近年来，雾霾肆虐、水源污染、生态危机等使得生态环境保护成为举国关注的焦点之一。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，将生态文明体制改革作为一项重要议题，并且对环境保护体制和机制改革与建设提出了明确的要求，凸显了党中央对环境保护问题的重视，同时，也为环境保护执法体制和机制改革提供了指针和方向。该决定要求健全生态环境保护的体制和机制，加强环境保护的基层执法力量以及独立进行环境监管和行政执法。环境问题的特殊性决定了政府监管对于环境保护具有至关重要的作用，而政府监管的有效性依赖于科学的监察执法体制与机制的建立。从现实来看，我国环境监察执法体制和机制存在不足，借鉴国外经验，结合学界研究成果，针对现实存在的问题，提出建立和完善独立环境监察执法体制和机制的建议，对于增强环保执法的力度、落实十八届三中全会的要求具有重要意义。

环境监察执法体制主要是环境监察执法的主体制度，包括执法主体的地位、权限、组织形式、组织构成和关系等，是监察执法得以实施的主体性制度保障。

从目前有关的环境立法和环保实践情况来看，我国环境监察执法体制具有以下特点：

第一，统管与分管相结合。从整个执法体制来看，我国实行的是环境保护行政主管部门对环境实行统一监督和管理，相关行政主管部门实行专项监督管理相结合的执法体制。这一执法体制由1989 年制定的《中华人民共和国环境保护法》（以下称《环境保护法》）确立，为其他环境立法所沿用，2014 年新修订的《环境保护法》并没有改变这一体制。

第二，地方环保部门受“双重领导”。从环境保护行政主管部门的地位来看，地方各级环境保护部门受到双重领导：首先是作为地方政府的工作部门，受到地方政府的领导和监督；其次受到上级环境行政主管部门的监督和指导。

第三，环保执法的横向“分权”。从环境执法权的行使来看，执法权被分配给不同的行政主体行使，体现了一种特殊“分权”，即执法权并非由一个主体统一行使。以1989 年制定的《环境保护法》为例，环境保护部门享有检查权和监测权，人民政府享有限期治理、停产关闭的决定权，法院享有强制执行权。2014 年新修订的《环境保护法》稍作了调整，赋予了环境主管部门责令相对人限制生产、停产整治的权力，对于责令停产和关闭的事项仍需要人民政府决定。按照《行政强制法》的规定，强制执行权原则上仍属于法院。

第四，五级执法体系。从执法层级来看，环保系统形成了五级执法体系。2006 年，国家又决定在华东、华南、西北、西南、东北组建了5 个区域环保督查中心，后来又增加华北区。这样，我国的环境监察体系基本形成了由国家环境监察局到区域环保督察中心、环境监察总队、环境监察支队、环境监察大队的五级体系。

现行环境监察执法体制对于环境执法造成了体制性障碍，主要体现在环境统一监管能力薄弱、各部门环境监管职能横向分散、上下级环保部门纵向分离，跨地区环保部门地区分割，造成政令不畅，难以发挥整体监管效果^[1]。具体而言：

第一，职权交叉、权力分散和互相推诿。统分结合的管理体制虽然考虑到了专业性的要求，但是其存在一些问题和不足。首先，职权交叉和重复，不同主体之间的权限不清，容易导致相互推诿或者相互竞争的局面。其次，权力过于分散，无法形成有效的合力，执法力度难以保障。统一监管往往被分散监管所取代，统一监管的作用无法彰显。

第二，环保部门受到地方政府的干预。现实中，基于各种因素的考量，地方政府不但不积极履行环境监管职责，反而对所属环保部门进行非法干预，妨碍环保执法的进行。一些地方政府以“企业安静日”、“挂牌保护”等方式限制环境执法，地方保护主义严重。地方环保行政主管部门在执法过程中，也常常受制于地方行政领导的干涉^[2]。环境保护部门的双重领导体制使其受制于政府的人事和财政控制，地方政府的干预是环保执法的重要障碍。

