引言

党的十九大全面明确了我国建立生态文明制度的方向和路径，并提出要“着力建设资源节约型、环境友好型社会”。其中，生活垃圾的处理处置管理是我国生态文明制度建设和资源节约型社会建设的重要组成部分^[1]，涉及生活垃圾从无害化如何向减量化和资源化转变的路径、未来城市生活垃圾处理企业如何推进混合所有制改革、我国生产企业和消费领域如何转变生产和消费方式实现资源节约和源头减量等内容。

生活垃圾处理处置从无害化到减量化，大致有以下几个特征：①改革开放之后的快速城市化，促使我国城市生活垃圾无害化处理能力逐年提高，2017年已达97%^[2]。但若考虑没有被完全清运的生活垃圾和城乡接合部产生的生活垃圾，无害化处理率仅为64.39%^[3]。②偏重于大中城市的公共投资模式，引致区域环境卫生设施供给不均衡，农村和城乡接合部生活垃圾处理设施不足的情况较为普遍。③人口向城市集中会进一步增大城市生活垃圾处理处置压力，无地可以消纳生活垃圾的情况会抑制生活垃圾处置能力的增长。④由于无害化处理处置相对较低的环境效率，当这种低效问题难以通过资本投入扩张的方式解决，而需经由新的途径解决时，潜在的减量化增长预期将会提高。而国家生态文明制度建设的需求和高质量经济发展的需求也明确了生活垃圾处理处置必须加快向减量化和资源化处置阶段转换，以提高资源和环境效应促进处置结构调整的减量化阶段逐步形成。

目前已有较多文献讨论我国城市生活垃圾处理处置模式的转变，例如，杜欢政根据产业组织理论提出了生活垃圾从无害化向减量化转换的途径^[4]；张越等论证了我国城市生活垃圾从无害化向减量化转换的重要性和必要性，并提出了相应的管理措施^[5]；李颖等从生活垃圾资源化再生利用视角探讨北京市生活垃圾从无害化向减量化转换现实路径^[6]；潘勇刚等认为实现无害化到减量化的重点是厨余垃圾等的回收利用^[7]；谭灵芝等从生活垃圾公共投资差异角度，探讨生活垃圾无害化到减量化处理处置的市场化路径^[8]；扎西德吉等分析了固体废弃物进口对我国垃圾从无害化向减量化转换的影响^[9]。

总体来看，研究者或关注单一转换路径的研究，或对与之相关的政策进行分析阐释，但从更为全面和长远的角度对我国生活垃圾无害化向减量化处理处置转变的特征、结构和趋势研究不足，分析结果也难以与实际情况较好匹配。因此，本文利用扩展的C-D生产函数分析影响我国生活垃圾数量及结构变化情况，试图从更为长远的角度分析和解析两个阶段如何转换的路径，并据此提出相关政策建议。

1 生活垃圾减量化背景下垃圾处理处置率增长的统计分析

生活垃圾产量大，且资源环境禀赋有限的国家和地区，常常会碰到如下问题：生活垃圾到底应该如何处理处置？现阶段最合适的处理处置方式为何？如何改进？等等。本部分提供我国生活垃圾要素变动的基本情况，进而对发达国家和发展中国家生活垃圾处理处置率变动进行统计分析，而后续的分析和讨论也基于这些事实展开。

1.1 现象Ⅰ:发展中国家垃圾处理处置的结构失衡

对比发达国家和发展中国家之间垃圾处理处置率增长的差异可知，结构的失衡主要表现为发展中国家长期存在的高投入低增长的发展模式和处理处置结构均衡演进效率的损失。

1.1.1 发达国家生活垃圾减量化趋势与产业结构转移趋势一致

图 1显示了课题组收集的六个发达国家1980— 2015年不同产业类型中产生的可循环再生利用物质总量相对于主要工业生产原料利用量的变动趋势。可以发现，在产业结构向服务化转移过程中，工业化国家中第二产业的可循环再生资源总量远高于第三产业。但随着服务业的持续扩张和第二产业向发展中国家转移，以及这些国家较为严格的环境规制，工业化国家第二产业的可循环物质出现下降态势。

