党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出要深化生态文明体制改革,加快建立生态文明制度,并对改革生态环境保护管理体制、建立资源环境承载能力监测预警机制、独立进行环境监管和行政执法等做出了战略部署。独立统一的生态环境监测是开展生态环境保护管理和环境监管的基础保障。为此,本文对独立统一的生态环境监测体制进行了思考,设计了独立统一的生态环境监测体制改革方案。

由于地方政府对生态环境监测的性质、地位、作用及其管理体制等认识不到位、重视程度不高,作为提供环境公共服务的重要载体,环境监测工作受到了现行体制的约束。一是环境监测服务供给水平低。在GDP、财政收支导向的晋升激励下,政府财政对环境监测服务的投入有限,监测能力总体水平不高,主要表现为环境监测技术体系不健全、科技支撑能力不强、监测队伍人员编制紧缺、新增业务没有同步安排工作经费、基础设施缺口较大、运行保障经费不足等,生态环境监测综合能力与日益繁重的监测任务已不相适应。二是环境监测服务均等化水平低。从区域看,我国东中西部之间监测服务发展不平衡、供需不平衡,中西部地区生态环境监测能力相对薄弱;从城乡看,省、市、县(区)之间生态环境监测能力差异大,监测人员素质与监测装备水平逐级下降,生态环境监测公共服务能力参差不齐,越到基层监测服务供给水平越低,农村生态环境监测体系尚未建立^[1]。三是环境监测服务满意率低。公众主观感受与环境监测结果存在差异,不足以全面客观反映生态环境质量;由于环境监测主体不同,相同指标的监测结果也不尽相同,公众无法从中做出判断。

国务院各相关部门"三定方案"有关监测的事权不清,导致各部门监测职能出现交叉。目前我国生态环境监测职责分散在多个部门,统筹协调难度较大。由于环境监测缺乏统一规划,环保、林业、国土、农业、水利、建设、交通、气象、卫生、海洋等部门建立了各自的环境监测网络,重复建设严重,监测管理、站点规划、技术规范、信息发布均不统一,协调较困难,难以形成国家环境监测整体实力^[2]。我国环境监测部门隶属地方政府,无法完全开展独立的环境监管工作。环境监测机构在机制运作、机构设置、人员安排、财务管理等方面缺乏自主权,易受到地方对环境监管的掣肘。此外,一些地方政府为应对环保考核,利用行政权力干预环境监测,公正性与权威性难以保证。

我国环境监测部门隶属于地方政府,因此开展工作时监测区域的划分往往决定于行政区域划分,对本地区以外的行政区域与企业没有行政效力^[3]。因此,现行的环境监测体制无法形成跨区域的监测力量,使得各行政区域内生态环境信息人为地独立开来,不能完整准确的对生态环境进行大尺度的宏观综合监测与分析,就造成了监测数据的片面,既不利于处理跨行政区域的生态环境问题与纠纷,也不利于开展区域间的决策管理与生态环境联动管理。同时,我国在土壤、电磁波、放射性、环境振动、热污染、光污染等监测领域能力不强,区域生态环境综合分析能力薄弱,针对新型环境问题的监测监管能力存在不足。

目前社会监测机构技术能力不足,国内从事环境监测的企业普遍规模小、起点低,管理不规范,大部分监测机构存在人员、设备不足,现场采样操作不规范,实验室分析经验有限等缺陷。政府对社会监测机构监管不到位,由于缺少法律授权,地方环保部门对社会检测机构缺乏有效监管,存在权责不清、定位不明、准入门槛过低、退出机制不完善、跨界监管难等一系列问题,尚未形成对社会监测机构的有效监督机制。社会监测市场机制不健全,在社会监测机构资质资格认定、监测范围、服务标准、法律责任、委托方式、价格机制、数据应用等方面缺乏相应的制度安排^[4]。

环境监测工作不仅是为政府管理和决策提供技术支撑,同时也是公众了解环境状况的重要途径。随着环境问题的突显和公众对环境质量的日益关注,公众对了解环境质量状况、参与环境决策、监督政府环保工作和企业履行环境责任的诉求日趋强烈,促进了公众对环境监测公共服务需求的增长。为了准确了解生态环境质量状况及环境质量预测情况,公众要求生态环境监测数据是基于客观事实的、是真实准确的,能够通过官方发布的生态环境质量数据等信息去合理安排自己的生活。为此,生态环境监测部门在生态环境监测的内容、广度、频度、信息发布上都需进一步完善。