第三，执法手段不足，能力有限。由于行政执法上的“分权”，环境保护部门作为专门的环境执法机构显然“名不符实”。按照1989 年制定的《环境保护法》的规定，环保部门既没有强有力的行政强制措施权用于预防和制止环境违法行为，也没有限期治理和关停企业的决定权，更没有行政处罚的执行权，这使得其执法手段严重不足，执法能力和权威受到很大的限制。新修订的《环境保护法》赋予了环境保护部门查封、扣押权，限制停产和责令整改权，但是责令关停权仍然受制于地方政府，而且仍然没有强制执行权。

第四，纵向事权划分不合理。我国的环保执法监管体制分为五级，但是每一层级的管理权限并没有明确的划分，而且存在资源和财力配置倒置的情况。基层执法主体负责绝大部门执法事项，但是其权力非常有限，而且专业设备和技术人员不足。而达成公益目标之方式上的专业技术和预见能力的不足^[3]，是监管失灵的重要原因。环保执法系统中，执法机构的层级越高、管理的事项越少，但是掌控的权力和资源越多，这种情况显然不利于环境执法的有效开展。

环境监察执法的各项机制对于确保环境执法的效果至关重要。从目前的情况来看，环境监察执法机制存在如下问题：

第一，程序机制不规范。按照程序法理，行政执法的有效性和合法性需要规范的程序保障。从立法和实践来看，环境监察执法的程序欠缺可操作性和规范性，从而给环境执法的随意性和执法权的滥用留下空间。

第二，协调机制欠缺长效性。现实中，环境监察执法仍然欠缺有效的协调机制，使得诸如“环保风暴”等执法活动变成了一种运动；协调机制的欠缺也使得不同部门之间或者不同地区之间的配合和合作无法有效展开，无法形成执法合力。

第三，激励机制缺乏。目前，我国环境立法和执法对于环境违法主要还是以“堵”为主，即以“行政许可”、“行政处罚”等手段来实现对于环境管理的“制约”，在激励机制方面则有所欠缺。另外，更重要的是“缺乏恰当的激励，最优的准则很难确立”^[4]。

第四，监督机制不健全。目前的监督机制还不健全，主要表现为：其一，上级环保部门对于下级环保部门监督的关系还未理顺；其二，对于地方政府和其他负有环境保护职责的监督无法保障。

第五，责任追究机制不到位。责任是行为主体的动力和约束机制，对于执法主体认真履行职责、依法执法具有制约和保障作用。从目前来看，环境执法领域的责任追究机制并不到位。缺乏环境责任追究机制，致使环境执法监管失职渎职无人问责，发生重大环境事故鲜有追究个人责任，一些地方领导干部以权代法、徇私枉法充当违法排污企业的“保护伞”也无人追究。

环境监察执法的体制性障碍，归于一点就是环境监察执法体制欠缺独立性和权威性，因而，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“独立环境监管和执法”的要求是合理的。而要建构独立的环境监察执法体制，需要对其内涵和理论基础有所认识。

根据组织法的原理，结合环境执法的特点，独立环境监察执法体制应当包含以下几个要素：

第一，机构独立。机构独立主要是指执法机构具有相对独立的法律地位。独立与“依附”和“隶属”相对称。环境监察执法机构的独立主要是指，与其他部门相比，环境执法部门对于政府以及其他部门的依附性和隶属性较弱。环保执法机构作为一个独立的执法个体，应当弱化其与政府以及其他部门的领导关系，避免受到过多的干预。

第二，权力独立。环境监察执法主要以执法权为基础，对于环境执法主体而言，具有完整的、独立的环境行政执法权也是其独立的标志。环境行政执法权主要包括行政许可、行政处罚和行政强制等权力。环境执法主体掌握的权力越充分，其独立性就越强；反之，当执法主体与其他主体分享行政执法权，或者对于其他主体的依赖性越强，其独立性就越弱。

