在污水治理过程中，通过绩效评价可发现污水治理的薄弱环节与不足，进而为改进污水治理提供有益信息^[1]。然而，当前我国地方政府污水治理实践中绩效评估工作仍很欠缺，急需相关评价指标体系与评价方法支撑。对此，相关学者从不同的角度和方面进行了探索。宋国君、韩冬梅认为，城市生活污水治理绩效评估是对污水处理的效率及公平性的评估，其指标体系包括城市生活污水集中处理率、主要污染物年入河排放量、污水处理厂建设运营成本、居民污水处理费占收入百分比等^[2]；邓思卉对污水治理资金使用绩效研究指出，应从项目投入、项目过程、项目绩效三个维度构建相应指标体系^[3]；詹韧则借鉴公共财政支出绩效的“4E”理论，从目标完成程度、组织管理水平、项目实施效益、项目实施公平性等8 个方面构建了专门针对污水处理厂污水处理项目财政支出绩效评价的指标体系^[4]。俞雅乖、刘燕玲则从基于“压力- 状态- 响应”（PSR）环境评价概念模型提出了一套包含定量与定性相结合的城市污水治理绩效评价指标体系，并用层次分析法确定了各项指标体系^[5]。国外LeGauffre 等基于运行效率与经济效益的考虑开发了一套针对污水管网管理绩效评价体系^[6]；Hospido 等侧重从环境效益角度对城市不同污水处理方式的绩效进行了比较^[7]；Balkema 等则基于可持续性的内涵开发了较为全面的污水处理系统运行的绩效评价指标体系，具体包含功能性指标、经济指标、社会文化指标等^[8]。上述研究侧重的是污水治理某些方面或层面的绩效评估，很少从政府公共管理的视角或宏观管理层面对特定行政区污水治理绩效进行综合评价。本研究将基于全球水伙伴（Global Water Partnership,GWP）推荐的可持续综合水资源管理理念，依据其目标原则要求，从政府宏观公共管理视角，提出区域污水治理综合绩效较为系统的评价指标体系，并以浙江省及其11 个市为例进行实证研究，以期为当地政府污水治理绩效考核提供合适的指标工具和方法支撑，并为改进浙江省污水治理工作提供有益的政策建议。

综合水资源管理（IWRM）是在现代可持续发展思想指导下于20 世纪90 年代产生的可持续水资源管理理念，并由全球水伙伴（GWP）专职负责在全球推广实施。根据GWP 的定义，IWRM 是指在不损害关键生态系统可持续性的前提下，以公平的方式促进水、土等相关资源的协调开发与管理，以使人类社会、经济福利最大化过程^[9]。为推动全球实践，GWP 进一步明确了IWRM 的重要目标原则。一是维持生态环境的可持续性，即鉴于水资源在生态环境的基础性，水资源管理必须保证开发利用不应以削弱生态环境生命支持系统为代价。二是保证用水的社会公平性，即鉴于水资源及其服务的基础性，水资源管理必须保证所有人都能获得生存所必需的足量高质水资源。三是促进用水的经济效率，即鉴于水资源及其服务越来越稀缺和财务资源的有限性，水资源管理必须以最大可能促进的水资源及其服务利用的效率与效益。经过GWP 的长期努力，当前上述综合水资源管理的理念与目标原则已经得到世界多数国家的认可，并付诸实践，取得了良好的效果。

污水治理是当前我国公共管理中环境治理的重要内容，其公益性和政府主体与主导性特征显著。具体来看，污水治理体现在水资源管理的水质管理方面，因此综合水资源管理基本理念与目标原则对污水治理同样适用。即根据综合水资源管理的目标原则，污水治理目标要求有：①将污水排放严格限制在自然水体能够容纳净化的范围之内，不至于对水生态环境及依赖于水的生态环境造成损害；②保证污水排放不影响下游及周围居民生活、生产用水对水质的要求；③将有限的水体净化服务功能配置于经济效益高的生产部门，并尽力提高治污投资效率与效益。上述三个方面要求既相互独立又相互联系，分别体现污水治理的环境、社会、经济三个方面的目标。污水治理绩效应是上述三种效益的综合。根据上述污水治理三个方面的目标要求可构建当前我国污水治理绩效指标体系，指标内容与含义见表1。

