随着新型城镇化发展、生态文明建设等国家战略的提出，我国对城乡和区域空间布局优化调整提出了新的要求。中央城镇化工作会议、《国家新型城镇化规划（2014— 2020年）》以及国家四部委联合印发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》中，均明确提出建立统一的空间规划体系、限定城市增长边界、划定生态红线，形成集约、生态的城乡空间格局。本文基于生态文明建设的空间要求，立足“多规”的空间融合与协同发展，从经济、社会与生态环境协调发展的角度出发，优化空间开发模式，并以国家确定的28个市县“多规合一”试点之一——泰州市姜堰区为例进行理论和实践分析研究。

生态文明建设是应对当前我国城镇化发展过程中出现的环境污染、生态系统退化、建设用地粗放利用等问题，实现可持续发展的重要思路与发展理念。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》中提出推动绿色城市、智慧城市和人文城市建设，绿色、创新、人文等全方面体现了生态文明的要求。2015年12月召开的中央城市化工作会议，提出贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，统筹空间、规模和产业三大结构，并协调生产、生活和生态三大空间布局，科学规划城乡空间，实现紧凑集约、高效绿色发展。根据生态文明建设的要求，需要协调不同规划内容，统筹城乡建设用地合理布局，引导建设用地的绿色、集约、高效利用。同时，强化对生态空间和环境保护的力度，营造满足生态安全保障、居民宜居生活的生态空间，尤其是要协调好建设用地和生态空间的关系。

针对当前的国民经济和社会发展规划、主体功能区规划、土地利用总体规划、城市总体规划、生态建设与环境保护规划等不同规划空间布局不协调状况，国家层面积极推动“多规合一”规划试点，其核心目标是通过协调不同规划的期限、发展目标、空间管制、用地布局等内容，形成城乡发展的“一张图”。“一张图”重点包括城镇建设空间、农业发展空间和生态保护空间的协调格局，以及各类空间的绿色、集约的发展要求，包括基础设施、公共服务、重大产业平台、文化和交通设施等，并构建以生态文明和可持续发展为目标的城乡空间布局体系。因此，“多规合一”规划是从用地布局、空间协调的角度来引导生态文明建设的重要改革措施和公共政策。

姜堰位于江苏省中部、江淮之间，地跨长江三角洲和里下河平原。2012年，由原县级姜堰市撤市设区，与泰州城区合并。2014年姜堰区地区生产总值达到488.52亿元，三产结构为7.4 ∶ 49.8 ∶ 42.8，年末户籍总人口达79.44万人，城镇化水平55.56%。姜堰区总面积927.52平方公里，其中陆地面积751.7平方公里。耕地面积约为531平方公里，城乡建设用地约为197.89平方公里。

在新常态和撤市设区背景下，尽管姜堰区空间功能整合和协调发展取得了较好的成绩，但仍然存在以下问题：区域竞争力相对较弱，要素集聚能力有待提升；姜堰与泰州同城化发展水平有待提高，尤其是在空间、功能、产业、生态、基础设施建设等方面的一体化建设水平较低，尚未实现同城化发展；可供开发的城镇建设用地指标相对有限，同时存量空间存在用地粗放、利用效率低等问题；生态空间与其他空间的协调性较差，生态红线范围内外的用地协调性有待提升，各生态空间之间的联系度低。

生态文明建设背景下，要求进行“多规”的空间整合，实现建设空间保障与生态空间底线控制相协调，城乡空间布局与功能优化的配套发展，并促进建设空间的集约化和保护空间的生态化。

城乡建设空间是保障城镇和工业发展，实现经济增长，改善城乡居民生活水平的重要基础。在“多规”空间布局优化调整中，要充分考虑未来城镇化发展、城镇空间拓展和工业园区建设的需求，提升空间发展对城乡发展的支撑能力。坚持底线思维，严格控制和保护生态空间，提升城市的生态安全保育能力。在此基础上，协调好发展空间和保护空间的关系，全面优化城乡空间布局。

