会组织依法参与生物多样性保护的有效实践。

3.1.2 环保社会组织参与运行稳固性受限于生物多样性保护机制不通畅

信息公开、有效参与、能力适配是保证运行机制顺畅的主要因素，信息公开是参与机制的物质储备，有效参与是参与机制的结果指标，能力适配是参与机制的保障机能。但当前这三者的落实程度不足，动摇了环保社会组织参与生物多样性保护运行的稳固性。

首先，对于信息公开程度，生物资源保护的主流数据可以实现公开目标，但运行前期、后期、决策的生成阶段还处于空挡，例如参与环评的其他主体的选择标准和过程，一些地方政府会排除与项目持对立面的主体，不理会公众意见，对决策质疑停留在官方意义上的回复，信息流通不彻底，对后期继续参与蒙上一层纱。

其次，当前环保社会组织参与保护的有效制度不多。政府购买服务在生物多样性保护中的份额有限；执法层面中政府监管职能转移依然不够，适宜环保社会组织的权限和程序评价界定标准单一，整体管理机制僵硬，环保社会组织有效参与范围狭小。

再次，环保社会组织持续能力培育机制缺位严重制约参与效果。资金与技能培养是构建其参与体系的物质能量，环保社会组织不断造血但不输血的亏空状态导致其发展遭遇瓶颈。同时，地方生态环境部门的组织设置比较薄弱，且乡镇一般没有环保组织，也不会面临生态环境保护的政绩压力；基层群众性组织不能提供长期稳定的资源服务于环保组织开展日常宣传教育，外部资源持续力不足。

3.1.3 环保社会组织参与保护效果稳定性受限于生物多样性保护多元参与方式韧性不足

当前环保社会组织呈现“头大身小”的结构，全国性环保社会组织处于参与领域先锋，城市及周边地区呈专项性发展趋势，县乡层级环保社会组织受限于资质、资金、人员、技术束缚处于生存层。环保社会组织参与生物多样性保护的方式主要分为建议参与类、传统公益类、政府购买服务类、监督类。其中，建议参与、政府购买服务、司法监督都需要具备一定的资格与能力，全国性以及城市部分环保社会组织能够达到。而生物多样性丰富的地方多集中在贫困偏远地区，当地政府、环保部门机构设置薄弱，运行体制不规范，更需要环保社会组织的参与。但其又达不到参与的资质和能力要求，参与方式不能根据地域、文化、能力的差异做出灵活调整，韧性不足，造成参与空间与参与方式不对应，环保社会组织功能发挥受限，保护实践的稳定性受到质疑。

3.2 困境产生原因分析

首先，公私主体意识对立状态转变困难。公权力主体是自然资源权属结构的实际操控者，这一法定事实已经被各主体在思想意识层面接受。政府、部门与私主体对资源定位持不同目标，政府的政绩指标与公民的绿色需求发生阶段性冲突，但私主体不具备管控自然资源的权力基础，同时自然资源权属关系给公民从内心设立了一道屏障，导致其参与主动性不足，又没有相应的激励机制，因此私主体不具备参与的主客观条件。

其次，现有的自然资源法律制度不能有效适应多元主体矛盾冲突与扭转生物多样性丧失的局面。调整进行中的以国家公园为主体的自然保护区体制建设是在现有法律规范基础上融入多元社会关系，将法律调整为多元动态包容的机制体制。这一调整过程由战略部署、顶层设计、宏观制度构建、运行机制布局、机构调配、条件供应等主要环节构成。当前，我国已完成战略部署、顶层设计、宏观制度构建，正在进入运行机制布局环节，同时跟进机构调配与条件供应，确保体制整体有序运行。体制调整包含平衡环保社会组织为先锋的私主体与公权力之间的权利义务分配，构建公权力主导下私主体参与协同的动态规范体系是调整后的主体架构。同时，生物的多样性决定了主体在不同物种、环境、阶段中适应自然的条件、环境的不同，决定了公私主体权重结构比例会随之微调，这是自然资源法律规制的整体性和统一性与协调性和灵活性的综合体现。当前，我国处于自然资源法律体制调整进行阶段，环保社会组织的规范定位已完成，建立了“公主私辅”的主体架构，但具体参与结点设置还不完善，灵活调配不充分，造成参与领域参差不齐、部分行动受阻的现象，例如绿发会曾提起的海洋公益诉讼案件，因主体不适格被驳回，说明环保社会组织司法监管的问题与海洋生物多样性保护的制度衔接还有待加强。