从再生资源比例的变动可知，从第二产业向第三产业转化的过程中，发达国家更趋于从生产源头提高资源利用效率。且随着产业结构的调整，第三产业规模的扩张促使生活垃圾产生源头从供给端向消费端转移，生产端源头减量出现递减态势，消费中端资源再生利用和回收比率逐渐增加。两个阶段减量化比例逐渐接近会成为一种潜在趋势。

1.1.2 发展中国家低效的减量化演进路径

与图 1数据来源一致，图 2显示了印度、巴西、阿根廷、印度尼西亚四个新兴工业化国家1980— 2015年再生利用物质总量相对于主要工业生产原料利用量的变动趋势，可以发现，发展中国家与发达国家生活垃圾减量化以两个完全相反的理念分别运行。

上述四个国家仍处于工业化初级或中级阶段，资源利用效率普遍较低。即使环境资源利用效率相对较高的一些发展中国家和地区，如中国、印度尼西亚等，其生活垃圾中可再生物质比例也在0.2~ 0.4之间变动^[4]。相比之下，发达国家减量化规模的扩大严谨地遵循了生态和循环的生产及消费原则。而在发展中国家，特别是新兴工业化国家的减量是在原生资源极大浪费的背景下获得，减量化路径相对低效且难以持续^[10]。若资源对外依赖度大，这种减量化模式会造成产业成本高企且极易产生二次污染。

1.2 现象Ⅱ:减量化率长期增长过程中要素弹性的变化 1.2.1 我国现阶段生活垃圾要素变动分析

如前所述，减量化的最终目的是最大限度地减少生活垃圾最终的处理处置量。本文采用生产函数法，尝试对2004—2015年生活垃圾要素弹性变动进行分析，将减量化处理处置结构问题转化为生活垃圾产生量变化的分析，探讨我国生活垃圾减量化基本情况。

(1)

其中，Y为第t年i地区生活垃圾产生总量；T为技术发展水平；R和L分别表征垃圾回收量和末端处理量；α (t)为生活垃圾回收量边际产出弹性；β（t）为生活垃圾末端处理量边际产出弹性；μ为误差项。其中，生活垃圾产生总量和垃圾回收量数据主要来自中国再生资源协会统计报告。根据式（1），对样本数据进行面板固定效应模型和随机效应模型回归分析。此外，为避免效率损失，还借助面板随机前沿模型进行了讨论（表 1）。

根据Hausman无偏检验结果可知，P值为0，拒绝了随机效应模型，因此，本文适合采用固定效应模型进行分析。R²为0.901，各变量系数均显著，说明模型拟合效果较好。SFA模型估计结果与采用固定效应模型的估计结果类似，即估计结果是稳健的。从表 1可知：①技术水平对降低生活垃圾增速并未产生显著影响；②生活垃圾循环再生利用能较好地降低生活垃圾产生量，但这种产出弹性相对较小，说明现阶段依靠再生资源循环利用减少生活垃圾产生量仍显不足；③末端生活垃圾处置量变化仍是生活垃圾产生量增长的原因。

进一步地，将表 1中的估计结果与各要素结构比重相乘，得到各年度要素产生弹性变化程度。结果见表 2。

根据表 2可知，FE和SFA模型在整个研究期呈现较为一致的变化趋势：①总体而言，生活垃圾末端产生量产出弹性始终最高（β值约为0.8）；② 2009年之后，再生资源产出弹性增速显著。2012年之后，末端处理处置量弹性降速明显高于再生资源产出弹性增速，说明我国生活垃圾可能有源头减量趋势，中端再生资源循环利用率持续增加。一些研究者认为这可能和党的十八大之后持续进行的供给侧结构性改革和环境规制日益严格与完善有关，提高了源头利用效率和再生资源循环率^[11]。