“多规合一”空间优化布局过程中，一方面要强调城乡空间布局协调，另一方面要突出空间的功能配套，尤其是要强化城乡空间的生态保护和生态服务功能，在布局与功能配套发展的基础上，才能构建集约高效、功能配套完善的城乡空间格局，达到空间布局与生态等功能的统一。城镇建设空间在突出用地集约高效利用的基础上，强化城市、城镇和工业园区的绿色公共空间营造；农业发展空间和生态保护空间强化基本农田保护、生态红线保育等功能。

按照生态文明建设的内在要求，加强“多规”空间的集约和生态发展。提高城市、城镇、乡村居民点和工业园区等城乡建设用地的集约化利用水平，探索东部平原高密度人口地区的土地高效利用模式，实现生产和生活空间的有机组织。注重城市绿线控制、基本农田保护和生态红线区保育等，进行全方位的城乡生态空间营造，从而引导城乡空间的集约化与生态化并重发展。

生态导向的“多规合一”空间布局，重点从生态环境保护的角度进行空间发展适应性评价、资源环境承载力分析，强调生态环境承载力、生态敏感性对于空间布局的影响，在此基础上合理确定城乡空间管制分区和“一张图”布局，并强化城镇建设用地的集约协调布局与开发利用，引导生态保护空间、农业生产空间的优化调整，构建城乡空间协调布局新模式（图 1）。

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图 1 生态导向的“多规合一”空间布局思路框架

从自然环境承载条件、社会经济评价、发展趋势与区域关系等方面对城乡空间发展条件进行综合评价，充分考虑水资源、生态环境对人口、空间的承载和支撑能力，并从社会经济发展、城镇化发展趋势、与周边区域协调等角度分析城镇空间发展需求（图 2）。

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图 2 基于潜力-约束模型的综合发展适宜性评价

生态环境承载力分析。根据不同城市资源要素组合关系，从土地资源承载力、水资源承载力、环境容量、生态承载力等方面分析县市域要素的承载能力，通过生态足迹、生态赤字等主要指标来分析生态承载力。根据生态环境承载力分析结果来合理确定城乡空间的人口集聚、产业发展的强度与规模。

空间发展适宜性评价。空间发展适宜性评价是进行空间布局引导和优化的重要前提和基础，是引导生态文明视角的城乡空间布局的重要保障。采用潜力-约束模型，结合考虑生态敏感性评价和发展潜力评价，对研究区发展的生态约束进行定量评价。其中，生态敏感性评价考虑生态资源各单因子的综合影响，发展潜力评价考虑社会经济发展潜力评价、交通可达性分析和区位潜力评价三个影响因子，潜力-约束模型重新构建了区域用地发展适宜性的评判原则与方法，能够较为科学地实现区域综合发展潜力的空间栅格化，获取研究区未来用地的发展趋势和空间布局，可以为“多规合一”空间功能分区划定提供科学依据和支撑，是实现区域精明增长与精明保护的有效途径。

“多规合一”空间布局体系构建，主要依据空间发展条件评价、资源生态承载力分析结果以及市县的发展战略，将全域空间划分为城镇发展区、生态保护区和农业生产区三类功能区。划定了生态红线、基本农田保护红线、城镇增长边界线、产业功能板块布局等“一张图”管控体系，对县市空间利用进行科学的管制限定。

在具体的“多规合一”空间布局体系构建过程中，统筹协调生态保护与社会经济发展的关系，结合市县的用地需求和土地资源供给能力，划定与之相适应的空间管制分区范围，既能起到保护资源环境，又能保证建设用地需求的作用；统筹协调区域性设施布局与城乡规划空间方案，预留区域性设施的布置用地，给予明确的生态管控要求；衔接管理部门的事权，结合各自的管辖范围给予空间上的界定，充分衔接管理单位的职权范围，强调空间布局体系落实的可操作性。其他要素布局应充分衔接“一张图”的布局需求，包括生态环境保护与空间布局协调、重大产业布局协调、产城空间融合，统筹重大项目和基础设施建设。