第三，程序独立。程序独立是指环境监察执法部门在行使执法权、进行行政执法时，能够避免其他部门的不当干预，即在行政执法过程中能够保持独立，不受其他部门的直接的干预和挑战。无论是立法、司法和行政部门，都不宜直接干预环境执法的过程。当然，依法实施的监督是必要的。

第四，责任独立。独立环境监察执法体制还强调责任的独立，即执法主体能够独立的承担违法或者失职产生的责任，实现权责的相对统一。责任独立的具体要求是责任明确、责任自负和责任独担。责任独立是独立环境监察执法体制的重要一环。

从理论上讲，之所以强调建构独立的环境监察执法体制，是由执法的一般理论、现实的执法困境和生态环境保护的特殊性决定的。建立独立环境监察执法体制的必要性主要体现在以下几个方面：

第一，生态环境保护专业性的要求。生态环境保护是一个系统性和专业性的问题，需要专业的人员、知识和设备。建立独立的环境监察执法机构可以有效地满足专业性的要求。独立的环境监察执法体制强调由专业的执法机构进行独立执法，是与环保监察执法的专业性特点相契合的。

第二，减少不适当的干预。环境监察执法机构、权力和程序的独立，能够有效地避免当前执法实践中存在的地方政府干预环保执法的情况发生，从而确保行政执法更加公正和有效。独立的执法主体的价值即在于防止有关部门不适当的干预，使执法主体能够严格按照法律的规定和程序进行执法。

第三，提高执法者的积极性，避免多头执法的困境。独立环境监察执法体制要求职权和责任独立，也就意味着执法主体的职权和责任更加具体和明确，从而有利于激发其执法的积极性。另外，职权和责任的明确也有利于缓解多头执法的困境，“一龙治水”可能比“九龙治水”更加有效而且有力。

第四，增强执法主体的权威和效能的需要。执法主体的权威性是执法有效性的保障。从权威性和独立性的关系来看，执法主体的权威性和独立性是相辅相成的：权威是独立的前提和保障，独立可以提升权威性。增强环境监察执法主体的独立性，赋予其独立的地位、充分的权能、专业的知识和独立的责任，可以提升其权威性。效率是行政的生命，提高行政效能是行政执法体制的重要目标。独立的执法主体以较为充分的权力、较高的权威性和专业性，能够一定程度上提高环境执法的效率，获得较好的效果和收益。

环境保护作为世界性课题，是各国都要面对和解决的，其他国家的先进经验无疑是值得借鉴的。当然，由于国情和历史的不同，域外经验仅供参考，不宜照搬。

有学者指出：综观西方各发达国家环保管理体制的设立，都有一个从分散到集中、从松散到强化、从低级到高级、强化协调的过程，都有凌驾于各个与环保相关行业主管部门之上的统一的监管、协调机构，一些国家的环境保护体制还实行垂直领导，以保障权力的实施^[5]。通过梳理相关资料可知，西方国家执法体制的特点有：

第一，环境监察执法机构的独立性和权力集中化。尽管各国环境执法体制的具体设置有所不同，但是，西方国家的执法体制有一定的相似性：强调环境执法主体的独立性、权威性、权力的集中化。其一，强调环境执法主体的独立性。以美国为例，美国联邦环保局（EPA）在美国政府中地位很高，是一个独立的执行机构，得到联邦政府的授权，并直接向美国总统负责。法国、北欧一些国家的环保机构实行垂直管理体制，将国家分为若干区域，各区域环境部门均有独立的执法队伍，不受当地政府管辖，从而提高环境监察执法的实效。其二，环境执法机构被赋予广泛的权力。各国环境执法机构往往都集行政执法权、准立法权和准司法权于一身，不仅直接负责环境行政执法，而且还可以享有一定程度的环境法实施规则的制定权，并可对环境案件纠纷进行独立的审理和裁决。如美国 EPA 拥有制定相关法律的实施细则的权力，有权裁决跨州的污染争议^[6]；瑞典的环境部除分管环境执法工作外，还从事环境立法工作，许可证委员可裁决有关许可证问题的环境上诉案件等。肯根也认为，总统式的集中行政管理，是由总统行政命令、OIRA审核和总统拨款组成，促使监管机构的透明性和灵活性，提高监管机构决策的责任性^[7]。

