滇池属于半封闭性湖泊，又位处于昆明市的下游，是整个流域和昆明市的“下水道”。从20世纪70年代开始，随着流域迅速推进的城镇化和工业化，滇池水体富营养化日趋严重，滇池成为中国重点治理的“三湖”之一。虽然“九五”至今滇池流域治理已投入近500亿元资金，但仍未实现滇池水质的根本好转，2013年综合营养状态指数仍高达69.2，平均水质为劣Ⅴ类。与此同时，滇池流域内社会经济保持高速发展，且昆明市社会经济生产不断向滇池流域聚集。2000—2010年，滇池流域内人口占昆明市总人口的比重从45.75%增长至54.14%；城镇化率增长至87%，增长速度是昆明市的2倍。快速的社会经济发展给滇池带来了生态功能的破坏和超负荷的污染物输入。2000—2010年流域内建设用地面积占全流域面积的比例上升了55%，而水田面积减少了41%。2010年滇池入湖总氮负荷是其Ⅲ类水标准下水环境承载能力的近5倍、Ⅴ类水标准下水环境承载能力的3倍；总磷输入负荷是Ⅲ类水标准下水环境承载能力的10倍、 Ⅴ类水标准下水环境承载能力的7倍。综上所述，滇池流域的水环境治理面临前所未有的挑战，如何采取有效手段在保证流域发展的同时高效快速治理流域水环境，是滇池流域面临的重大难题。

国外流域水环境治理的成功案例^{[1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12]}显示，强有力的水环境治理工程，加上科学合理的流域管理体制，才能彻底治理水环境，促进流域健康发展^{[13, 14, 15]}。流域管理体制改革已受到太湖、巢湖等流域的重视并逐步展开尝试^{[16, 17, 18, 19]}。因此建立先进科学的流域管理体制成为滇池流域水环境治理面临的最迫切任务和必然选择^{[15, 20]}。

然而，滇池流域的管理体制机制现状，与中国大多数河流湖泊的管理体制一样，存在着诸多问题，例如，流域管理与行政管理相结合的管理体制导致的“多龙治水”，缺少统一规划，公众参与不足等现象^{[20, 21, 22]}。本文对滇池流域管理体制现状进行详细剖析，借鉴国内外流域综合管理成功经验，以滇池流域可持续发展为目的，尝试为滇池流域的综合管理体制机制改革提出可行建议。

收集并查阅昆明市“十二五”环境保护规划、水务发展规划、社会经济发展规划、土地利用总体规划、滇池流域水污染防治规划等共15项规划（表 1），并从中提取规划范围、规划目标、规划项目及重点工程等信息。

表1(Table 1)

表 1 本研究参考的规划文件

表 1 本研究参考的规划文件

为了解滇池流域的管理体制，本文对昆明市以下10个部门分别进行了调研访谈：昆明市滇池管理局（简称“滇管局”）、环保局、水务局、发改委、住建局、城管局、国土局、农业局、规划局、昆明滇池投资有限责任公司（简称滇投），了解各部门在滇池流域管理中的职责、管理方式、管理手段、部门间合作等。对来自云南农业大学、昆明市环境科学研究院等单位多年来一直参与滇池流域治理、对流域管理比较了解的专家学者进行了多次面对面访谈，了解滇池流域水环境治理历史、现状、公众关心的问题、专家观点等。

全面分析滇池流域管理部门及管理体制机制，以滇池流域管理现状、流域管理面临的发展与保护的平衡关系为出发点，依据流域综合管理先进经验和系统理论，构建因地制宜的滇池流域管理体制机制。

与目前国际上先进的流域管理体制以及与琵琶湖^{[1, 2, 3, 4]} 、莱茵河^{[5, 6, 7]} 、田纳西河^{[4, 7, 8, 9, 10, 11]} 、泰晤士河^{[7, 10, 11, 12]}流域的成功管理经验相比，滇池流域的管理水平仍较落后。随着滇池流域及昆明市社会经济快速发展所带来的环境压力与日俱增，滇池流域管理体制机制存在的问题也不断暴露。

