在中国，以细颗粒物（PM_2.5）为特征的污染物的区域性大气污染问题日渐加剧，损害人民群众身体健康，引起全社会的广泛关注。2013 年，中国出现了大空间尺度的雾霾，范围波及25 个省份、100 多个大中型城市，全国平均雾霾天数达29.9 天，受害人口达8 亿以上。PM_2.5 已经成为与GDP、CPI 同等重要的新“3P”问题之一，大气污染形势十分严峻。

在此背景下，国务院于2013 年9 月发布了《大气污染防治行动计划》（简称《行动计划》），计划用5 年时间，即到2017 年，实现全国地级及以上城市可吸入颗粒物（PM₁₀）浓度比2012 年下降10% 以上，优良天数逐年提高；京津冀、长三角、珠三角等区域细颗粒物（PM_2.5）浓度分别下降25%、20%、15% 左右^[1]。为实现该目标，中国政府从强化污染综合治理、优化产业结构与用能结构等方面提出了十条政策。《行动计划》的实施，标志着中国将以前所未有的力度开展大气污染防治工作。然而，从国际社会的经验可以知道，治理空气污染是一项复杂而艰巨的任务，需要国家、地方长期投入大量人力、物力、财力。本研究基于大气污染防治计划的背景分析，在对京津冀、长三角及珠三角典型地区大气污染防治计划投入情况实地调研的基础上，定量测算了中国实现2017 年大气污染防治计划目标所需的资金；并分析大气行动计划对中国宏观经济、市场、技术进步以及健康效益的影响；最后，为推进大气污染防治计划的顺利实施提供具有针对性的政策建议。

本研究使用的评估方法包括三类：投资需求核算方法、健康效应评估方法和社会经济影响评估方法。在进行投资核算时，本研究先对《行动计划》中的政策进行梳理，将评估对象分为四部分：能源结构优化、移动源污染防治、工业企业污染防治以及面源污染治理。其中，能源结构优化包括燃煤锅炉淘汰与燃煤锅炉整治；移动源污染防治包括推行新能源汽车、黄标车淘汰、油品升级；工业企业污染防治考虑火电、钢铁、水泥及石油四大重污染行业的脱硫、脱硝及除尘技术升级；面源污染治理主要是指城市扬尘综合整治。所有投资核算分为一次性投资核算与运行成本核算。但由于数据可获性，本研究中一些项目实际测算过程进行了适当简化。

健康效应影响评估方法主要采用流行病学方法，综合参考了PM₁₀ 与人群健康效益关系的相关研究成果，确定PM₁₀ 暴露—反应关系来评估人群健康效益与PM₁₀ 之间的关系^{[2, 3]}，并对《行动计划》实施后的健康效应进行定量评估。损失寿命（years of life lost,YLL）评价体系为过多死亡效益提供了一个补充的评价指标，本研究借鉴Yuming Guo 等人完成的损失寿命与空气污染之间的回归研究，对《行动计划》实施对当地人口寿命损失的影响进行定量评估^[4]。

社会经济影响评估方法采用了以2007 年投入产出表为基础建立的包含产业内部关联波及效应和居民消费诱发效应的投入产出宏观闭模型，从而测算《行动计划》完全实施所需投资对全国GDP 增长的拉动作用，同时，根据劳动报酬占GDP 比重系数、行业平均劳动报酬向量等系数，进一步测算《行动计划》的实施对国民经济不同行业就业和重点行业绿色发展的带动作用。本研究所采用模型是在中国使用较为广泛的环保投入贡献度测算模型，该模型不仅考虑了环保投资导致的最终产出增加在生产领域内对国民经济各部门的直接贡献作用和间接贡献作用，而且考虑了消费领域中由环保投资引起的居民消费（收入）增加对生产领域国民经济各生产部门再次的促进作用和诱发贡献作用。同时，在测算诱发贡献效应时扣除了居民消费的经济漏损。

本研究数据来源主要有典型行业企业现场调研、政府部门调研及文献查阅等。工业技术改造（脱硫、脱硝、除尘）投资额来源于京津冀、长三角、珠三角三大区域的企业实地调研，各类实施项目政府补贴及实施量（燃煤锅炉、黄标车淘汰量，新能源汽车增加量等）均来自于各地区政府部门调研，对新能源汽车成本、油品升级成本及健康效应系数等则来自国内外研究文献^{[5, 6, 7]}。

《行动计划》直接投资共计需要资金1.84 万亿元，其中优化能源结构、移动源污染防治、工业企业污染治理、面源污染治理的投资需求分别为2844 亿元、14 067.66亿元、915.44 亿元和615.72 亿元，其所占比重分别为15.42%、76.28%、4.96% 和3.34%。从投资核算结果可以看出，移动源污染防治投资需求最大，主要由于在未来一段时期大量推广的新能源汽车，而这部分投资中政府补贴在淘汰黄标车的措施中扮演重要角色，新能源汽车推广则主要依靠政府使用相关政策工具激励措施来刺激消费者购买。要完成油品升级所需要的一次性投资预计近5000 亿元，这主要包括新设备技术的引入和建筑费用。