1.2.2 发达国家与发展中国家要素变动对比分析

随着城市化率提高，生活垃圾产生量呈长期增长态势。此时，若源头减量化率和再生资源利用率等难以持续增长，则生活垃圾减量化会以末端减量为主，减量化效益较低。

从发达国家和发展中国家对比结果可知，随着垃圾处理处置率提高，回收量边际产出弹性（α）将逐渐升高，末端处理量边际产出弹性（β）则不断降低。工业发达国家再生资源量进入工业化后期显著下降。而发展中国家较低的资源化利用水平引致源头减量难以实现，但相对低廉的劳动力和经济发展的制度偏向又会使再生利用率较高的废旧资源持续进入生产和消费领域。在这种结构下，再生资源在最终处置的生活垃圾中并不多，这种减量是低效的。

低效减量化结构一旦形成，若无足够资源作为支撑，并辅之强力的环境规制，则可能产生两种结果：劳动密集型的再生资源产业会吸纳大量就业人口，低廉的环境成本使得更多的从业人员和企业获益，随着中间阶段减量化规模扩大和就业、产出量上升，以资源回收再利用为特征的减量化阶段会进一步强化低效的减量化结构，进而降低生活垃圾减量化效率。另外，由于过低的环境标准，这种减量化结构对生产的影响表现为“劣币驱逐良币”，即许多生产企业尽可能使用相对低廉的再生资源作为生产原料，甚至会吸引大量境外非法废弃物进入^[8]。此时，以资源再生利用为核心的减量化反而会增加垃圾产生量，降低垃圾减量化效率。

1.3 现象Ⅲ：生活垃圾减量化处理处置的阶段减量和全域减量

生活垃圾减量化并非一蹴而就。发达国家普遍会经历垃圾减量化加速和减速阶段。这种减速更多的是强制性和诱导性环境政策的制定，引致生活垃圾处理处置强调源头减量、分类和循环利用之后，总体生活垃圾处理处置量下降。这种变化路径可以概括为“阶段减量”和“全域减量”两个阶段。从发展时序看，发达国家在20世纪80年代末普遍进入了生活垃圾处置“阶段减量”，到21世纪初期，相当数量的发达国家基本实现了生活垃圾处置的“全域减量”。法国、英国等国家的减量化多出现在源头和末端，对废旧资源再生利用不足，这可能与劳动力价格和产业结构有关^[4]。

需要明确的是，作为必经阶段，“阶段减量”并不必然改善生活垃圾减量化处置结构。原因在于，阶段减量化处置比例降低，即使某个城市化发展阶段会有激增，这种增加也可能会因为生产过程的资源集约和循环利用而抵消。另外，这种抵消因素若没有消费结构调整和资源再生利用的配合，仍须进行末端减量化，即“全域减量”核心要义并非处置率绝对水平的减少，而是减量化与处置效率的根本内涵应趋于一致。

2 我国垃圾减量化阶段Ⅰ问题和阶段Ⅱ特性

上述三个现象正在我国不均匀地展开，其中现象Ⅰ最为普遍，现象Ⅱ则会随着我国产业结构和环境政策调整，成为未来主要的处置模式，现象Ⅲ在我国部分地区已经出现，但范围较小。本文主要讨论阶段Ⅰ和阶段Ⅱ存在的问题及转换关系。

2.1 政府高投入模式：阶段Ⅰ的增长问题

我国生活垃圾高无害化处置率得益于政府公共投资，但以无害化处理处置为核心的高投入导致其他处理处置方式发展的滞后，以及长期忽视源头减量而造成的原生资源利用的低效问题普遍发生。Ⅰ阶段问题可以归纳为如下三个方面：

