过去40 年，中国在取得经济增长辉煌成就的同时，出现了资源过度消耗和严重的生态环境破坏问题，错过了最佳结构调整时期和最佳技术创新时期。 进入新常态新时期，新老问题复杂多样，环境问题解决难度在加大，中国的环境与发展正处在关键时期。 进入2015 年，中央明显加快部署生态文明建设战略，出台若干重要的绿色治理制度，全社会对蓝天碧水净土“环保梦”增加了期待。其中，环境管理战略转型和环境治理体系改革十分明显。可以说，展望2016 年，一个面向环境质量改善的管理模式改革正在启程，但这一征途上依然面临众多挑战和不确定性。

实行污染物总量控制是我国近十年环境保护中一个重要的治理模式^[1]。从理论上说，只有对环境质量和影响终端产生均质影响的污染物才能实行总量控制，如SO₂ 和CO₂。在我国实施的总量控制，是指对主要污染物排放量设定五年减排控制目标，然后自上而下层层分解到地方，每年进行考核的指令性控制模式。总量控制思想并不是新思想。1988 年第三次全国环境保护会议提出，同时实行浓度控制和总量控制。 1996 年全国人民代表大会通过《国民经济和社会发展 “九五”计划和2010 年远景目标纲要》，把污染物排放总量控制正式定为中国环境保护的一项重大举措。 为此，国家环境保护局制定了《“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》。

从“九五”以后，总量控制模式正式登台，控制指标从“九五”时期的12 项、“十五”时期的5 项，到“十一五”时期减为2 项，“十二五”时期又增加为4 项。2015 年1 月起实施的新《环境保护法》正式确立了总量减排的法律地位。概括地说，“十一五” 以前是“有总量无控制”，从“十一五”开始，才是 “有总量有控制”，而且成为环境保护的一个重要指挥棒。

毫无疑问，我国的主要污染物排放量均居世界首位，基于总量控制的减排是必须的，而且是有效的。 总量减排是“持久战”，也是“硬骨头”。“十一五” 期间，化学需氧量（COD）和二氧化硫（SO₂）排放量分别（2010 年与2005 年相比） 下降了12.5% 和 14.4%，2010 年排放量分别达到1238 万吨和2135 万吨。“十二五”期间，基于总量控制的污染减排也取得了佳绩。根据环境保护部统计核定，31 个省市区和 8 家央企全部通过2014 年全国主要污染物总量减排考核。2014 年，COD、氨氮、SO₂ 和氮氧化物（NO_x） 四项考核污染物的总量较2010 年分别下降10.1%、 9.8%、12.9% 和8.6%，其中COD 和SO₂ 已提前完成 “十二五”任务，氨氮接近完成，氮氧化物（NO_x）减排也超过序时进度。2015 年是“十二五”收官之年，从目前来看，全国最终全面通过“十二五”考核已没有悬念，又是一个“超额”完成削减任务的五年规划。

过去10 年，总量控制和污染减排一方面促使地方政府和企业建设运营大量的治污设施，如燃煤电厂脱硫脱硝装机容量、城市污水和垃圾处理能力、重点行业污染治理水平等都达到空前的水平。另一方面，通过总量控制和污染减排初步建立起地方政府环境保护目标责任制，提升了环境保护在地方发展中的位置。总体来看，总量控制在特定的环境发展时期发挥出特定和应有的作用。

实际上，自总量减排模式启动就未停止对总量控制模式的争议。2012 年持续多次的雾霾，美国大使馆 PM_2.5 监测，特别是2013 年1 月那场震惊世界的“污染浓度超高、影响范围超大、持续时间超长，受害人口超多”的雾霾事件，引起公众和专家对总量减排模式的怀疑。由于总量减排实施中存在严格的减排核定、繁琐的数据考核、缺乏地方自主创新、减排难度和潜力加大等因素，一些地方也对总量减排产生了一些分歧、“畏难”甚至抵触情绪。

在众多争议中，最多的是认为所有环境保护工作的根本是改善环境质量，而总量减排与环境质量改善不挂钩。但实际上这是一种“误解”，由于绝大部分地区主要污染物排放量已远超过环境容量，全国主要污染物排放量都处于数千万吨级的水平，因此10 个百分点左右的削减、而且仅4 项污染物的减排，很难有环境质量等级的显著变化。从官方统计的近10 年总量减排和环境质量变化来看，总量减排和环境质量改善总体趋势是一致的，图 1 和图 2 大体上说明了这一点。