再次，环保社会组织持续能力建设有待加强。当前对环保社会组织能力的研究主要集中在资金和技术两个方面。资金是发展的物质基础，通过政府购买服务、企业资助、社会捐赠可以缓解部分环保社会组织资金困难的问题。能力是资金支持的源动力，资质水平较低的环保社会组织因无法达到援助项目、援助资金的要求而止步于业务拓展与创新。从历史经验看，单纯的资金与技术援助不能从根本上解决环保社会组织持续发展问题。因此，应当从可持续角度出发，以专业能力为目标，构建符合生物多样性保护跨学科复合知识能力发展体系，建立专业能力持续提升的规划路径才是环保社会组织的出路。这就需要环保社会组织对生物多样性保护整体的不确定轨迹有清晰的认识，制定与之对应的策略，构建生物多样性保护领域中环保社会组织的持续能力建设规范体系。但当前环保社会组织整体组织体系松散，未有环保社会组织协会统一协调与管理，支撑组织运行的资源分配不均衡，信息沟通受限，严重阻碍了环保社会组织持续参与生物多样性保护。

3.3 困难的内在逻辑分析

自改革开放以来，我国坚持以经济指标为中心，各领域共同推进的伞形模式赢得了惊人的发展成就，这是以自然资源为代价换取综合实力提升的过程，需要坚持公权力管控的自然资源单一规范体制，公民群体几乎不具有参与决策、管理、监督等实质性权利。全球生物多样性丧失形势严峻，爱知目标完成进度缓慢，为了彻底扭转资源对发展的斩断式影响，我国积极调整经济发展战略，制定生态保护红线、主体功能区、国土空间规划等制度，构建了自然保护区整体保护战略。这一战略转变实践的中心，从经济指标转向以生物多样性的自然性。但无论从机制运行还是决策综合需求，单一的管控机制都不能有效适应这一转变，在调整央地关系的同时，还应当吸纳多元主体参与到保护系统中来，环保社会组织应首先考虑，而且这一转变推动了环保社会组织参与的进度。实质上，这是可持续发展路线的真正扭转，即坚持基于自然的解决方案（Nature-based Solutions，NBS），以自然资源为前提，通过回避、消减、重建、生物多样性中和的方法使人类活动对生物多样性的负面影响降到最低，充分接受善于利用NBS的保护团体、相关部门和行业，充实生物多样性保护决策的科学合理性，增强整个法律机制内容与程度应对风险的韧性，实现人与自然的持续和谐相处。

因此，我国政府对于生物多样性在经济、社会、文化综合发展中的保护与利用的认识程度以及反映到规范政策与法律运行的适应程度是环保社会组织参与生物多样性保护困境的内在逻辑。当前我国的国土空间规划、山水林田湖草系统保护修复、全域土地综合整治和耕地保护、重要生态系统保护和修复重大工程总体规划等工作都坚持贯彻NBS，说明我国对生物多样性的认识突破，因此需要多元规范机制的整体调整才能确保理念落地。

4 环保社会组织依法参与生物多样性保护的路径优化

法治路径是环保社会组织纳入生物多样性保护规制体系的长效出路，既要明确国家与组织之间的界限，又要形成法律规范与组织行为之间的制度性连接，构建以环保社会组织为突破口的生物多样性多元多层级法律规范体系。

4.1 优化整合生物多样性保护法律体系中环保社会组织规范结构

将环保社会组织的分散参与纳入生物多样性保护的法律体系中，需要结合环保社会组织的能力特征，将其嵌入不同领域、层级、阶段的决策、执行监管、管理的动态规范体系中，构建环保社会组织在生物多样性规范体制中的纵向体系。第一，健全重大生态决策听证制度。在相关决策过程中，充分听取环保社会组织和环保专家的声音，加强环境信息公开的制度普及，纳入各级政府信息公开体系中，确保环保社会组织对资源环境的知情权。第二，完善慈善、志愿服务、教育宣传的部门法与各种自然资源、保护区的规范政策制度对接。当前我国修订的《慈善法》《志愿服务条例》可以作为环保社会组织参与生物多样性保护的配套规范，但教育宣传领域还存在空缺。应当规范环保社会组织教育宣传行为体系，根据生物多样性的专业性、自然性，构建教育安全管理、教育策略、教师师资标准为主体、以知识性、体验性为目标的自然教育规范体系。第三，畅通公众表达及诉求渠道，构建集中、处理、采纳、反馈的规范路径。增强环境影响评价中环保社会组织事前、事中、事后全过程决策参与与监督的规范细化，拓展环保社会组织在环境公益诉讼中的规范地位和功能辐射，建立环保社会组织典型公益诉讼案件数据库，起到规范性、动态化指引作用。第四，简化环保社会组织的管理规范流程，放宽环保社会组织准入和管理的门槛。完善对环保社会组织的监督规范，制定公益问责制度，以提升能力建设为方向，不断增强其参与意识和水平，构建整合的权利义务法律规范体系。