2.1.1 投资低效和地区投资结构不合理

借助增量资本产出率概念（ICOR = ∆ I /∆Garbage），在增量城市环境卫生投资与增量生活垃圾间建立联系，对阶段Ⅰ投资效率问题进行分析。从图 3可知：2004—2006年为低ICOR（增量资本产生率）期，三年均值为1.01，2007年则为-2.2。2008年、2009年分别为3.7和4.4左右，这与我国城市化进程加速有关。但以公共财政投资为主的模式也暴露了其天然不足：财政扩张政策导致地方债务高企，2008年之后，国际金融危机造成国内城市环境卫生相关投资减少，但人口城市化趋势并未改变，最终引发ICOR值下行波动，2012年甚至为负值（-2.7）。而随后大规模的环境卫生领域投资又使得相关投资爆发式增长，2013年ICOR达到6.4。随着刺激效应逐渐趋弱，部分地区设施逐步完善。加之国家供给侧改革在各个领域的逐步推进和一系列环境法规的完善，生活垃圾处理处置资金效率有所提高。2014年和2015年ICOR分别为1.4和-0.67。但相对于相似发展阶段和处理处置阶段的国家而言，我国生活垃圾处理处置领域的增量资本产出率（ICOR）较其他国家普遍为高，说明我国生活垃圾处理处置投资效率过低的现象较为明显。随着土地资源的短缺和政府公共财政投资能力的萎缩，若这种低效和土地扩张式的处置方式不能得到解决，投资低效引发的各种问题将会进一步深化。

2.1.2 环境投入与产出不合理

在我国，政府作为城市各种资源的所有者和管理者，在生活垃圾无害化处理初期多通过资源和环境无价与低价的方式为生活垃圾处置提供填埋场。这种发展模式，在阶段Ⅰ可以迅速实现城市环境卫生改善，具有一定的经济有效性。

借鉴匡远凤等^[12]对环境要素投入计算方法，本文把垃圾产生量看作与资本和劳动一样的投入，不同的是这种投入是一种尚未支付的投入，处理处置量则为产出值。结果发现，我国生活垃圾产生量/产出弹性逐年增长，并向资本投入/产出趋近，这种缺乏源头减量和高效资源循环再生利用的无害化处理处置倾向引致生活垃圾产生量/产出弹性系数逐年增长，而公共资本投入的低效又引致资本投入/产出弹性下降。

另外，现阶段社会经济核算体系却难以反映环保投入。此时，通过增加环保投入和加强环境规制等，能在相当大程度上提高垃圾处理处置环境效益，长期增长函数参数也由此发生变化。这种增长函数的改变会促使各种再生资源从分散的最终消纳地区向集散中心、生产中心流动，并在这个过程中实现劳动力、资本等的流动和要素数量投入的增加，进而在相当程度上提高资源环境全要素生产率。由此，进入减量化阶段之后，通过环境租金和环境税率可以较好地提高原生和再生资源利用率，促进生活垃圾源头减量增长趋势。如果该现象能够发生，则生活垃圾处理处置会因为末端处理处置环境成本的增加，而转向源头和中端减量化，即从Ⅰ阶段向Ⅱ阶段转化。

2.1.3 公共投资偏重于以垃圾填埋为主的末端处置方式对减量化趋势的碾压

“十二五”期间，政府的高投资实现了较快的处理处置增长和城市环境卫生改善。另外，又因为城市化引致土地价格迅速攀升，生活垃圾填埋成本快速上涨，又对生活垃圾无害化处理处置的进一步发展产生阻滞。此时，不仅无害化并未得到更大提升，甚至可能导致去垃圾无害化处理处置现象。这可能也是为什么经过十年发展，我国生活垃圾处置能力反而出现缺口扩大现象的原因^[9]。即使在强调加强资源再生回收利用和生活垃圾末端减量化的“十二五”期间，其他类型的无害化处理设施建设增速也始终较缓。此时，若生活垃圾减量化无法跟上，生活垃圾产生量的日益增长和处理能力不断下降，将导致城市生活垃圾投资更为无效，处置缺口也更大。可见，以填埋等为核心的无害化末端处置方式难以从根本上解决城市环境卫生问题。再者，城市扩张也让更多的生活垃圾无处填埋，焚烧等末端减量化综合处理方式的迅速发展也是对这种传统处置方式的回应。我国垃圾焚烧发电比例逐年增加，部分省份已超过40%，其工艺发展已较为成熟，其二次污染可通过技术手段控制。但垃圾焚烧前期投资过大，需要政府持续性补贴，短期内仍难以全面推广^[13]，由此，“十三五”期间垃圾填埋仍占据重要地位。