在优化能源结构的措施中，各地燃煤锅炉进行清洁能源改造所需投入相当大，而根据笔者团队的实地调研，大部分地区尚没有完善的补贴机制，或补贴金额相对于改造费用要低很多。政府和环保主管部门一般采用命令控制手段强制要求企业关停或改造，而东部一些城市的补贴机制相对完善，单位蒸吨锅炉的补贴金额也较高，能够较好地缓解企业进行改造的经济压力。但由于缺少数据，本文并没有针对工业园区集中供热项目的投资进行核算，而热电联产项目的投入费用也是相当可观的。

另外，对于面源污染治理，仅核算了施工工地和道路扬尘治理两个措施，所需投入超过600 亿元，而目前在东部城市已有扬尘排污收费的相关规定，如南京市2014 年2 月提升了扬尘排污收费标准，从每月0.24 元/ 米² 提升至1 元/ 米²，但仍然不能弥补治理扬尘污染的投入。

从结果可以发现，工业企业污染治理投入相对较少，这与近年来企业日益提升的污染控制技术水平不无关系，可见面源、交通源污染治理已经超过点源污染治理成为这次大气污染防治行动的重头戏。针对PM_2.5 重要产生源的燃煤小锅炉，《行动计划》中也着重提出了有针对性的措施，因而带来的锅炉行业变革也引发了相关行业产业的巨额投入。

研究结果表明，到2017 年，全国因实施《行动计划》而减少的慢性死亡人数将平均为11.06 万人，占人口总数的0.15‰。其中，河北省因实施《行动计划》减少的死亡人数最多。呼吸系统有关疾病的患病人数也因而下降，其中急性支气管炎尤为突出，到2017 年由于《行动计划》的实施而减少的急性支气管炎患病人数为210.59 万人，占总人口数的0.28%（图1）。

图1

图1 《行动计划》实施的健康效益评估结果

损失寿命的分析结果显示（表1），《行动计划》实施后，各地损失寿命年限均下降，即寿命有延长趋势。综合看来，男性寿命延长年限为0.24 ～ 1.48 年，女性则为0.34 ～ 3.48 年。总体寿命延长最显著的将是京津冀地区，明显高于其他省市，特别是北京市，各项寿命延长年数均位居第一，这样的结果与北京市PM₁₀ 浓度基数高与其相较其他地区更严格的减排要求有关。年龄≤ 65 岁人寿命变化量较老年人（年龄>65 岁）更为突出，其寿命增加范围分别是0.37 ～ 3.77 年与0.2 ～ 1.19 年。

表1

表1 各地《行动计划》实施的避免损失寿命效应评估结果

表1 各地《行动计划》实施的避免损失寿命效应评估结果

测算结果表明，《行动计划》实施的总效应为正，将拉动我国GDP 约增长20 403.01 亿元（5 年合计，下同），约增加就业岗位291.13 万个（表2）。其中，大气治理投资将拉动GDP 增长28 165.58 亿元，增加就业岗位380.31 万个，但淘汰落后产能将在一定程度上对经济增长有一定负面影响，造成GDP 减少7762.57 亿元，减少就业岗位89.18 万个。

表2

表2 《行动计划》实施对GDP和就业的影响评估结果

表2 《行动计划》实施对GDP和就业的影响评估结果

为进一步分析《行动计划》的实施对各行业的影响，我们选取了GDP、居民收入与就业三个指标，评估了各指标贡献排名前十位的行业。分析结果表明，《行动计划》的投资影响较大的行业有交通运输设备制造业，通用和专用设备制造业、金属制品业、建筑业、化学工业、电力、热力生产和供应业，综合技术服务业，其投资比重分别为50.21%、25.99%、13.03%、4.53%、3.34%、1.75%、1.15%。

从GDP 指标来看，交通运输设备制造业对GDP 的贡献为3216.83 亿元，通用、专用设备制造业对GDP 的贡献为2244.06 亿元，农林牧渔业对GDP 的贡献为2199.98 亿元。图2 展示了对GDP 影响直接贡献排名前十位的行业，这十大行业对GDP 的贡献占了总贡献的63.58%。交通运输设备制造和通用专用设备制造等行业在各项指标或部分指标中以直接贡献为主；化学、批发零售、电力热力生产供应、金属冶炼及压延加工、石油天然气开采和交通运输及仓储等行业在各项指标或部分指标中以间接贡献为主；而与居民生活相关的农林牧渔、金融等行业在各项指标或部分指标中以诱发贡献为主。

图2

图2 对GDP直接贡献排名前十的行业

从居民收入指标看，农林牧渔业对居民收入的贡献为2185.28 亿元，交通运输设备制造业对居民收入的贡献为1101.28 亿元，通用、专用设备制造业对居民收入的贡献为934.18 亿元；排名前十的行业对居民收入的贡献占总贡献的68.54%。从图3 中可看出，交通运输设备制造业，通用、专用设备制造业和金属制品业等行业在各项指标或部分指标中以直接贡献为主；化学工业、批发和零售，交通运输及仓储业，金属冶炼及压延加工业等行业在各项指标或部分指标中以间接贡献为主；而与居民生活相关的农林牧渔业、金融业和教育等行业在各项指标或部分指标中以诱发贡献为主。