环境监测为环境预警、监察、执法工作提供必要、及时、准确、全面的环境数据,是环境监管的工作基础。十八届三中全会明确了环境监管需要开展独立的执法与行政监管,这对环境监测工作提出了更高的要求。然而我国环境监测长期以来以政府投入为主导,隶属于地方行政管理序列、区域分割的、条块分割的各级环境监测机构在提供准确高效的监测数据中存在困难,已无法完全满足环境监管工作的发展要求^[5]。一是整合现有力量建立统一的环境监测队伍,明确监测队伍发展定位;二是环境监测数据亟需统一的管理责任部门,保证各数据口径、精度等的一致性,为环境管理工作提供技术保证。因此,建立协同互联的环境监测体系能够为更好地开展环境监管工作提供保障。

我国正处在向以环境质量为核心的环境管理模式改革中,与从前的总量控制管理相比,该质量管理模式对环境质量监测数据提出了更为严格的要求。独立统一的环境监测能够保证监测数据和信息的代表性、准确性、精密性、可比性、完整性和公信度,为环境质量管理提供有效的技术支撑,引领环境质量管理工作规范化、制度化、标准化地开展。政府依托监测数据能够准确识别环境问题,制定可靠的环境保护决策,采取相应的措施解决存在的问题,进一步改善环境质量,环境管理的整体水平得以全面提高^[6]。同时,为统一监管所有污染物排放、全部污染源、所有纳污介质,需在国家层面统筹各领域、各层次、跨区域的环境监测力量,实现监测规划、管理、标准、信息发布的统一。独立统一的环境监测还能够避免政府干预监测行为,为环境质量管理提供准确公正的基础信息。

随着我国经济社会的快速发展,以及社会公众对于良好环境的诉求日益强烈,加之对环境问题认识的不断深入,使得环境监测在监测内容与范围、监测项目与频度、监测技术上都有了更广、更多、更深的要求。如许多家庭出于自身健康的考虑,往往寻求监测机构的帮助进行室内环境质量监测。此外,随着日益严格的企业污染物排放管理与越来越高的排污成本,企业需要自行或通过第三方机构自测污染物排放情况,以确保污染物达标排放,同时为开展排污许可及排污权交易提供基础数据,这也加大了企业对监测市场的需求。然而我国现行环境监测机构运行体制在反应速度、监测能力和服务提供等诸方面暴露出一系列与社会需求不相适应的问题,单纯依靠政府的环境监测系统已无法满足社会公众和企业的要求,因此第三方独立监测机构和监测设备机构将在越来越广阔的环境监测市场中获得更大的发展空间^[7]。

生态环境监测改革的总体目标为:完善生态环境监测网络建设,建设统一、权威、独立的立体生态环境监测体系,将地表水、地下水、海洋、生态等生态环境监测资源进行整合,建立陆海统筹、天地一体的生态环境监测预警体制,为生态文明建设和生态环境管理提供有力的基础保障。实现这一改革目标必须循序渐进,符合国家生态文明体制改革和生态保护管理体制改革的指导思想和推进时序。考虑生态环境监测大集中一步整合到位的难度和阻力较大,建议生态环境监测体制改革分两步走。

根据强化统一性、权威性、独立性和现实出发原则,建议改革分两步走:第一步在环境保护部挂牌成立生态环境监测局,先行推进省级以下监测系统垂直管理;第二步配合生态环境保护大部制改革,成立国家生态环境监测与评估局并对地方监测系统实行全国垂直管理。具体改革方案和实施路线图设计如下:

第一步:以职能有机整合为突破口,在环境保护部挂牌成立生态环境监测局,先行推进省级以下监测系统垂直管理,按照监测规划、基础站点、监测标准、信息发布"四个统一"要求,合理调整与相关部门的专业性监测的职能划分。