滇池流域的几乎所有水系统要素都被不同部门重叠管理，且这种现象普遍存在于滇池水体相关、河道相关、土地相关以及综合事务相关的各类管理要素中，其中共有4个部门管理滇池水体，5个部门管理入湖河道，1个部门管理流域土地利用，9个部门管理流域相关综合事务（图 1）。同一事务在不同要素中的管理部门也可能不同。这种重叠管理造成了职能不清、责任主体不清，容易出现互相推诿或者资源割据的混乱。例如，环保局和滇管局都在滇池及其入湖河道中设有水质监测点，二者之间存在重复布点现象，但是二者之间的监测数据并不共享，造成一套水系两套监测的现状。昆明市滇池管理局作为昆明市滇池行政管理部门，本应享有全面管理滇池流域的权力，但实际上仅在滇池湖体的要素管理中享有相对较大的权力，如滇池水资源管理和开发利用、滇池湖体中的渔业等，而在入滇河道和流域土地上的管理权则被大大削减。

图1(Figure 1)

图 1 滇池流域水系统要素管理体制分析

注：滇管局全称为昆明市滇池管理局，滇投全称为昆明滇池投资有限责任公司。

从滇池流域水系统的各个环节，即污水产生源头（产）—源头排放（排）—汇入径流或管网（汇）—污水处理和污染物削减（控）—污染物入河及河道管理（河）—污染物入湖及湖泊管理（湖）来看，多数环节均存在“多头管”或“无人管”的现象，其中各环节分别有2个、3个、2个、2个、5个、4个部门管理（表 2）。

表2(Table 2)

表 2 滇池流域水系统各环节管理部门分析

表 2 滇池流域水系统各环节管理部门分析

从环节之间的管理衔接来看，各环节内部和环节间均缺乏完善的协调机制。例如，产、排、汇三个环节基本由不同部门管理，尤其点源污水的产和排两个环节完全脱节，这是导致源头超标排放、违规排放的根本原因。河与湖两个自然紧密相关的环节分别由不同部门主管且缺乏协调联动，湖体的管理单位对作为污染输入通道的河道缺少必要的监督管理权，只能被动接受污染物输入。

目前滇池流域内的规划由不同部门分别制定，并提交各自上级主管单位审批，因此存在不同规划的审批主体层级不同、主审部门不同的问题。例如，土地利用总体规划由国土局编制，但由国务院或省级政府审批；昆明市环境保护规划由环保局编制，而滇池流域水环境治理规划由滇管局编制。

此外，如表 1所示，各规划的时空范围也存在差异，有的规划范围为滇池流域，有的规划范围为昆明市。在规划期限上，也存在规划期长短、目标年的差异。

规划主体、规划时空范围的差异，导致了规划目标的差异。例如，同是“十二五”规划提出的COD削减量目标，《昆明市国民经济十二五规划》提出的目标为低于2.4万吨/年，而《昆明市环境保护与生态建设十二五规划》提出的目标为低于4.6万吨/年，二者相差103%。此外，城市总人口、城镇化率、人均GDP、农业灌溉水有效利用系数等指标也有较大差异（表 3）。

表 3(Table 3)

表 3 昆明市各规划设定的相同目标到2015年的不同指标值比较

表 3 昆明市各规划设定的相同目标到2015年的不同指标值比较

按照《中华人民共和国水法》的规定，滇池流域的管理实行的是流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。目前来看，按行政区域管理的力度要远远高于按流域管理的力度，整个滇池流域被五华、盘龙、官渡、西山四区及嵩明、呈贡、晋宁三县共计33个乡镇划片分割管理；各入湖河道同样被其流域内的行政单元分割管理，如金汁河被多达10个镇级行政单元分割管理（表 4）。这种地理空间的强制分割导致在职能部门条状分割管理的基础上又出现了地域块状分割管理，市—区—乡镇的纵向管理体制与流域—汇水区—控制单元的横向管理需求无法匹配，引发了上游治理下游污染、上游排污下游治理等管理措施不同步、保护行动不同步、治理工程不同步的违背流域整体性的行为，使得流域整体环境无法得到有效改善。