表1

表1 污水治理绩效评价指标体系

表1 污水治理绩效评价指标体系

需要说明的是，现有学者提出的污水治理绩效指标体系其指标繁多而不便操作^[5]，且结果性指标与过程性指标因混同而相互独立性不强。其实，从最终促进区域可持续发展与增进居民社会、经济与环境福利角度看，污水治理绩效过程性指标终究通过结果性指标体现出来。比如，“功能区水质达标率”比“污径比”更能体现污水治理的最终环境绩效，控制污径比最终是为了提高水质达标率，即降低排污对水生态的影响。因此本研究仅选取少数最能体现污水治理各方面最终结果的7 个指标构建污水治理绩效评价指标，这样可使指标体系简洁明了，也便于政府实际考评部门操作应用。

IWRM 框架下污水治理绩效综合评价是一个多准则评价问题，而各指标对评价政府污水治理绩效的重要程度可能存在差异，因此需要对各指标依据其相对重要性确定权重。为确定污水治理绩效评价指标权重，本研究采用层次分析法（AHP）^[10]，基于10 位专家的评判意见，最终确定了政府污水治理绩效评价指标的权重，见表2。

表2

表2 各评价维度及控制下的指标权重

表2 各评价维度及控制下的指标权重

在各指标值调查测定的基础上，本研究采用综合加权平均法^[11] 计算研究区污水治理的各评价维度绩效。各指标值评价采用10 分制，即先将各指标理论极小值至理论最大值10 等分，对于正向指标分别赋值为1 ～ 10，对于逆向指标分别赋值为10 ～ 1；然后再根据研究区各指标测量值所处的范围分别赋评分值。

在评价各项指标的基础上，采用综合加权指数法得到计算研究区污水治理综合绩效值，其计算公式如下所示^[11]。

最后，利用综合评价指数将污水治理绩效评价划分为五个等级（表3），对研究区污水治理绩效进行定性与定量相结合的评价。

表3

表3 污水治理绩效综合评价等级划分及含义

表3 污水治理绩效综合评价等级划分及含义

浙江省属于我国东南沿海发达省份之一，2014 年人均国民生产总值达72 967 元，居全国第五位。但是在长期经济高速发展压力下浙江省的生态坏境特别是水环境状况不容乐观。统计数据表明，浙江省地表水体整体优良率^①(① 这里的水质优良率以浙江省地表水体省控断面Ⅰ ～ Ⅲ 类水质比重表示，其数据来源为浙江省2010—2014 年国民经济与社会发展统计公报。) 由2010 年的74.3% 降至2014 年的63.8%。

研究所需数据主要源于2014 年相关政府职能部门公布统计资料，包括浙江省水利公报、浙江省水务管理年报，以及浙江各市环境状况公报与水资源公报等。借助上述统计资料，获得了2014 年浙江省及11 个市污水治理各项指标数据，并依照评分标准对各县区污水治理绩效各指标进行评分赋值。

由图1 可知，当前浙江省污水治理综合绩效值为7.35，表明浙江省污水治理效果总体良好，成绩显著。在综合绩效中，环境绩效最为突出，对综合绩效的贡献率最大，达到45%；其次为社会绩效，贡献率为38%；贡献率最小的为经济绩效，仅为17%。这表明，浙江省污水治理工作十分重视自然水体水质环境的改善，也比较关注水污染的社会影响，特别是对人们生活生产的影响，但对如何通过产业转型升级提高污水排放经济效益，以及如何加强管理提高污水治理项目运转效率方面还有所欠缺。

图1

图1 浙江省污水治理各维度及综合绩效

（1）环境绩效评价。环境绩效两项指标均比较突出，评价值均超过1.5，其中指标I₁（水质优良率）指标较大。表明通过污水治理，浙江省水体功能达标总体逐步提高的情况下，优良水体增量显著。根据浙江11 市2014 年环境状况统计公报，除嘉兴市、金华市、台州市、宁波市外，大多数地市水体功能区水质达标率均超过75%；除嘉兴、金华两市外，大多数市水体水质优良率均超过60%。