横向上职能有机调整,在环境保护部部挂牌成立生态环境监测局。在环境保护部下设立生态环境监测局,强化国家生态环境监测统一管理职能,加强监督职能的集中和专门化。梳理国务院相关部门涉及环境监测的法律法规和机构职能,对交叉重复的监测任务,坚持"一件事情由一个部门做,一个要素由一个部门监测"的原则,优化调整生态环境监测局与各相关部门的专业性监测职责。强化生态环境监测局"监督、指导和协调其他部门开展环境监测工作"的职能,强化以生态环境监测局为主导的国家生态环境监测规划、站点、标准和信息发布体系建设,实行"四个统一"。

纵向上推进省级以下生态环境监测系统垂直管理。新《环境保护法》规定地方政府对环境质量负责,而市级以下环保部门及其监测机构受地方行政干预是最大的。因此,建议先行实施有限垂直管理,推进省级以下监测系统垂直管理,在保证监测的独立性的同时强化地方环境监测力量。国家、省级环境保护部门负责环境监管,各地市级环境保护部门不再单独设立环境监测机构。国家环境监测部门负责国控站位的建设和运行,省级监测部门作为省级环保行政管理部门的内设机构或直属单位管理本省监测工作。市级监测部门将作为省级监测部门的派出机构,直接接受省级监测部门的领导,人、财、物均由省级监测部门直接保障和管理,人员经费统一纳入省财政列支。实行省管市、市管县或省管市、省直管县的模式,现有地市级环境监测站由省环保厅统一管理,县级环境监测站由地市级环保局或省环保厅统一管理。

启动监测市场开放的前期准备,加快试点与市场规则制度建设。一是试行委托社会监测机构承担部分监测任务。社会监测机构作为政府监测系统的有益补充,可协助开展一些常规性监测,如环评现状监测、企业排污申报监测、研究性监测、调查性监测等。二是试行部分业务领域放开环境监测市场。适度放开环评现状监测、企业排污申报监测、研究性监测、调查性监测等业务领域,充分发挥市场在资源配置中的决定作用。三是加强市场规则制度建设。健全法律法规与社会诚信体系,进一步落实社会监测机构的主体责任。发挥政府对监测市场的监督、审核和认证作用,完善监督管理机制。

第二步:配合生态环境保护大部制改革,生态环境监测局脱离环境保护部并完全整合各部门的生态环保基础性监测力量,成立国务院直属的国家生态环境监测与评估局,并对地方监测系统实行全国垂直管理。

横向上职能大整合,建立直属于国务院的国家生态环境监测与评估局。配合生态环境保护大部制改革,挂牌成立的生态环境监测局脱离环境保护部,成立独立的国家生态环境监测与评估局,直属于国务院,完全整合水利部、国家海洋局、农业部、国土资源部、交通运输部、国家林业局、国家气象局、住房和城乡建设部、国家卫生和计划生育委员会这些部门中的生态环境监测管理职责。国家生态环境监测与评估局应充分发挥各部门现有环境监测队伍优势,建立陆海统筹、天地一体的环境监测体系。同时,统一管理的国家生态环境监测与评估局改革实施也可为生态保护与污染防治统筹的大部制改革方案奠定基础,该局建立之初可作为直属国务院的事业单位。

纵向上推动全国生态环境监测系统垂直管理。建议参照现行气象和水文监测系统管理模式,在省级以下监测系统垂直管理的基础上推进国家生态环境监测与评估局对全国生态环境监测系统的垂直管理。国家生态环境监测与评估局在省一级设监测分局作为国家生态环境监测与评估局的派出机构,省级监测分局可根据需要在地(市)一级设立办事处。国家生态环境监测与评估局对设在地方的派出机构实行垂直管理。各级监测站受其国家生态环境监测与评估局或者其所在省(自治区、直辖市)的国家生态环境监测与评估局省分局的领导,业务上受上一级生态环境监测站的指导。

理顺与相关部门及地方政府的责权利关系。一是相关部门保留以执法监督性监测为主的专业性监测职能。由于履行部门职责的需要,环保、海洋、水利、国土资源等部门在将部分生态环境监测职责划出后还将保留必要的专业生态环境监测职能,特别是与部门执法监督相关的监测职能,如环境保护部的污染源监督监测、应急监测等。二是国家生态环境监测与评估局应当建立监测信息共享机制,及时免费向国务院生态环境管理有关部门及各级人民政府生态环境管理相关部门提供其汇总的生态环境监测信息。三是相关部门及地方政府可委托生态环境监测局执行额外监测任务,并支付相应的工作经费。