第二，以执法为核心。国外环境执法体制的建设强调以执法为核心。以美国为例，EPA 专设执法与守法保障办公室，其内部机构多达9 个：守法处、管制执法处、刑事执法法庭辩论与培训处、现场补救执法处、联邦行动处、环境正义处、联邦设施执法处、规划和政策分析及宣传处、行政和人员支持资源管理处。美国的这种机构设置的突出特点是以执法为核心^[8]。此外，EPA 拥有自己的警察——绿色警察（Green Police）队伍作为独立的执行机构^[9]。

除了环境执法体制之外，国外在环保机制方面也进行了有益的探索：

第一，组织协调机制。建立跨部门和跨区域的环境执法协调机构。如德国成立了各部门环境问题负责人常务委员会行使协调职能，具体负责政府各部之间在环境保护工作的协调与配合。

第二，规范执法行为。以美国为例，为了规范执法行为，避免行政裁量权的滥用，立法或者行政机关自身制定了严格的行政程序和执法指南，要求环保部门在执法时遵守。

第三，激励与制约机制并重。在坚持严格执法、制约环境违法行为的同时，西方国家也注重通过激励机制促进行政相对人进行自愿守法。以美国为例，美国在执法的同时注意守法引导，通过守法援助、守法激励等手段更好地创造企业守法的条件^[10]。

基于我国环境监察执法体制与机制存在的问题，借鉴域外经验，结合我国国情，独立环境监察执法体制与机制的建构应当遵循以下路径：

根据法学和管理学理论，独立环境监察执法体制与机制的建立需要遵循一些特定的原则：①合法原则。该原则包含两个层面：其一，独立环境监察执法体制与机制的建立应当符合宪法、组织法的规定；其二，独立环境监察执法体制与机制的建立应当通过法律加以规定或者确认。②效能原则。该原则要求独立环境监察执法体制与机制的建立应当着眼于行政效率、行政效益的提升，并且以行政效能的提升与否作为体制与机制科学与否的标准。③满足环境问题特殊性要求。环保问题具有鲜明的专业性、跨区域性和多发性等特点，独立环境监察执法体制与机制的建设也应当与其特殊性相契合，才能真正发挥作用。④与国情相符合。各国的宪政体制、经济环境和文化传统存在差异，因而在执法体制和机制的设立上应当强调与本国的国情相符合。⑤以执法为核心。独立环境监察执法体制与机制的设计必须紧紧围绕“执法”这一关键词，以充分发挥执法的作用为出发点和落脚点。

对于确保环境监察执法机构独立性的问题，学界主流观点是对执法机构实行直属管辖。对于直属管辖的模式又有两种主张：其一是环保部以下直属管辖^[11]，类似于国税系统。其二，省以下直属管辖^[12]。事实上，独立环境监察执法体制的建构是一个系统工程，并不能“直属了之”。构建独立环境监察执法体制可以从以下几个方面入手：

机构独立是执法体制独立的题中之义，改变环境执法机构不独立的现状，可以采取以下措施：

第一，基层执法机构的直属管辖。环保执法机构的双重领导体制被学界所诟病，因而确立环保机构的直属管辖几乎成为学界共识。直属管辖对于执法机构的独立无疑是有用的，但是，采用何种直属模式确实需要考虑各种因素。鉴于陕西省试点的市级直属模式并不理想，从目前来看，采取省以下直属，强调省级政府在环境执法上的领导和责任，是比较适宜的。