（2）社会绩效评价。在浙江省污水治理社会绩效中，集中式饮用水水源地水质达标率绩效最为突出，而减少污水农田污染与降低水质纠纷事件绩效较差。表明浙江省污水治理工作中在保证饮用水安全方面成效突出，而农田污灌治理与协调水质纠纷工作仍显不足。统计数据表明，除嘉兴市低于50% 外，浙江省其他各市集中式饮用水水源地水质达标率保持较高水平，超过85%。

（3）经济绩效评价。浙江省污水治理经济绩效两项指标中，指标I₆（万元产值污水排量）指标值较大，单位投资污水处理量较小，也低于其他所有指标项。这表明污水治理经济产出绩效较为显著，但污水治理投资效率较低。表明浙江通过调整和升级产业结构、推行清洁生产等减排措施减少单位经济产值排污量已初见成效，但污水治理投资项目运转管理等工作尤显欠缺。调查表明浙江省因纳污管网铺设不到位导致污水处理厂处理能力闲置现象普遍。

由图3 可知，当前浙江省11 市污水治理综合绩效存在较大差异。其中丽水市、湖州市、杭州市、衢州市四市污水治理综合绩效突出，绩效值均超过8，达到优秀级别。其次是绍兴市、温州市、金华市、舟山市、宁波市、台州市六市，绩效值介于6～8，污水治理绩效显著，达到良好级别。嘉兴市污水治理绩效最差，综合绩效值仅为3.39，处于四级水平。

图2

图2 浙江省污水治理绩效各项指标值

图3

图3 浙江省11 市污水治理绩效比较

从空间分布上看，不难发现浙江省污水治理绩效显著、水环境相对良好的市多分布于浙江省中西部或北部非沿海地区，如丽水市、衢州市、杭州市、湖州市。污水治理绩效较差的地区多分布于沿海河流下游地区，如嘉兴、台州、宁波市。这些市经济活动密集，又承载着河流上游排除的污水，因而污水治理压力大，污水治理工作需要更多付出、更多努力。

研究基于IWRM 理念系统解析了污水治理的目标原则，基于此较全面地构建了污水治理绩效综合评价指标体系，并对浙江省污水治理绩效评估进行了实证研究。研究主要结论如下。

（1）基于IWRM 管理理念，研究从环境绩效、社会绩效、经济绩效三个维度构建了相对简洁且便于操作的污水治理绩效综合指标体系，并指明了评价方法。这为当前我国政府污水治理成效评估进而提高污水治理效能提供了指标工具与方法支撑。

（2）研究运用层次分析法（AHP）确定了指标体系的各项指标权重。权重值分布表明，对于实现区域可持续发展目标，污水治理首先应保护自然水体功能，进而保障人们生产生活用水水质要求，减少水污染对人的生活生产的不利影响，再次才是提高污水治理的经济产出效益与投资效率。

（3）当前浙江省污水治理绩效总体良好，成效显著，但各评价维度绩效存在较大差异，环境绩效较为突出，其次是社会绩效，而经济绩效最差。具体分析各项指标评价值，经济绩效中单位投资污水处理量即污水处理投资效率绩效表现最差，其次是社会绩效中减少因水质引发的社会纠纷与减轻农田水污染方面的绩效。

（4）就空间分布看，浙江省污水治理综合绩效较差的市多分布于东部沿海，其中嘉兴市最差，其次是台州与宁波；污水治理综合绩效较好的市多分布于西部和北部，如丽水、衢州、湖州。一方面与其本身治污力度有关，另一方面可能受本身经济活动密度与所处流域区位因素影响。

（5）当前浙江省污水治理除应继续提升污水治理环境绩效外，还需强化农田水污染治理，并加强污水处理设施后续工程配套与运转监管工作，以提高污水处理投资效率；在保证西部、北部市区山青水秀的基础上，应重点督促和支持东部沿海市区的污水治理工作。