4.2 优化生物多样性保护中环保社会组织参与运行机制

根据环保社会组织的法律地位和功能特性，其参与运行路径分为决策层、监督层和社会层，即政策法规的制定和决策参与、执法与司法监督、宣传教育，对应的运行机制分别为协商型参与、合作型参与、主导型参与。

首先，优化生物多样性保护规范和决策的科学性与民主协商性。通过增强各级政府、生态环境主管部门及其他相关部门决策过程的透明度，将决策的具体议事过程纳入信息公开范畴，增加适度论证环节，提供公民答辩机会，扩展各规范环节的决策角度，丰富参考内容，从而提升生物多样性保护利用的科学性、可持续性、民主协商性。

其次，包容整合生物多样性保护执行监管主体的相关制度与功能。通过财政部门构建政府购买服务信息平台，一方面增强服务制度的透明度，引导环保社会组织了解资金动态，另一方面以此为标准细化服务类型标准，对于那些社会宣传、小区域物种和生态环境保护、环保志愿者活动等执行难度较低的领域可以适当放低标准，对于直接参与生物多样性保护治理、专业教育指导等领域采取较高标准，针对性扩大环保社会组织参与的范围，并形成内在的组织激励机制。同时，当前环保社会组织以保护地为依托通过社区模式、公益模式、共同模式以协议方式实现生物多样性保护多元合作。这些模式是环保社会组织和公权力主体在平等基础上建立的合作运行机制。合同以权利—义务为基础结构，环保社会组织在享有监督管理权利的同时，应当承担确保生物多样性持续性增长的义务，如管理不善、能力不足等因素造成资源环境的不利影响，环保社会组织应当承担什么责任、如何承担，如无力承担采取补救措施等都应包含于合作运行机制中。同时，环保社会组织参与保护的规范与责任应对应在森林、湿地、野生动物、红树林不同物种中的参与路径、措施限度中，从纵向层级和横向种类双向构建生物多样性保护中环保社会组织参与运行机制。

再次，精准规范环保社会组织传统参与行为。慈善、志愿服务、教育宣传是环保社会组织参与生物多样性保护的传统社会公益行为，可以精准优化社会性公益行为运行机制，明确慈善捐款资金管控责任主体，搭建知识技能培训平台支撑资金运营与志愿保护行为，构建专业物种保护媒体平台，规范环境教育师资标准与教育环境标准，将其纳入生物多样性保护规范机制，将增进环保社会组织能力水平。

4.3 以持续性功能为目标完善环保社会组织的发展机制

生物多样性保护的自然性和复杂性，与现代经济技术条件相互作用形成了以保护为基础的绿色可持续共进模式，这就对环保社会组织参与生物多样性保护提出了更高要求，需要其建构具有持续性功能的组织发展机制，构建以专业化为突破向各方面延伸的发展轨迹。

首先，领域性分化为环保社会组织参与生物多样性保护提供了生存土壤。环保社会组织呈现四种领域：专业技术支持型组织、中端枢纽型组织、行动型组织、能力建设型组织，应建立各类型独立和互通的生态组织系统，通过类型组织分化加强环保社会组织的内部构建与运行完善，以类型方向为依托，细化该领域的组织运行。

其次，构建环保社会组织能力提升平台。一方面区分不同领域政府购买服务的审核标准，在不影响保护效果的前提下适当调整区域性审核标准，一定程度上扩大环保社会组织资金筹资范围；另一方面从资源与环境的运行轨迹中总结需加强的技能领域，构建环保社会组织专业技能培训平台，如生物监测、环境数据统计、温度调试、栖息地地质甄别等，提升环保社会组织保护生物资源的专业知识与技能水平，从领域角度再做针对性强化，从而实现环保社会组织的可持续功能发展。

5 结语

环保社会组织参与生物多样性保护的论调已确立，参与路径的规范化决定着未来多元参与机制的科学合理性与展望空间，决定了生物多样性可持续保护与利用发展战略的转变实效。尽管环保社会组织在各类主体中较为边缘且先天资源缺乏，但生物多样性保护实践的包容性拓展了其生存空间。推进环保社会组织在公共利益中的地位与功能，不仅能促进法治主体结构的调整，更能体现生物多样性保护民主法治的积极动向，增强公共领域决策的民主性、包容性、韧性。