2.2 阶段Ⅱ特性及发展趋势

由政府高投入驱动的阶段Ⅰ，因为存在巨大资源浪费和负向环境影响，并不能实现我国生活垃圾处置的资源与环境可持续，由此促使我国生活垃圾处置向阶段Ⅱ转化。较之Ⅰ阶段，阶段Ⅱ有如下三个特征：

2.2.1 生活垃圾结构性减量趋势

阶段Ⅰ完成之后，我国经济增长供给侧结构性改革和生态文明制度建设需求共同决定了生活垃圾处置必须向资源节约和环境友好方向转化。

这个过程在不同地区形成了层次分明的雁行排序：东部地区因为更为严格的环保标准和产业升级而率先进入源头减量和高质量再生资源循环利用；中部地区在对东部地区追赶过程中，随着环境规制的强化，也逐步重视源头减量，并提高了中端再生资源的回收利用效率；西部地区因为承接东、中部地区中低端产业，成为东、中部地区初级资源和能源供给基地，而较低的环境规制强度又会导致原生资源在采集、运输或初级加工中浪费严重。因此，西部地区减量化更多地会集中于中端再生资源循环和末端处置的减量化。

2.2.2 东、中、西部地区市场化程度差异引起区域减量化差异

生活垃圾减量化与产业结构和消费结构密切相关，而社会资本投入的深度和广度与地方市场化程度有关。我国生活垃圾减量化和市场化在不同区域间存在显著差异。

在2015年生活垃圾处理率与生活垃圾处置投资的市场化程度和政府公共投资额的对数形式之间建立回归方程发现，东部地区市场化率提高1%，推动生活垃圾处理率提高1.172%，中、西部地区则分别为0.673%和0.701%。而公共投资每提高1%，东部地区生活垃圾处理率提高0.463%，中、西部地区分别提高1.122%和1.019%，即东部地区生活垃圾处理率提高速度高于市场化提高速度，但政府投资对其有抑制作用。因此，东部地区可能最早进入市场化通道，政府投资减速较快。现阶段东部地区正更多地依赖法律手段和经济手段等促使生产企业提高资源利用效率，减少末端处置投资，从源头提高资源利用效率。

中、西部地区政府投资对生活垃圾处理率提高更为显著。但部分研究者认为中、西部地区以政府投资为主的格局会引起资源环境的巨大浪费^[12]，结果可能造成一个越来越低效的垃圾处理处置结构，还可能因为政府过度投资挤压社会资本投入，造成政府寻租现象。另外，从目前投资结构和效果看，若中部地区能够优化生活垃圾处置投资结构和投资方向，其相对于西部地区较为雄厚的经济基础和城市化水平，可能会促使其向东部地区生活垃圾减量化及投资模式趋近；反之，则可能进一步增大财政压力，降低生活垃圾处置经济和环境效益。西部地区因生活垃圾处置率相对于东、中部要低，有较大的增长空间，且政府投资量也不高。若能通过市场手段解决可持续资金供给问题，则可能较中部地区获得更高的环境和经济效益。综合分析，中、西部地区可能因为产业结构、政府投资强度、城市化程度、人口增长速度以及环境规制强度的差异等，二者之间生活垃圾减量化减速谁更为显著仍难以得出确切结论。

2.2.3 生活垃圾减量化转化过程中的环境资源要素弹性参数发生变化

在我国生活垃圾处理处置向下一个阶段转化过程中，环境要素投入函数将会发生改变，由此资本/产出弹性和环境要素投入/产出弹性也会发生逆转。环境成本上升倒逼企业资源利用更加向生产端前移。而对再生资源利用的鼓励政策则可能降低生产企业对原生资源的需求。这种转变从长期趋势看，能更好地促进经济增长，提高资源利用效率，减少末端生活垃圾处理量。