综合考虑城乡用地适宜性，结合城市可持续发展目标，自然地理条件、资源环境承载力、人口分布、城市空间结构现状和经济社会发展趋势，划定姜堰区的城镇发展功能区、生态保护功能区和农业生产功能区（图 3）。

图 3

图 3 姜堰区城乡空间总体分布格局

城镇发展功能区包括城市建设用地管控区、城镇建设用地管控区、区域性交通和产业发展区。城镇发展功能区的主导用途为城、镇、村或工矿建设发展空间，应统筹增量与存量用地，促进土地节约集约利用，并进一步明确中心城区和主要城镇的空间增长边界。在此基础上，引导姜堰区城镇发展功能区的集约利用和生态化建设，并逐步优化建成区内部的生态环境。

农业生产功能区包括永久基本农田保护区、一般农用地区和农村生活管控区，是开展土地整治和基本农田建设的主要区域，具有重要的资源和生态价值，其中永久基本农田保护区必须禁止各类建设开发，控制线型基础设施和独立建设项目用地，一般农用地区和农村生活管控区内需要控制各类开发建设。

生态保护功能区包括生态红线区和生态控制区，将姜堰的重要河流水系保护区、森林公园保护区等划定为生态保护功能区。生态功能保护区严禁破坏自然风貌与人文景观，对确需建设的地区，提出相应的限定开发条件，使建设开发与自然景观资源相协调，并保持一定的生态原生性。

在制定空间布局“一张图”的基础上，重点协调城镇建设用地与生态红线、基本农田保护线之间的关系，引导姜堰区城镇建设用地的集约发展。一方面调整生态红线与城镇建设现状冲突的地块，适当缩减城镇建设用地周边的生态红线区；另一方面根据发展需求逐步压缩耕地保有量，对2020年和2030年内的基本农田保护区空间布局进行适当调整，通过“多规合一”布局优化，为城镇化发展争取更多空间。同时，通过城乡建设用地增减挂钩的策略，保证中心城区和经济开发区等重要空间的建设用地需求。

强化生态底线控制和生态红线优化布局，形成满足生产、生活和生态空间基本需求，符合实际的生态红线区域空间分布格局，确保具有重要生态功能的区域、重要生态系统以及主要物种得到有效保护，提高生态产品供给能力，为姜堰的生态保护与建设、自然资源有序开发和产业合理布局提供重要支撑。以维护并改善区域重要生态功能为重点，协调人与自然、环境保护与经济发展的关系，按照优化国土空间布局、推动经济绿色转型、改善人居环境的基本要求，划出对保障生态安全有重要意义的生态红线区域，切实加强保护与监管，为提升生态文明建设水平，实现区域经济社会的可持续发展奠定坚实的生态基础。坚持保护优先、合理布局、控管结合等原则，划定一级和二级生态红线管控区（图 4）。

图 4

图 4 姜堰区生态红线区分布

根据新常态背景下发展转型，坚持协调、统筹、集约、高效的原则，以生态文明建设为导向推动“多规”空间的优化布局。引导市县与周边区域的空间协调发展，统筹市县城乡空间一体化发展，优化生态、生产和生活等功能空间布局，重构空间布局体系。

按照“一张蓝图”的总体要求，建立市县空间开发与保护统一格局，合理确定城镇建设、农业生产和生态保护三大功能空间。在“多规合一”规划的具体实施和操作中，进一步明确生态保护、永久基本农田边界和城镇建设用地扩展边界三条红线，加强各个部门专项规划与总体空间布局的衔接，加强多规信息平台建设，重点形成规划数据融合与互动平台、规划决策支持系统平台和城市管理业务协同平台，全面提升城市规划管理水平，从而提升生态文明建设水平，实现可持续发展。