图 1()

图 1 2001—2014 年全国水环境质量与污染物排放总量 注：（1）图中断面比例为全国七大水系重点监测断面比例，其中2011 年之后为全国十大水系重点监测断面比例。 （2）2010年及之前COD与氨氮排放总量只统计工业源和生活源，自2011年起增加了农业源统计，故较 2010 年有大幅增加。

图 2()

图 2 2005—2014 年全国大气环境质量与污染物排放总量 注： （1）2010 年及之前二氧化硫排放总量只统计工业源和生活源，自2011 年起增加了集中式。 （2）自2012 年起空气质量采用《环境空气质量标准》（GB3095—2012）标准。

但是，图 1 背后隐藏的是国家水环境质量监测网络布局的不合理性以及水环境民生问题缺失和忽视。 公众看到的主要是江河湖泊的支流和居住环境周边的水体，而这些水体环境与图 1 展示的情景正好相反，特别是好水中的I 类水在下降、城市黑臭水体的普遍性以及“三河三湖”治理效果的不明显，使公众感觉到水污染物减排似乎没有改善自己身边的水环境质量。图 2 显示的是空气环境质量标准和一些城市空气质量监测数据失真的问题。2012 年之前实施的国家空气环境质量标准，根本没有表征雾霾PM_2.5 这个指标。 因此，在10 年的空气质量变化中，由于标准问题和监测数据受控于地方政府，真实的空气质量被“歪曲”了。

在环境容量“硬约束”、公众对良好环境质量 “硬需求”的大背景下，改善环境质量已经成为当前和今后一段时期环境保护领域最大的“硬道理”，需要像以前对待经济增长和计划生育问题那样，将环境保护提升到党和政府核心优先政策的高度。由于污染物排放量远超环境容量^[2]，对于地方政府而言，需要在环境质量改善的硬目标约束下优化经济发展，以牺牲环境为代价，“吃祖宗饭、欠子孙债”的方式换取 GDP，不算“真本事”，在发展好经济的同时实现环境质量改善，才是“硬本领”。随着收入提升、中等收入群体扩大，对于社会公众而言，良好生态环境已经成为最现实的、最普惠的民生福祉，必须顺应人民群众对呼吸洁净空气、喝干净水、吃安全食品的殷切期盼，大力推进大气、水、土壤等领域的环境质量改善。对于环境保护本身而言，改善环境质量已经成为环保工作的出发点和落脚点，必须从总量控制为核心转向以环境质量改善为核心，统筹推进治污减排、风险防范和生态保护等各项工作。同时，需要深化总量控制制度，将总量控制作为环境质量改善的“硬手段”之一，推进多污染物协同减排，切实将减排转化为公众可感知的质量改善实效^[3]。

回顾2015 年、展望2016 年，我国环境保护的重大变化之一就是启动了环境质量管理新模式。在新的模式下，公众环境健康是根本，改善环境质量是核心，削减排放总量是手段。2014 年，可以看到国家有条不紊地推动这一“征程”，法律保障、行动计划、 政府问责、质量监测等逐步就绪，向污染宣战的武器不断完备^[4]。

2014 年新修订的《环境保护法》调整篇章结构，将原法关于政府责任仅有的一条原则性规定，扩展增加为监督管理一章，突出强调政府环境质量责任、责任监督和法律责任，进一步强化了地方各级人民政府对环境质量改善的责任。而2015 年新修订的《大气污染防治法》规定地方各级人民政府应当对本行政区域的大气环境质量负责，国务院环保主管部门会同国务院相关部门，对省、自治区、直辖市大气环境质量改善目标、大气污染防治重点任务完成情况进行考核。

大气、水、土壤三大污染防治行动计划（“三大十条”）的编制和陆续出台标志着中国环境管理逐步转向以环境质量改善为核心。2013 年9 月实施的“气十条”中明确了以改善环境空气质量为核心，以全面改善环境质量作为直接的工作目标，把空气质量改善作为大气管理的核心内容，并在考核办法中实施终期考核的质量改善绩效“一票否决”制。2015 年4 月出台的“水十条”则围绕消除劣Ⅴ类断面和城市黑臭水体、保护饮用水源地和生态用水，突出强调提升群众身边的民生水的质量。即将出台的“土十条”从保障农产品和人居环境质量出发实施农用地、建设用地、 污染场地土壤分类防治。因此，大气、水和土三个行动计划就是中国环境质量管理转型的行动路线图。