另外，如前分析，回收量边际产出弹性（α）和末端处理量弹性边际产出（β）的差值可以较好地反映资源循环效率以及生活垃圾减量化处理处置处在哪个阶段（图 4）。缺乏源头减量和中间再生资源利用效率较低是Ⅰ阶段生活垃圾减量化效果不足的重要原因，该阶段α值较小，二者差值较大，也从侧面表明了再生资源未得到持续利用，由此为处理处置阶段Ⅱ以产业结构转型升级及资源利用效率提高，促进生活垃圾源头减量提出了要求。从生活垃圾全域减量的角度分析，阶段Ⅱ两个产出弹性的差值应该降低，此时阶段Ⅰ以公共投资为主的高无害化处理模式将被再生资源循环利用率及源头减量和社会化投资逐渐取代。

3 生活垃圾减量化的制度设计和政策选择

从我国生活垃圾处置结构演变和发展趋势看，垃圾减量化处置成为必然趋势，现阶段应该强调和重视垃圾减量路径与制度变革。

3.1 推进绿色制造，确立生产者为源头减量的主体地位

推行工业绿色发展，是我国经济发展转型和实现生活垃圾源头减量的根本方式之一。因此，应全面推进绿色制造，加快形成科技含量高、资源消耗少、废弃物排放量低的产业结构和生产方式。通过财政补贴和经济激励支撑等引导企业开发绿色产品、推行绿色设计、提高产品标准化和可回收性，在高质量绿色生产基础上实行源头减量。打造绿色供应链体系，强化绿色监管，健全绿色生产法律法规和政策体系，在全社会形成绿色产品和绿色服务的供给体系。

3.2 提高生活垃圾分类回收率，改善中端减量化效率

根据国家顶层政策设计，各级政府因地制宜地制定地方性法规和政策体系，通过强制性和激励性措施保障生活垃圾分类目标实现。以“家庭和企事业单位分散分类+社区分类综合”为基本格局，全力推进生活垃圾分类向全民化、集中化和社会化方向发展，在全社会建立分类目标明确、技术先进、清洁安全、改善环境能力强的生活垃圾分类体系。提高居民分类回收所得再生资源进入生产领域的比例，从再生利用端保障居民分类回收能获得一定的经济收益。提高工业生产领域再生资源利用比例和效率，强化政府对资源综合利用产业的引导支持作用，形成有效的激励和约束机制，增强企业对再生资源综合利用的内生动力。

3.3 以“无废城市”建设为契机，推进城市生活垃圾全域减量

参照国务院《“无废城市”建设试点工作方案》设定的目标，以“无废城市”提出的创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为引领，以循环再生利用等方式推动形成绿色发展方式和生活方式，促进全域生活垃圾减量。具体可以通过城市产业结构调整、城市整体建设优化与改造、资源利用和环境技术创新、城市消费模式改变等一系列措施，从生活垃圾产生的各个源头开始，全面并因地制宜地推进农业、工业、第三产业和城市环境卫生可持续管理协同一致。合理选择行政、法律和经济工具，以规模化、市场化和社会化运作为方向，构建“政府—社会—市场”等包容性的协同共建网络，有效提高“无废城市”建设以及生活垃圾减量化管理的共治性和联动性。

3.4 重塑经济与发展的联系，以市场化方式推进资源与经济增长联系从数量关系向强价格关系转化

根据我国供给侧结构性改革需求，将改革实践的重心落在如何提高生产效率、提高资源环境使用效率、转变发展思路和发展模式上，合理界定资源利用效率边界。通过不断改进或完善的生活垃圾处置服务价格体系，使价格机制在完成向生活垃圾处理处置服务提供资金支持这一基本功能的前提下，让价格反映生活垃圾处理处置中渐增的长期边际成本，尤其要反映生产和消费所造成的环境损害和资源耗竭的机会成本，以此更好地实现生活垃圾减量化目标或将其对城市环境的负面影响降至最低。以市场手段改善资金的使用效率和方向，吸引社会资本进入生活垃圾减量化处置领域。国家仍需通过财税政策、环境准入等方式有效引导不同地区的生产行为，促使其向资源集约利用、环境效益提高等方向发展，最终实现生活垃圾全域减量。