图3

图3 对居民收入直接贡献排名前十的行业

从就业指标看，农林牧渔业对就业人数的贡献为82.04万人，交通运输设备制造业对就业人数的贡献为41.34 万人，通用、专用设备制造业对就业人数的贡献为35.07万人；十大行业对就业人数的贡献占总贡献的68.54%（图4）。交通运输设备制造业，通用、专用设备制造业和金属制品业等行业在各项指标或部分指标中以直接贡献为主；化学工业，批发和零售业，交通运输及仓储业，金属冶炼及压延加工业等行业在各项指标或部分指标中以间接贡献为主；而与居民生活相关的农林牧渔业、金融业和教育等行业在各项指标或部分指标中以诱发贡献为主。

图4

图4 对就业直接贡献排名前十的行业

加大大气污染治理资金投入，本着“谁污染、谁治理、谁投资”的原则，大力推进绿色环保产业发展。进一步加大财政投入力度，确保各项大气污染措施得到落实并取得实效；要特别加大交通污染源治理的资金投入力度，在淘汰黄标车、老旧车的同时，加快新能源汽车的发展。在环境执法到位、价格机制理顺的基础上，中央财政统筹整合主要污染物减排等专项资金，做好大气污染防治专项资金的分配、使用与监管，对重点区域按治理成效实施“以奖代补”；中央基本建设投资也要加大对重点区域大气污染防治的支持力度，加大中央预算内资金支持，引导社会加大对节能减排和防治大气污染治理的投入。

首先，政府要尽快完善预算支出机制，加大政府财政性投资，保证政府性投资规模；其次，要发挥企业主体责任，提高环境违法成本，降低企业守法成本，完善环境税费、排污权有偿使用与交易等政策，促进环境成本内部化，构建有效的环境资源价格机制；明确界定政府和市场的边界，发挥政府和市场的双重作用。明确政府的职能和责任，对需要政府主导和直接投入的领域，政府部门需要及时投入大量的财政资金，以保证政策和措施的顺利实施，如黄标车淘汰等；而对需要政府引导、市场机制充分发挥作用的领域则需要政府加以引导，鼓励私人部门和社会资本参与其中，如可以通过排污交易促进污染减排。因此政府要避免环境管理工作中的“缺位”与“越位”，政府应从宏观上把握大气治理政策的发展方向，提供完善的规划指导、公共基础设施建设等基础平台，鼓励社会资本参与其中，发挥市场机制的作用，多途径筹集治理资金并提高资金的使用效率。

尽管近年来国家在大气污染防治方面的投入逐渐增加，但是受政府财力规模的限制，单纯依靠政府资金和现有融资渠道，还远远难以满足环境保护的资金需求。因此需要完善目前的大气治理融资渠道，可以进行以下方面的探索：①发征地方政府市政公债，集中社会闲置资金参与大气污染防治；②加快推进污染物排污交易，为企业污染减排提供多样化的选择，提高大气污染治理的成效；③稳妥推进环境领域资产证券化，增强相关资本的流动性，增强环保产业的资本吸引力；④成立各类大气污染防治基金，通过基金运作方式促进增加社会资金投入。借鉴美国的“国家清洁用水周转基金”、“安全饮用水周转基金”，欧盟的“环境基金”，以色列的“国家水网更新基金”等，以补贴、发放低息贷款的方式向水环境保护提供支持，通过政府资金成倍地带动社会资金的投入。

实施《行动计划》带来的巨额投资会催生我国大气环保产业的快速发展，给大气环保产业市场发展带来前所未有的机遇。同时，也给我国大气环保产业市场带来巨大挑战，虽然过去多年来我国大气环保产业取得了快速发展，但是仍然存在着技术水平低、竞争力不足、市场不规范等问题，需要借助《大气污染防治行动计划》实施的契机，加快政策创新驱动，通过政策利好，加速促进大气环保产业快速发展，为《大气污染防治行动计划》的顺利实施提供产业能力支撑。

本研究尽管对《行动计划》实施的投资需求及影响进行了系统研究，但仍存在技术、方法问题需进行完善。一是仍需进行大量的实地调研，明确详细的技术经济参数；二是加快制订全国大气行动计划实施投资计划；三是加强大气污染对人体健康影响方面的基础研究；四是推进大气污染防治投入经济社会贡献度方法学研究，进一步完善大气污染防治环保投入经济社会贡献度测算模型；五是大气污染治理投资会加速技术创新，在大气污染减排技术、清洁能源技术效应的定量测评方面还需要进一步开展方法学和实证研究；六是如何定量测评大气行动计划投资的产业拉动效应，测评投资对产业市场规模及水平的影响，还需要进一步开展有关研究；七是大气《行动计划》重点针对PM_2.5 防控，但从目前形势来看，臭氧及挥发有机物等污染问题也日趋严重，需加大关注力度。