2015 年中央深改组会议审议通过了《环境保护督察方案（试行）》《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，强化对地方政府的督政，明确督察的重点对象、重点内容、进度安排、组织形式和实施办法，强化环境保护“党政同责”和“一岗双责”的要求，对问题突出的地方追究有关单位和个人责任。实际上，从2014 年开始环保督查工作就从监督企业转向监督政府，利用通报、约谈、挂牌督办、 区域限批、巡查督政等方式，推动地方政府环保责任落实。截至目前，已有27 个城市或单位因为环境问题被环保部约谈，其中2014 年约谈5 个、2015 年约谈22 个（其中21 个为城市，1 个为国企）。

以上收环境质量监测事权为核心的生态环境监测改革，辅以信息公开手段和第三方监测机制，为环境质量改善目标考核提供了“硬数据”和“真数据”。 按照中央深改组审议通过的《生态环境监测网络建设方案》，环保部将分三步完成国家大气、水、土壤环境质量监测事权的上收，真正实现“国家考核、国家监测”。据了解，环保部已在资金保障方面作出安排，25 亿元中央集中排污费专项资金投入的重点之一就是保障监测事权上收工作。环境质量监测事权上收后，将从制度层面保障环境监测数据真实准确，从而根本上避免监测数据受到考核评比等行政干扰。同时，环保部门将进一步推进信息公开，通过质量排名等手段推动地方政府落实环境质量改善责任。如先前开展的 74 个城市空气质量排名就有力推动了城市政府改善空气质量，“水十条”出台后，环保部也正着手推进水环境质量的排名工作。

2015 年1 月1 日，史上最严的《环境保护法》实施，新法确立的按日连续处罚、查封扣押、限产停产、信息公开等规定将“重拳”指向排污企业。在最严环保法面前，环境问题得到有效遏制。根据1 ～ 7 月情况，全国范围内实施按日连续处罚案件共348 件，罚款数额达2.82 亿元；实施查封、扣押案件共 2065 件；实施限产、停产案件共1347 件；移送行政拘留共927 起，移送涉嫌环境污染犯罪案件共863 件。 其中，陕西咸阳一家企业被处以20 万元的罚款，但企业拒不整改和缴纳罚款，79 天后这笔罚款飙升至 1580 万元。

随着生态文明建设的深入和环境法治、行动计划、监管能力稳步推进，中国的环境质量管理有了一个好的启程，但是中国的环境质量管理转型必须克服环境健康导向作用不足、体制机制不完善、市场激励作用不强、信息公开和公众参与制度不健全等严峻的挑战。为了实现与全面建成小康社会相适应的 “十三五”的环境保护目标，2016 年必须锻造改善环境民生和环境质量的“新武器”^[5]。

促进公众健康是改善环境质量的根本目的之一。 当前，我国环境污染造成健康损失仍不容乐观，需要充分挖掘环境健康效益在环境与发展决策中的作用。 对于公众环境健康问题，不能再像过去“被动应付 PM_2.5”那样去应对公众健康问题。根据环境保护部环境规划院估算，假如“大气十条”得到全面实施，产生的健康效益可每年减少近9 万人的过早死亡。因此，建议2020 年的小康环境目标以及指标体系应能反映公众身边环境问题，要关注人体健康和环境公共服务。除了把PM_2.5 年均浓度、重污染天气天数、黑臭水体控制等环境质量指标作为约束性指标加入到 “十三五”环境保护规划中，还要鼓励地方城市建立一些接近百姓民生的环境指标，如健康蓝天数、可游泳水面、可垂钓水体、可饮用水源等。建立一些环境质量与民生改善相关联的指标，如人口加权的PM_2.5 年均浓度、安全饮用水覆盖人口比例、无公害蔬菜粮食覆盖率等。这些指标“十三五”时期不一定是约束性考核指标，可以是社会性的评价或评估指标。一旦这些指标的监测评估体系成熟后，再纳入约束性考核指标。