第二，成立跨区域的执法主体。事实上，限于财政经费和人员编制，县镇执法主体很难保证执法人员的专业构成以及充足的专业设备。因而，建议在保留原有县镇执法机构的同时，打破行政区划，以若干区县为单位，成立跨区域的环境执法机构，负责该区域的环境执法。该执法机构受省级环境主管部门的领导，负责对县镇政府和县执法机构进行监督，并且负责所辖地区的环境治理和协调、检测，在必要时亲自负责执法。县镇执法机构的事权可以适当集中到跨区域管理机构。这样做，其一，可以减少地方政府的干预；其二，可以集中更为专业的人员和设备；其三，可以在一定程度上解决跨区县的环境问题。环保部成立的六个区域环境保护督察中心，是一种有益的尝试，但是，其事业单位的性质以及所辖范围太广使其难以承载真正的一线执法任务。

第三，专业人员和技术保障。环境问题的专业性和复杂性决定了独立的环境执法主体必须拥有充足的专业人员和充分的技术保障。加强执法力量就是要增加环保部门的专业人员构成，改善环境执法部门的技术条件。如果说目前县区执法机构过多，财力和物力无法完全满足技术人员构成和专业技术设备改善的要求，那么设立跨县区的环境执法机构，配置较为充足的专业技术人员和设备，应当说是比较可行的。

享有完整、充分的行政执法权是环保部门独立执法的基础和保障。鉴于目前环境执法权过于分散，环保执法部门权力有限，中央地方事权划分的不合理，有必要对执法职能进行整合，使环保执法部门享有更加统一和强有力的执法权。具体而言，主要通过以下途径解决：

第一，权力的相对集中。根据《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国行政处罚法》的规定，在不改变现有的组织结构的情况下，经国务院批准，省级人民政府可以决定由环保部门行使其他部门有关环保执法的权力，从而使得环保部门能够统一行使环保执法权，避免职能重叠和相互推诿。另外，由地方政府直接行使执法决定权是不合理的，因为地方政府作为综合部门，被寻租的可能性比较大，因而建议将地方政府的环境执法权集中给环境保护部门统一行使。

第二，通过法律赋予权力。鉴于环境保护部门缺乏行政强制权，无法对违法行为采取行政强制的弊端，新修订的《环境保护法》第24、25 条赋予了环保部门现场检查、查封、扣押的权力，在一定程度上可以缓解环境执法部门“无力”的尴尬，但是仍显不足，《环境保护法》应当将行政执法权系统的赋予环保部门，转变政府机构和环保机构分享环境执法权的局面。

任何执法活动都需要资金的保障，以专业性和复杂性为特点的环境执法尤甚。独立执法需要充分的财力保障，为此建议采取以下措施：第一，专项环保预算。全国层面和地方层面都应当编制专门的环保预算，为环保执法和管理提供专项资金，不得挪作他用。尤其是国家层面应当编制较为充足的环保资金预算，由中央层面的环保行政部门在全国范围内进行调配，提高地方环保的积极性，补足贫困地区的环保资金压力等。第二，雄厚的资金支持。除了保证专项预算、专款专用外，还应当保证环保预算资金的充足。以美国为例，美国联邦环境保护局（RPA）2013 年的环保经费是83.44 亿美元，其中12 亿美元用于支持州的环保事务，环保经费中执法经费占较大比例^[13]。借鉴美国经验，我国应当适当加强环保预算的数额，使环保执法有雄厚的资金支持。第三，拓宽环保资金渠道。扩宽环保资金的渠道，通过发行环保彩票、成立环保基金等吸纳更多的资金用于环保事业。第四，财政经费应尽量向基层倾斜。基层是执法的主力，需要更为充足的资金保障，因而应当尽量确保财政经费向基层倾斜。

责任独立是执法主体独立的标志和保障。通过规定执法主体明确而独立的执法责任，可以督促其更加主动、合法地履行监督职责，从而改善被动执法和执法懈怠的情况。确立执法主体的独立责任要求执法主体具有独立的法律地位，并且具有独立承担法律责任能力，更为重要的是法律对于执法主体的责任进行明确具体的规定。