表4(Table 4)

表 4 滇池流域主要小流域被行政区划分割情况统计

表 4 滇池流域主要小流域被行政区划分割情况统计

一方面表现为利益相关方代表性不够全面，主要为相关领域专家以专家研讨、专家评议等形式深入到流域管理决策中，而企业、民众等用水户代表或者涉及征地、拆迁等较大工程时的直接利益相关方的有效参与往往较少；另一方面表现为流域内缺少强大的非政府组织。虽然大自然保护协会（TNC）在昆明设有中国总部，但是其并未参与滇池流域的治理行动。而滇池研究会、滇池保护治理促进会为政府管理单位，并非严格意义上的非政府组织，不能发挥非政府组织在科研、公众组织、向政府建言献策方面的积极作用。

一方面表现为决策环节中利益相关方参与缺失，利益相关方参与决策主要体现在决策公示和执行两个末端环节；另一方面表现为参与形式单一，主要是环保宣传教育活动、志愿者行动等，缺少长期性和持久性，往往由政府负责组织、群众被动参与。“滇池关爱日”等特殊日期举办的志愿者行动往往不能长期坚持，仅起到示范作用而缺乏持久效果。

流域管理体制的改革，主要遵从机构简化、权力集中、分工明确、协调配合的原则，逐步建立一方主导、全流域综合管理的管理体制，同时形成流域内外协调配合的管理格局。其中包含两条线索：一条是不同流域要素管理职能部门的整合，具体为通过中期扩大滇管局职能范围、远期建立滇池流域综合管理委员会的形式简化流域管理相关职能部门，实现对流域资源的统筹管理；另一条是由行政块状分割管理向尊重流域自然属性按小流域分区管理的转变。具体而言为近期（到2020年）建立流域分级管理、远期（到2030年）建立流域内由单一机构主管同时内部按小流域分区管理并与流域外协调配合的形式。

职能拓展的目标是发挥滇池管理局的政策导向作用，扩大滇池管理局对流域水资源、水环境和土地利用的管理权限（图 2）。概括来讲，滇池管理局在流域范围内的主要职责包括四大方面：①发挥在整个流域内的政策导向作用，贯彻执行国家和地方关于流域的法律法规，制定流域管理法律法规，同时参与并监督与流域相关其他部门法律法规的制定执行；②开发保护水资源，包括滇池水体及入湖河道的水资源开发、利用、调配的工程；③治理保护水环境，包括滇池水体及入湖河道的水环境监测、治理、保护相关任务；④流域内其他与水直接相关的事务，包括湿地建设和保护、土地开发利用、渔业、水上旅游和航运、农林渔生产以及水政执法等。

图 2(Figure 2)

图 2 滇池流域管理部门职能拓展目标

划定滇池管理局的管辖地理范围，并明确不同范围内的管理权限。对滇池流域不同地域具有不同的管辖权：对一级保护区具有最高的主导管辖权，区域内所有土地开发利用、水资源利用、水环境保护和治理的任务全部由滇管局负责；对二级保护区内相关事务具有审查监督权，必要时可行使一票否决的权利；对三级保护区的管理具有知情权和建议权（图 2）。

（1）定期召开联席会议

制定联席会议制度，由滇池管理局定期召集各管理部门及利益相关方代表召开会议，交流流域管理工作进展等，做出统一决策。听取公众对流域管理的意见和建议，接受公众对政府管理行为、流域内环境保护和治理措施的监督。

（2）实现流域信息数据共享

建立流域信息、数据共享机制，流域管理相关部门定期更新数据信息，由滇池管理局统一管理。相关部门签订流域数据和信息共享协议，各部门有义务将本部门所掌握的流域相关数据与其他部门共享使用，有义务配合其他部门的规划和项目需求采集、处理和提供数据。

（3）健全部门联动方案

针对滇池流域水污染防治中从污染产生源头到滇池水体治理的各个环节，由滇池管理局负责协调组织，分别明确各环节的牵头部门和配合部门及其相关职责，形成“统一指挥、整体联动、部门协作、快速反应、责任落实”的一体网格化联动协调管理新机制。