过去10 年总量减排对宏观上控制环境质量恶化趋势起到了一定的作用。但是，我国环境问题的空间差异性较大，不同地区、流域和区域所面临的生态环境质量改善压力各不相同，因此，“十三五”的排放总量控制应在全国总量控制的基础上，结合国家重大科技水专项和国家重点专项大气专项的科技支撑，进一步提高总量控制的针对性和有效性，考虑各地环境禀赋差异性、环境功能差异性，实行分区分类分段要求，对环境污染严重的流域和区域，推行“一河一策”和“一区一策”，实施建立一批基于水和大气环境质量改善要求的流域和区域总量控制示范。在重点流域和重点区域，针对低效、高污染产业实施行业总量控制。总体上，排放总量控制要紧密结合环境质量改善需求，实现向科学化、精细化、质量化转型升级。

在现实的环境保护中，部门“争抢权力而不承担责任”的现象，长期困扰着环保部门，不仅造成工作重复、协调困难，难以形成国家改善环境质量的整体能力，而且加大了行政成本，降低了行政效率。如国家层面的53 项主要生态环保职能中，40% 在环保部门，60% 分散在其他9 个部门。在环保部门承担的21 项主要职责中，与其他部门交叉的占48%。建议抓住典型案例和地区，充分运用中央发布的党政领导生态环境损害责任追究、地方政府环境质量目标责任制、 环境保护督察巡视等“利器”，选择京津冀重点区域深化生态环境保护体制改革，建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，将分散在各部门的环境保护监管职责调整到一个部门，逐步实行城乡环境保护工作由一个部门进行统一监管和行政执法的体制。

我国社会主义市场机制发育还不完善，计划经济时期在资源与环境方面的政策影响依然长期存在。由于资源低价、环境廉价甚至无价，企业缺乏节约资源、保护环境的内生动力和外在压力，其资源利用成本和环境污染成本往往被“社会化”或“外部化”，不仅引发了资源环境的危机，客观上也助长了粗放型的开发方式、生产方式和消费方式。建议从生产、流通、分配、消费全过程入手，制定和完善环境保护的经济政策；完成资源环境价格税费改革，尽快将资源税扩展到占用各种自然生态空间，改变资源环境价格过低和消费过度问题，实现环境保护全成本内部化。 目前已经完成的试点生态补偿、排污权有偿使用等制度要加快总结和推广。同时，加快出台环境保护税，改革排污收费制度。

建立排污许可证制度是推进生态文明建设、创新生态文明制度的重大举措，也是实现环境质量管理转型的基础制度。中央关于深化改革和生态文明制度建设的一系列文件以及《环境保护法》，都对完善和建立污染物排放许可证制度提出了明确要求。因此，排污许可证制度要明确坚持环境质量改善为导向，把环境质量改善要求落实到污染源日常管理。在排污许可证发放的事前、事中、事后，均应综合考虑环境质量、排放标准、总量控制、风险防范等要求。在环境质量超标的区域、流域以及污染严重的城市，建立以环境质量目标为约束条件的排污许可制度，要求污染源不断削减污染物排放总量，以达到改善环境质量的目的。同时，排污许可证制度要融合环境影响评价、“三同时”验收、主要污染物排放总量控制、排污申报和登记、环境监督监察、信息公开、排污交易等点源管理相关制度，将许可制度与前置审批、过程监管、违规处罚等相衔接，实现排污企业在建设、生产、关闭等生命周期不同阶段的全过程管理，实现 “一窗口”对外、“一站式”服务、“一证式”许可，改善政府环境审批效能，降低执法和守法成本。

没有广泛的信息公开和公众参与就没有现代意义上环境治理体系^[6]。环境信息公开是公众表达环境诉求和参与环境治理的前提条件。目前我国环境信息公开制度尚不健全，公开内容有限，难以满足公众需求。同时，由于信息不对称，公众参与环境治理和监督的作用仍未充分发挥，制约了政府、企业、公众多方参与的环境社会共治体系的形成。应该建立政府、 企业、社会之间的四项制衡制度，第一是对地方政府的监督，这是最基本的制度。第二是对企业层面上的排污许可证。第三是建立损害赔偿制度，这个制度现在正在稳步推进。第四是完善公众参与制度，其中，信息公开问题是最大的问题，目前所做的信息公开是环境质量的信息公开，现在已到最关键的步骤，即把污染源的信息公开，这才是公众真正参与环境监督的重要渠道。