针对环境执法的现状，结合域外经验和法治理论，独立环境监察执法方面应当着重建立和完善以下机制。

规范的执法程序具有至少三个方面的价值：其一，防止执法权的滥用或执法主体的懈怠；其二，提升行政执法的效率；其三，增强行政执法的权威性和可接受性。独立的环境执法需要遵循规范的程序，才能确保执法的效果。建立规范的程序机制要求：首先，法律对于执法程序进行明确规定，提升程序的权威性；其次，程序应当尽量明确、具体和可操作；再次，应当确立违反法定程序的执法效果和责任。

鉴于环境问题的专业性、跨区可能性等特点，环境执法存在部门和跨区域协作的必要性，因而需要建立综合协调机制。在美国，环境执法机构与其他政府机构和司法机构之间，都建立起了固定的协调机制，协调方式包括USEPA 制定跨介质跨部门的执法方案、设置协调机构（如政策协调机构“环境质量委员会”）、共同协作提起违法诉讼（如与司法部合作）、建立具有约束性的伙伴关系（如“机构间环境正义工作组”）等^[14]。借鉴美国的经验，建议建立环境执法部门协作或者联合执法的长效机制，这一机制应当由专门的机构来实现，而且具有固定性和权威性。2014 年修订的《环境保护法》第20规定：国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施，为跨区域环境监察执法体制机制的建立提供了法律依据。

实践中，执法者“对于矛盾采取了消极妥协的态度，也是执法不力的重要原因”^[15]。责任是执法的动力机制，严格而有效的责任追究机制可以督促执法主体积极主动地履行监管职责，并且确保执法的合法性。针对目前责任追究机制不健全的情况，应当强调以下几点：其一，法律法规明确规定执法主体的责任；其二，明确追责的主体、程序和制裁方式；其三，建立问责制度、疏通行政复议和行政诉讼渠道。2014 年新修订的《环境保护法》在强化各方责任方面着墨较多，对于弥补责任机制的不足具有很重要的影响。如何落实新法规定的各项责任，将是未来环境执法建设的一项重要的课题。

从西方国家的执法实践来看，它们在坚持传统制约性执法方式的基础上，运用激励机制来促进执法目标的实现。比如，美国联邦环境管理局采用“守法援助”、“行政指导”等方式激发相对人的守法积极性，取得了较好的效果。借鉴美国经验，应当转变我国以行政许可、行政处罚等制约机制为圭臬的局面，探索环境执法的激励机制。鉴于我国经济发展水平已经有较大提升，可以尝试建立“环保守法援助”、“环保奖励”等制度，为企业守法提供服务和帮助。2014 年新修订的《环境保护法》第31 条规定国家建立生态保护补偿制度，实际上为环保守法援助提供了法律依据。对于政府而言，可以建立环境保护行政目标责任制和科学的绩效考核制度，从而激励其履行环保责任。

通过考察各国的执法实践可知，域外部分国家建立了环保警察制度。通过专业性的环保警察队伍，为环保执法保驾护航，保障了环保执法的权威性，增强了环保执法的力量。独立执法体制面临的困境便是力量不足，对于暴力抗法束手无策，建立环保警察制度能够使环保执法的力度和有效性得到保障。

在法治的语境下，独立环境监察执法体制与机制的建立和有效运行都需要法律保障。通过立法确立独立执法体制，明确环境执法运行的制度和机制，能够提升独立环境监察执法体制的权威性和有效性，同时，也能够防止独立环境监察执法体制与机制本身的随意性。2014年新修订的《环境保护法》虽然在执法体制和机制方面进行了较多着墨，而且赋予环境保护部门更多的权力，设定了更加严格的责任，但是，距离独立环境监察执法体制与机制的标准还有一定的差距，因而，建立完善的环境监察执法体制与机制仍然是今后的重要课题。