滇池流域综合管理委员会拥有滇池流域管理最高权力，对于流域水资源、土地资源的开发和保护、水环境治理、流域发展等重大问题做出决策，对滇池流域公共利益负有全面责任。滇池流域综合管理委员会组织结构如图 3所示。

图 3(Figure 3)

图 3 滇池流域综合管理委员会组织结构

滇池流域综合管理办公室是流域综合管理委员会的顶层决策单元，由昆明市政府主管领导任办公室主任。秘书处负责协助办公室的工作，如协调下属各部门工作，双向传达意见，召集流域综合管理委员会会议等。设立利益相关方监督委员会，成员包括滇池流域各利益相关方代表，负责流域内利益相关方与流域综合管理委员会之间的信息双向交流，参与流域最终决策。

滇池流域综合管理办公室下设法规政策部、流域发展与计划部、技术与信息支撑部、项目管理与协调部和水服务管理部。主要职责包括：①传达国家、省市关于滇池流域保护和治理的法律法规，制定滇池流域管理相关规定；②制定流域范围的资源开发利用、保护相关规划，包括统筹配置各类工程；③统一管理流域基础信息，促进与昆明市各部门的信息共享；④流域内各种资源开发利用和保护相关工程的统一管理、监督执行、验收评估；⑤滇池流域取水、节水、供水、排水、水处理标准制定，水价等政策制定及执行。

彻底打破行政区划分割，尊重流域的自然属性，以小流域或整个滇池流域为单元，进行统一规划，统筹设置污染防治项目，推动实施流域上下游生态补偿。各行政单元必须遵从滇池流域综合管理委员会的流域治理和保护规划，配合建设和管理污染防治工程。

滇池流域综合管理委员会与昆明市政府各部门明确管辖地域和职能分工，相互配合，二者在水资源、水环境方面，一个主管流域内，一个主管流域外昆明市内区域，协调管理流域内外的其他各种自然资源；在土地利用和社会经济发展方面，由昆明市政府部门主导管理，滇池流域综合管理委员会进行约束和促进，共同促进整个滇池流域和昆明市的可持续发展。

（1）扩展利益相关方参与广度，明确各利益相关方的权利和义务

积极吸引各利益相关方参与流域管理过程，为各利益相关方的参与提供政策和机会保障。重视基层单位的作用，将流域管理行动和公众参与途径落实到社区层面，建立公众—社区—流域三级联动的流域治理和保护链条。同时引导非政府组织的发展，发挥它们在科学研究、公众组织中的优势，为流域决策提供信息和技术支撑，引导社会参与。明确各利益相关方的权利、义务及权力边界，为利益相关方参与流域管理提供引导和约束（表 5）。

表 5(Table 5)

表5 滇池流域各利益相关方的权利、义务及权力边界

表 5 滇池流域各利益相关方的权利、义务及权力边界

（2）延伸利益相关方参与深度，参与流域管理全过程

在滇池流域综合管理委员会中设立利益相关方监督委员会是将利益相关方参与深度扩展到决策层次的手段。在决策执行过程，要充分调动各利益相关方的热情，发挥各阶层相关方的行动力，使他们既参与决策执行，又履行监督政府的义务，协助流域决策全面实施。

通过以上措施，将流域决策模式由政府单方决策转变为政府与利益相关方多方共同决策（图 4）。让利益相关方参与到流域管理全过程，并保护、发挥其在决策公示阶段的否决权。

图 4(Figure 4)

图 4 利益相关方在滇池流域决策过程中参与环节的远期目标

在流域社会经济快速发展带来的胁迫之下，改革现行流域管理体制，实施流域综合管理方法，是滇池流域水环境治理的必然选择。流域水环境的彻底改善和流域综合管理体制的实现是一个循序渐进的过程，需要在过程中根据现实情况的变化不断调整。滇池流域管理体制的改革，可以为国内其他河流和湖泊的水环境治理提供强有力的示范作用，推动美丽新中国的建设进程。